农地承包制度中公平与效率研究

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一、农地承包制度演进中的公平与效率追求

（一）农地承包制度演进中的公平追求。公平一直是我国农地承包制度演进中的核心价值趋向之一。农地承包制度中追求公平的制度设计主要围绕农民与集体两大主体展开，具体内容包括两类：一是存在于农民间的公平，即承包权获取与承包地分配公平。这主要表现在：其一，农民获取承包资格的公平。家庭联产承包责任制创立之初，农民凭借自身具有的社员、队员身份获得包产、包工的资格。在承包责任制不断稳定、完善的演进过程中，承包资格的身份属性保持不变。具有成员身份即可承包土地，承包资格的获取在集体经济组织成员之间实现了最基本的公平。其二，承包地分配公平。对于承包地的分配，初始政策主张按照劳动力情况分配土地。这是一种强调生产效率的分地政策，同时具有兼顾公平的意思表达。但在现实操作中，由于各家各户的劳动力很难通过量化进行精确比较，各地普遍采取“兼顾土地肥瘦，按人头均分土地”的分配方式。“按人均分”实现了土地分配在同一集体经济组织内的显性公平。而后续的土地政策则不断强调承包地的稳定，促使这一追求公平的分配方式在演进中得以维持。二是存在于农民与集体间的公平，即对农民土地承包权的公平保护与维系。1978年以来，所有权与承包经营权的“两权分离”提高了劳动生产率，但也存在集体利用所有权侵犯农民合法权益的风险。因此，农地承包制度有必要对农民土地承包权进行公平保护与维系，以实现农民与集体间的公平。这种制度设计的公平价值趋向表现为两点：其一，表现为对双方权利义务关系的划定，尤其表现为对集体行为的限制。1987年中央5号文件指明合作组织应承担提供生产服务、加强合同管理两项工作，并强调承包双方要严格遵守合同约定。1994年12月30日，农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，对集体行为进行限制，强调集体“严禁强行解除未到期的承包合同”“不得借调整土地之机变相增加农民负担”[1]。严格限制集体行为的制度安排有效降低了在二轮承包初期，集体组织侵犯农民权利的可能。而后续政策则不断完善发包方与承包方的权利与义务划定，以此维系农民与集体间的公平。其二，表现为承包关系的稳定。1980年《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》出台，充分肯定并要求进一步完善承包责任制。在此基础之上，1993年国家提出要稳定承包关系，并在2008年十七届三中全会上明确“现有承包关系要保持稳定并长久不变”[2]。“以2008年为分界点，我国对农村土地承包关系的界定从长期不变转为长久不变”[3]，并延续至今。这一演进过程通过稳定承包关系限制了集体对承包权的有效作为，从而保证土地承包权长久归属于农民，以此保护农民的合法权益，“使农地权利在归属问题上经得住公平价值的追问”[4]。（二）农地承包制度演进中的效率追求。稳定与发展是我国改革开放的两大核心目标，如果说公平追求主要是为了实现稳定的话，那么，效率追求则是要实现发展的目标。所谓效率，是一种使“较小量的劳动获得生产较大量使用价值的能力”[5]366。对农地承包制度而言，效率不仅体现为农业生产率，还表现为土地资源利用率，具体制度涉及三个方面：一是为促进农民对土地进行投资、稳定农民收益预期而不断延长承包期。1984年，国家出台政策明确农地承包十五年的期限设置。1993年，中央11号文件将承包期延长为三十年。