“三农”问题政策思路与内容探析

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摘要：2004年以来中共中央国务院了的16份中央“一号文件”，都是根据我国“三农”问题的现实状况而制定的。通过对16份中央“一号文件”的聚类分析，总结归纳出中央在解决“三农”问题的政策思路上大致经历了统筹城乡、城乡一体化、城乡融合发展三个阶段。通过运用扎根理论对16份“一号文件”进行编码研究，得出中央解决“三农”问题的政策内容包含激发农业农村内生动力实现农业农村农民现代化，以及促进城乡互动、加快农村城镇化进程两个方面。

关键词：一号文件；“三农”问题；城乡融合；乡村振兴战略；新型城镇化

中国是一个农业大国，农业、农村、农民问题始终是关系国计民生的根本性问题。把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重是中国共产党领导人民在革命、建设与改革过程中所总结出来的重要经验，也是“既管当前，也管长远”的长期指导思想。[1]十六大以来，中共中央逐渐将“三农”问题提升至战略高度。从2003年起，在每年12月中央农村工作会议结束后，其形成的会议精神在第二年都以中共中央国务院“一号文件”的名义。这些文件一方面体现出中共中央对“三农”问题的重视，另一方面也成为有序推进“三农”工作进展的顶层设计。中国共产党对农村治理的政策思路主要体现在文件中。因此，认真梳理2004年至2019年16份中央“一号文件”的发展脉络，对我们了解中国共产党解决“三农”问题的思路演进、把握中国特色社会主义农业农村现代化发展道路的思想内涵具有重大意义。

一、关于新世纪以来中央“一号文件”的文本解读

在中国知网将“一号文件”作为关键词进行检索，截止到2019年3月共发现相关文献5046篇。其中，1978年到2003年对一号文件的研究文章及研究成果相对较少。从2004年开始，对一号文件的研究出现井喷式增长，从2004年到2018年，平均每年的文章数量是313.5篇（详见图1）。在已有的相关文章中，对于一号文件的研究主要集中于以下三个方面。（一）对某一年的中央一号文件进行政策解读。《新时代乡村振兴战略的新要求——2018年中央一号文件解读》[2]从时代乡村振兴战略的重大意义和整体要求、重点任务、制度建设和保障措施、党的领导四个方面对2018年的中央“一号文件”进行分析解读，全面阐述了乡村振兴的新理念、新目标、新举措、新要求。《2017年中央一号文件解读牢牢把握农业供给侧结构性改革这条主线》[3]指出宏观环境变化是推进农业供给侧结构性改革的原因，接着分析了农业供给侧改革需要把握的三个关键和必须守住的三条底线，通过对2017年一号文件的解读强调了农业供给侧结构性改革的重要意义。（二）对中央一号文件的比较研究。《从“放开搞活”到“城乡统筹”——改革开放以来有关“三农”工作的中央一号文件解读》[4]对1982-1986的五个中央“一号文件”和2004-2010年的七份中央“一号文件”进行对比分析，总结出两个阶段的核心概念分别是“放开搞活”和“城乡统筹”。接着对这一变化进行解读，指出阶段性要求的不同体现了我国“三农”发展的阶段性要求、“三农”思想的连续性和传承性以及发展和创新。《从中央“三农”一号文件看改革开放30年来我国农村的发展成就》[5]首先回顾了改革开放前中国经济的发展历史，接着梳理了前五个“一号文件”和后五个“一号文件”各自强调的重点，通过对比指出不同阶段的“一号文件”都以“三农”为根本出发点，不同时期侧重有所不同，但根本上是一脉相承的。（三）将改革开放或者新世纪以来的中央一号文件视为一个整体进行研究。这类研究一般将已的一号文件看做一个整体，采用定性或者定量的方法进行分析，总结我国三农发展特点，回顾政策变迁历程。这类文章又可分为两种不同类型，一类是专题研究，一类是综合分析。专题研究指的是聚焦于一号文件中的某一三农议题进行系统的分析。例如《县乡政府农村公共产品供给政策演变及其效果——基于中央“一号文件”的政策回顾》[6]一文就基于改革开放至2014年的16个“一号文件”对农村公共产品的供给问题进行政策分析。综合分析指的是将改革开放或者新世纪以来已“一号文件”的所有内容进行综合考量，分析政策重点的变化趋势。例如《政策演进与乡村治理四十年:1978—2018——以中央一号文件为基础的考察》[7]一文回顾了改革开放以来20个中央“一号文件”的政策演进，梳理了不同历史阶段关注的主题，接着进行了乡村治理政策效果分析。总体来看，现有的对“一号文件”的研究主要是质性研究，无论是对比分析还是整体研究几乎都集中在“一号文件”的出台背景、政策演进、政策效果等几个方面，并提出优化建议。为此，以新世纪的16个“一号文件”为研究样本，借助Nvivo12对文本进行聚类分析得出中央解决“三农”问题的政策演变，通过扎根理论抽象出中央解决“三农”问题的主要路径，并对该解决路径进行解读。

二、新世纪中央“一号文件”体现的“三农”政策发展阶段

进入新世纪以来，每年的中央“一号文件”都是基于对该年的“三农”工作做出部署。因此，对2004年-2019年16份“一号文件”的内容进行归纳，就可以从侧面反映出我国“三农”问题的发展阶段。将2004年至2019年16份“一号文件”导入Nvivo12中，以单词相似性进行聚类分析，最终结果如图2所示。从聚类分析结果可以看出，我国的“三农”问题政策发展大致分为三个阶段：2003年至2007年统筹城乡发展阶段；2008年至2013年城乡一体化阶段；2014年至2019年城乡融合阶段。①（一）统筹城乡的萌芽与发展。2003年党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，指出建设现代农业，发展农村经济和增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务。同年党的十六届三中全会提出了科学发展观，并将统筹城乡发展列为五大统筹之首。在2004年十六届四中全会上，党中央进一步提出了两个趋向：在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度，工业反哺农业、城市支持农村也带有普遍性的趋向。这说明，随着中国经济社会的不断发展，长期以来形成的城乡二元化体制以及“三农”问题已经成为中国现代化的掣肘，而中共中央也对解决“三农”问题有所行动。在此背景下，从2004年开始，中共中央国务院每年的“一号文件”又重新回到“三农”问题上。在面对农村生产力发展水平不足及农民收入低下的情况，2004年至2008年的中央一号文件主要着力点在通过科学技术以及农业基础设施来推动农业现代化的发展，在外部环境上，突出强调通过加大财政开支、固定资产投资的倾斜以及税费改革来发展农业减轻农民负担。2006年中央一号文件提出建设社会主义新农村这一论断，对建设社会主义新农村的内涵、意义、总体要求和主要任务作出全面阐述。这表明中央初步形成了解决“三农”问题的框架思路，开始从国家战略的高度对“三农”问题做出宏观部署。（二）城乡一体化的提出。2008年10月召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在此背景下，从2009年开始，中央一号文件的方向性虽然没有很大变化，但强调的着力点相较第一个阶段有明显的改变。在农业现代化发展方面，基本经营制度和经营主体被更加的关注，如2009年一号文件强调了规范农地流转，2013年一号文件中提出建立集约化、专业化、组织化、社会化结合的新型农业经营体系。在统筹城乡方面，中央也给予了更多关注，如2010年一号文件首次从统筹城乡发展的视角强调夯实农业发展基础，2014年一号文件着重强调了土地利用和土地管理。（三）城乡融合发展的形成。党的十八大后，中共中央在城乡一体化的基础上对“三农”问题的破解思路进一步完善。从2015年开始，中央“一号文件”相较于之前在内容覆盖上更加全面，这说明中央对于农业现代化发展方式、促进农民增收以及建设新农村有了更为系统全面的认识与布局。同时，在农业供给侧结构改革中，形成了调结构、提品质、促融合、去库存、降成本、补短板的发展方式和追求优质产业结构、绿色生产方式、新型产业关系的发展思路。在这一阶段，中共中央坚定不移贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，不断深化改革，为下一步乡村振兴战略的提出奠定了坚实基础。在党的报告中提出的乡村振兴战略作为我国的七大战略之一被写入党章。在此背景下，2018年中央一号文件以乡村振兴战略为主题，对该战略做了详细的解读。指出乡村振兴战略的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。在乡村振兴战略的引领下，2019年一号文件将农村提高到与农业相同的地位，提出“农业农村优先发展”，这体现出中央打破了思维定式，将乡村问题提升至了战略高度。同时，2019年一号文件指出打赢脱贫攻坚战是实现小康社会的一大艰巨任务，以及将乡村治理作为乡村振兴的关键性环节进行部署，体现出中央对农民生活幸福感提升的重视。总之，我国“三农”问题是建国以来为了实现工业化而造成的城乡长期不平衡发展导致的。因此，破解我国当前城乡二元化社会体制是解决“三农”问题的核心。从党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，到党的十七届三中全会提出“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”，再到党的首次要求“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，体现出了党中央对解决我国“三农”问题的不断突破。城乡融合发展观念的提出，表达了既要通过城市与工业带动农村与农业的发展，又要发掘农村内在的发展动力，进而“提高社会主义新农村的建设水平，让农业农村成为可以进一步大有作为的广阔天地”。它反映了中央将农村从属城市、农业服务工业的传统思路转为农业与工业共同发展、农村与城市相互依存、村民与市民平等享受改革发展红利。