而后，党的报告又提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[6]的政策主张，再一次延长承包期限。承包期的延长有利于通过稳定农民收入预期，激励农民增加生产投入，实现生产效率的提高。同时，延长承包期也为土地流转提供了时间基础，有利于推进适度规模经营，在提高农业生产率的同时，也促进了土地利用效率的提升。二是为防止土地抛荒、提高利用效率而建立承包权退出与收回制度。承包制度建立之初，由于其克服了“大锅饭”时期“平均主义”的弊病，因而大受欢迎。然而，随着改革开放的不断深入与农业税的提高，农地承包领域开始出现弃耕、撂荒、私自改变农用地用途等问题。这些问题的出现降低了土地的利用效率，同时也在不断激化潜在的人地矛盾。为此，国家着手建立承包权退出与收回制度。在1984年“荒芜、弃耕的土地，集体应及时收回”[7]的制度安排基础之上，1987年的中央5号文件补充规定，要求长期从事非耕地职业的农民应当将承包地交还给集体。之后，2002年《土地承包法》第二十六条，对承包权退出与收回制度进行了更为细致的规定，并提出在承包期内自愿退出承包的主体有权获得相应的补偿。承包权有偿退出与收回制度的建立重新调整了人地匹配关系，有效减少了土地抛荒现象，体现出对土地资源利用效率的追求。三是为调整人地关系、推进规模经营而建立并完善土地流转制度。土地流转制度的建立起源于对耕地能力的要求。1984年，政策提出无力耕地的社员可以进行土地流转，鼓励土地向种田能手集中。1986年《土地管理法》中明确规定，集体所有的土地可以依法进行使用权转让，第一次从法律层面上确定了土地流转制的合法地位。而后，随着经济社会的发展，人地分离情况增多，进一步增加了对土地流转的需要，有关流转的制度设计不断细化。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步提高了流转行为的制度规范性。土地流转制度通过经营权的流转，在不改变承包关系的前提下，借助土地资源的重新配置达到协调人地关系的目的，从而有效减少农地弃耕、撂荒现象，提高土地资源的利用效率。与此同时，经营权的流动性也促进了规模经营的发展，有利于农业生产效率的提升。

二、农地承包制度演进中公平与效率的矛盾及其变化

虽然公平趋向和效率追求都有其充分的合理性，但在现实中，这二者之间存在明显的张力。这种张力以矛盾的形态普遍存在农地分配、流转、承包期和承包权划分制度演进中，并呈现长期存在的基本趋势。（一）农地分配制度演进中的公平与效率矛盾。农地分配制度领域的矛盾主要存在于土地均分与生产效率之间。农地承包制度创立之初，按人头均分土地的方式实现了农民主体间最基本的分配公平。然而，这种追求公平的制度安排却带来了长久的效率缺失，直接表现为土地的细碎化。“按人头均分”使土地分成了诸多“小块”，每一“小块”分属于不同主体，各主体自主经营土地、自负盈亏。这种分配与经营的方式适合了承包制设立之初不发达的生产力水平，有效激励了农民生产的积极性。然而，随着科学技术的发展，在机械化、规模化趋势日益明显的背景下，农地的“小块”分割阻碍了对效率的追求：一方面，“小块”式的分割使得农民主体意志成为影响农地资源使用效率的重要因素，由此增加了土地流转的交易成本；另一方面，过于细碎的土地分配也限制了农业机械化的推广，制约农业生产效率的进一步提升。而在农地承包制度的演进过程中，制度安排始终强调土地资源配置的稳定性，禁止大规模调整土地并不断延长承包期限。这一总体趋势固化了农地细碎问题，导致农地承包制度演进中的分配公平与农业生产、农地利用效率之间的矛盾日益突出。（二）农地流转制度演进中的公平与效率矛盾。农地流转制度演进过程中同样存在公平与效率的矛盾，表现为承包权身份属性与流转效率之间的矛盾。流转制度设立之初，为了避免大规模流转引发土地管理失控的情况，制度设计将流转对象限制为集体经济组织内部成员。这一限制过于强化承包权的身份属性，造成了组织外部潜在经营主体的缺失。以“保护”为出发点的公平取向超越了对效率的追求，进而诱发了公平与效率的矛盾。在土地流转制度不断完善的过程中，对于流转对象的限制逐渐放宽。在人口流动日益加速的背景下，原有矛盾逐渐演变为一种因承包权身份不确定而诱发的流转效率对公平价值的损害。在流转合同期限内，假使承包方身份发生改变（例如举家迁入设区的市等），承包方将不再具备承包资格，基于承包权而产生的流转合同就会面临失效风险，合约期内的流转方权益将会受到损失。对流转主体而言，承担他方所致的额外风险显然有失公平。由此可见，在农地流转制度演进中，公平与效率相互影响，存在长期性的调和困境。（三）农地承包期制度演进中的公平与效率矛盾。农地承包期制度演进中的公平与效率矛盾主要存在于承包期限设置与承包期延长制度之间。承包期制度的设计初衷是为了留下到期调整土地的可能，本质上讲是一种追求公平的制度安排。然而，在政策演进过程中，自1993年起，农地承包期不断延长，客观上提高了农业生产效率，却诱发了公平与效率的矛盾：一方面，承包期的一再延长打破了初始政策“在承包期结束时，当期限届满，农民拥有的土地数量不等，发生贫富分化时，就可以重新调整土地，重新发包，以制造新一轮起点公平”[8]的制度构想，在追求效率的同时造成了起点公平的缺失；另一方面，承包期延长过程中，为激励农民增加生产投入，达到提高生产效率的目的，农地分配始终遵循非特殊条件下“生不增地，死不减地”的政策原则，不允许农地大规模重新配置。这就容易产生农地配给与人口流动不适应的问题，诱发人地冲突。新增人口无地可种，城市化人口依旧保留土地，追求效率的承包期延长制度加深了“有地无人种，有人无地种”的窘况，有损公平的实现。而倘若为了缓解承包期制度中的“公平-效率”矛盾而放弃延长承包期，或者在延长之前进行大范围的土地重新分配，则可能会出现权力倾轧、农民生产投入缩小等问题，最终结果则是公平与效率的共同损失。由此可见，农地承包制度演进过程中，承包期制度中的公平与效率矛盾始终存在。（四）权利划分制度演进中的公平与效率矛盾。事实上，对承包双方权利划分的目的在于，通过对“集体权利”的限定达到制约“集体权力”的目的，从而保护相对弱势的农民权利不受侵犯，以此实现农民与集体间的公平。因此，制度设计重点在于限制集体作为，表现为不允许私自调整土地。然而，这种追求公平的权利划分制度存在两方面的效率损失：一方面，降低了基层治理的效率。土地是农村的命脉，也是乡村治理的根基。土地调整权受限反过来就意味着“给每个农户更大的反对公共事务的权利”[9]，致使乡村治理陷入低效困境；另一方面，降低了土地利用效率。与承包期一再延长引发的效率缺失类似，土地调整权受限的集体无法根据实际对农地进行调整，在人口流动加速的背景下，“有地无人种，有人无地种”的境况不断加深，造成土地利用低效。尽管在制度演进过程中，相关政策对集体土地调整权做了适当放松，设置了特殊情况下土地调整的空间，但条件严格，并没有从根本上解决基层治理与土地利用低效的问题，因权利划分与权力限制而引起的公平与效率的矛盾将长期存在。

三、农地承包制度演进中公平与效率矛盾的原因分析