三、新世纪以来中央“一号文件”体现的“三农”政策发展内容

运用扎根理论对中央“一号文件”的政策内容进行理论抽象概括，分析对象为2004年至2019年中共中央国务院的16份“一号文件”。除文件标题与文件一级标题外的全部文本内容，共计形成处理文字178375字。将文本导入NVivo12分析软件并由三位编码者进行三级编码，最终得出开放式编码105个，主轴编码30个，选择编码10个（见表1）。根据百分比同意度计算公式[8]的检验，该登录内涵因素结构稳定，结构信度较好，对于部分百分比同意度处于70%~90%的节点组，小组成员在查阅相关文献以及进一步讨论后都达成一致。通过三级编码，我们最终将“一号文件”所体现的内容归结为：农业现代化、乡村产业体系建设、生态宜居、乡村文化、乡村治理、农村民生、城乡人才要素流动、城乡土地要素流动、城乡资金要素流动、党的作用十个方面。（一）乡村发展内生动力的政策演变。在发展重心上，将农村现代化和农业现代化放在同等发展地位。2006年中央“一号文件”就提出建设新农村，但在随后几年的实践中可以看出中央对待农村建设的战略高度依旧不足。党的提出加快农业农村现代化，2019年中央“一号文件”提出坚持农业农村优先发展。这体现出中央对以前的“三农”工作思路进行了调整，不单单强调解决农业问题、发展农业现代化，而将农村的战略高度进一步提升，并与农业放在同等地位协同发展。这既是对现实中部分农村地区衰败的政策回应，也是对解决新时代中国社会主要矛盾的政策落实。在发展动力上，从以“物”促发展到以“人”促发展。2004年至2012年的“一号文件”强调在科学技术、基础设施建设、农业转型升级等方面推进农业现代化，尤其强调提高农业机械化和信息化水平带动农业生产能力的发展。2013年后，“一号文件”相较之前则更强调改革基本经营制度和经营主体以促进农业现代化的实现。这体现出在农村劳动力大量外出的现实环境下，通过基本经营制度和经营主体的改革，一方面保障农民的土地承包权益，激发农民的生产积极性；另一方面提升小农资源整合能力，形成不同程度的规模经营，达到农业现代化与农民增收同步实现的效果。同时，从2012年后，“一号文件”开始提出培养新型职业农民，这与新型农业经营体系是相辅相成的。在发展方式上，不断注重并深化产业体系的建设。乡村产业体系由传统种养殖业、农产品加工业向一、二、三产业融合发展转变。新农村建设以来，农村传统产业不断发展壮大并逐步转型升级，乡村旅游、农村电子商务等各种新业态不断涌现。2016年中央“一号文件”提出产业融合，2018年“一号文件”将产业兴旺作为乡村振兴战略二十字方针的首位，这体现出中央将之前单纯强调农业发展调整为强调农村产业的综合发展、将之前单纯强调发展农业生产片段调整为强调农业发展的产业链条，适应了供给侧结构性改革的要求。在发展依托上，不断打造生态绿色、治理有效的新型农村。2004年中央“一号文件”提出了生态建设以及村庄环境整治，2007年中央“一号文件”提出了发展循环农业、生态农业。经过十几年的发展，2018年中央“一号文件”用生态宜居将人居环境改善、绿色农业发展与生态保护三者囊括，体现出农村在发展的过程中要保持在广义上的绿色风貌。