上述分析表明，在具体的农地承包制度演进中，公平与效率的矛盾普遍存在并呈现长期性趋势。这一结果的产生根源于公平与效率的内生矛盾属性，同时，在社会主义初级阶段发展不平衡不充分的背景下，也是效率路径依赖、农地市场资源配置能力受限与城市子系统容纳度有限等因素共同作用的结果。（一）两大价值追求的内生矛盾属性。作为经济学的固有矛盾之一，公平与效率存在内生矛盾。这是根源于二者核心追求差异的矛盾，在任何涉及公平与效率关系的制度领域普遍存在。可以说，这一内生矛盾属性正是农地承包制度演进中“公平-效率”矛盾存在的根源。对于这一内生矛盾属性，马克思主义曾通过批判资本主义的形式对其进行间接揭示。马克思主义指出，在资本主义发展过程中，剥削与压榨成了追求效率的合理方式，“平等地剥削劳动力”甚至被称为是“资本的首要的人权”[10]650。随着生产力不断发展，生产社会化与生产资料私有制的矛盾日益突出，资本的积累导致了社会贫富差距拉大，两极分化严重。资本主义的发展困境显示出效率与公平的内在冲突。而后，马克思又指出，只有实现共产主义，在物质资源极大富足的条件下，才能实现真正意义上的公平。由此可以推出，效率的追求必然以一定程度公平的损失为前提，而公平的实现则以不再需要追求效率为基础，这间接揭示了公平与效率的内生矛盾属性。此外，一些西方经济学家则更为直接地指明这一点。帕累托在1909年提出效率最优的状态衡量———帕累托最优，即存在这样一种最优状态，如果不使任何一个人的效用受到损失，那么就不可能存在任何效用的增加，由此反映出均衡条件下公平与效率的内在矛盾。此外，匈牙利经济学家科尔内将公平与效率视作存在对立关系的“两个不同的价值体系”[11]106。美国经济学家奥肯则更为直接地提出“为了效率就要牺牲某些平等，并且为了平等就要牺牲某些效率”[12]80。上述论断尽管存在偏激之处，但都揭示了经济学意义上的公平与效率的内生矛盾属性。而由于土地本身是一种资源，存在于经济领域并具有经济价值，因此经济领域中的公平与效率的内生矛盾属性同样适用于农地承包领域。事实上，这也正是农地承包制度演进中“公平-效率”矛盾产生并长期存在的重要根源。（二）对初始制度效率倾向的路径依赖。“一个社会的发端往往是以效率优先原则起步的，当社会财富积累到一定的程度，公平问题就突出起来”[13]。承包制创立前的制度效率倾向事实上导致了初始承包制度的效率偏向，并持续影响后续制度选择。在公平与效率存在内生矛盾的条件下，这种效率倾向性成为致使内生矛盾外显化并长期存在的重要原因。借助诺斯的路径依赖理论可以有效分析这一原因的作用机理。二十世纪五六十年代，、化运动表现出对效率的极度追求。尽管1978年党的十一届三中全会纠正了“浮夸风”，但这种追求效率的思想事实上保留了下来，作为“路径倾向”体现在各类制度设计中。我国的农地承包制度正是如此。尽管制度设计强调“兼顾公平”，但由于国家事实上的整体效率倾向，再加上过去经济结果导向的地方政府绩效评价机制、工业发展对农业原始资本积累的需求等因素影响，初始农地承包制度很难摆脱对效率倾向的路径依赖。而在制度演进中，这种效率偏向不断成为路径依赖中的“过去”，引发下一阶段公平与效率的关系失衡，最终致使公平与效率的内生矛盾持续外显并不断加深。（三）农地领域市场资源配置能力受限。通过确保市场在资源配置中起决定性作用，辅以保障制度，将“有形之手”与“无形之手”合理结合，这是市场经济缓解“公平-效率”矛盾的重要手段。然而，在农地资源配置领域，市场能力受到极大限制。甚至可以说，农地承包领域，只有制度安排，并不存在市场机制。而这正是资源配置理论视角下“公平-效率”矛盾产生并长期存在的重要原因。限制市场配置农地资源的能力是出于对土地特殊资源功能的合理考虑：作为资源，土地拥有区别于其他资源的经济功能，即肩负国家粮食安全重任。同时，土地还具有其他资源所不具有的社会保障与政治统治功能。如果交由市场进行资源配置，极易出现资源的寡头集中，致使土地无法实现其特殊功能，进而引发基层权力异化、社会冲突频发等问题。在市场对资源配置起决定性作用的情况下，“生产条件的优劣和价值规律的双重作用往往会导致贫富两极分化”[14]，从而引发更大规模的社会动荡。有鉴于此，农地资源配置难以实现市场化。而市场能力受限意味着资源难以实现最优配置，极易产生人地关系的不匹配，进而诱发“公平-效率”矛盾。与此同时，受限的市场无法及时对不匹配的人地关系进行调整，政策手段又存在滞后性，这就导致农地资源配置不合理现象难以及时解决。而问题的积累则会提高矛盾的对抗性，增加调和难度，使矛盾关系呈现长期存在的趋势。（四）城市子系统容纳度有限。在大量剩余劳动力转移进城的背景下，城市有限的容纳度固化了进城人员“离人不离地”的行为选择，成为系统论视角下“公平-效率”矛盾长期存在的重要原因。需要说明的是，本文所提“城市容纳度”不仅包括表象意义上的城市对农业转移人口数量上的容纳，还包括城市各种社会保障制度对此类人群的包容度。农地耕种技术的提高使得大量劳动力从土地中抽离。在城镇化进程快速推进、乡村企业发展不充分的背景下，大量剩余劳动力进城谋生，实现了劳动力从农村子系统向城市子系统的转移。据统计，2018年，转移人口中仅农民工数量就已经达到了28836万人。①城市子系统的就业市场有限，难以有效接纳如此大规模的转移劳动力。再加上户籍、医疗、教育等诸多制度的限制与调整困境，大量进城务工人员存在“生存危机感”。这凸显了农地承包本身所具有的社会保障功能，致使诸多进城人员不愿意放弃承包权，“离人不离地”情况增多，人地关系不匹配问题加重，导致“公平-效率”矛盾持续激化。随着城镇化的推进，转移劳动力的增多与城市子系统容纳度的降低同期存在，以人地关系不匹配为表现形态的“公平-效率”矛盾在制度演进中呈现长期存在的趋势。而本质上讲，这也是社会主义初级阶段城市发展不充分、福利制度不完善的结果。

四、协调农地承包制度中公平与效率矛盾的政策建议

制度演进中出现的公平与效率矛盾及其变化影响着农地承包制度的完善，进而影响农村社会的发展与整体现代化。因此，通过制度调整缓和矛盾意义重大。在内生矛盾属性与农地市场资源配置不充分难以改变的条件下，制度设计需要借助路径转变与系统发展的思想，针对主要矛盾表现进行制度调整，以期实现矛盾关系的缓和。（一）转变制度设计与执行思路，切实兼顾公平与效率。为调和公平与效率的矛盾，农地承包制度必须摆脱效率路径依赖，在制度设计与政策执行两个层面都要切实兼顾公平与效率。这就需要配套制度的调整：首先，在农地承包制度领域，降低行政权力的渗透度，赋予村民自治更大的自主权。行政权力的过多干预容易引起农地承包制度悖论，即公权干预本质上是为了保护私权，但在实际中却损害了私权的实现（私权即农民土地承包权）。行政权力应当更多倾向于监督，从而使自治权得以充分实现，以便结合实际及时、有效地协调农地承包中的“公平-效率”矛盾。其次，转变基层政府绩效考核指导原则，重视民众满意度。经济结果导向的评价机制只会带来基层制度安排的效率倾向，只有转变对“数字经济”的追求、切实重视民众评价，才能实现公平与效率的矛盾调和。（二）完善城市保障制度，通过提升子系统包容度平衡矛盾关系。首先，要培育并完善城市劳动力市场。与劳动力转移数量相比，现有城市劳动力市场就业机会稀缺，大量进城务工农民存在生计困难，这影响了农地承包权的回收。为此，制度设计应当重视培育劳动力市场，在提供就业机会的同时完善进城务工人员劳动保障制度，保护此类人群的合法权益。其次，尽快完善户籍、医疗、教育等保障制度。城市社会保障制度的不完备致使进城务工人员难以消除生存危机感，不愿意放弃承包权，这是农地承包制度演进中以“人地关系不匹配”为表征的“公平-效率”矛盾难以调和的重要原因。对此，应当尽快完善城市社会保障制度，使进城务工人员充分融入城市，免除流入“城市贫民窟”的担忧，以此激励他们主动退出承包权，缓和人地关系。最后，激励城市企业入村投资，发展乡镇经济。城市的就业机会有限，而乡村则是“一个可以大有作为的广阔天地”[15]。通过提供优惠补贴等政策激励企业进驻乡村，既有利于内部消化部分剩余劳动力，协调人地关系，调和“公平-效率”矛盾，又“推动了我国国民经济结构的合理调整”[16]，促进农村可持续发展，在产业兴旺层面助推乡村振兴。（三）适度强化所有权，调和以人地冲突为表征的公平与效率矛盾。通过前述分析可以发现，农地承包期制度与权力划分制度演进中存在的“公平-效率”矛盾，本质上都是因集体土地调整权受限，导致人地关系失衡，进而诱发的矛盾。对于此类矛盾，可以通过适度强化所有权意识、扩充集体权能的方式加以调和。首先，强化所有权意识。在制度实践中，权利划分制度对集体行为限制以及承包期的不断延长，都在一定程度上弱化了土地所有权，致使农民群体中容易出现土地私有化认知偏差。而这种认知偏差会阻碍下一步农地承包政策的调整，进而制约土地相关经营活动的有序开展。对此，可以通过强调所有权主体对承包权使用的监督权力等措施强化所有权意识，为后续各种调和矛盾措施的实施奠定思想意识基础。其次，扩充集体权能。这是调和矛盾的关键。具体来说，就是要适度增加集体调整土地的权力：一是在现有权力基础上完善承包权有偿退出机制。制度设计中应当允许集体通过适度提高承包权退出补偿等方式，达到激励“离人不离地”群体主动交回承包权的目的，使人地关系调整具备资源基础；二是进一步完善集体承包权强制收回制度。制度设计中可以扩充不当土地利用方式的内容，并在鉴别土地是否合理利用方面，明确赋予所有权主体与基层治理主体适度的自由裁量权，作为政策不全面的补充。在此基础上，进一步明确集体与基层治理主体对不当利用的土地承包权的强制收回权力，通过人地关系再匹配实现对公平与效率矛盾的调和。（四）完善经营权流转制度，调和分配与流转制度演进中的公平与效率矛盾。首先，通过推广有序流转实现农地分配制度中的矛盾调和。农地分配制度演进中的“公平-效率”矛盾表现可以进一步归纳为：公平的分配方式导致土地细碎化进而诱发效率的缺失，即土地均分造成土地分割细碎化，难以推广机械操作，最终造成生产效率低下。因此，制度调整的突破口在于解决农地细碎化问题。而土地流转则可以解决这一问题。通过培育新型经营主体[17]、大力发展生产合作社[18]、培育流转市场并完善交易准则[19]等方式大力推广土地经营权流转，缓解细碎化带来的“公平-效率”矛盾。此外，鉴于农民自发产生的土地流转仍具有分散性特征，制度设计应当重视集体对土地流转的引导，完善集体集中流转土地相关制度，以此克服分散弊端，实现适度规模经营。其次，通过完善流转合同实现流转制度中的矛盾调和。这一矛盾产生的表象诱因在于承包主体身份属性的限制与转变。对此，一是要进一步拓宽流转对象范围，使土地可以流转到懂经营、会经营、能经营的主体手中，真正实现效率追求；二是要完善流转合同规定。尤其是要明确界定因承包权主体身份改变而造成的利益损失归属，根据不同原因进行责任主体认定，避免流转经营主体承担额外风险，由此协调因身份属性问题造成的公平与效率矛盾。

作者:祝天智 阎辞 单位:江苏师范大学哲学与公共管理学院