2018年“一号文件”要求建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，这是对传统以管理为主的乡村治理模式的突破。该治理体系是在当前农村地区利益主体多元化的背景下，以村民自治为基础，依法治国和乡规民约相结合的乡村治理新体系，是贯彻落实推进国家治理体系治理能力现代化的实践回应。在发展结果上，始终坚持以人为本，做到发展成果由人民共享。发展农业农村现代化，归根结底还是为了进一步提升农村居民生活水平、生活质量，进而更好地满足农村居民日益增长的对美好生活的需要。同时，这与我国当前正处于“决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国”的新时代主题密切相关。（二）农村城镇化发展的政策演变。推进我国农村地区的城镇化进程，有助于推动国民经济的持续发展，破解城乡二元化社会体制，助力我国实现现代化。这既是顺应工业革命后世界各国实现现代化的普遍规律，是对世纪初党中央“两个趋势”的理性执行。城镇化思想在新世纪的第一份一号文件中就有所体现，其内涵在随后各年份的一号文件中不断发展深化，并大致呈现三个发展阶段。第一阶段由2004年至2007年的一号文件体现，在该阶段城镇化所强调的重点是通过壮大县域经济、发展乡镇企业、并结合移民搬迁来发展我国乡镇，借此引导更多的农民进入小城镇，并带动现代农业发展，促进基础设施和公共服务向农村延伸。第二阶段由2008年至2012年的一号文件所体现，在2007年十七大提出要形成城乡经济社会发展一体化的新格局后，从2008年起，一号文件在城镇化这一议题上更多对户籍制度改革以及农民工及其子女的社会保障进行关注，并在县域经济的发展上强调促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，推进扩权强县改革试点。第三个阶段由2013年至今的一号文件所体现，本阶段在上阶段户籍制度改革的基础上进一步提出了加快推动农业转移人口市民化；在之前推进工业化、城镇化和农业现代化的基础上增添了信息化，使得对“三农”工作的统筹协调更加完善；在农民工就业问题上鼓励适宜产业向小城镇集聚，使农民工可以多渠道就业、就近就业、稳定就业。通过以上三阶段的发展可以看出，我国的城镇化发展具有以下三个特点：注重城镇内涵式发展。城镇化道路转变了以往城镇外扩的发展思维，开始注重城镇的功能性建设。城镇化道路强调促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。这体现出在新发展理念指导下的城镇化进程中，第一做到人口、经济、资源、环境统筹均衡发展，加强城镇基础设施建设提升综合服务质量，增强综合承载能力；第二完善城市群、城镇、乡村的科学布局，因地制宜提升资源的利用效率；第三改变以往单纯依靠大量资本投入的做法，而通过创新等要素培养新的经济增长点。始终围绕城乡融合发展这一主题。城镇化是沟通大中型城市与农村的桥梁，是破除城乡二元化社会体制、实现城乡融合发展的主要途径。在建设以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局的同时，促进城镇带动现代农业发展、基础设施和公共服务向农村的延伸，同时通过乡村振兴战略使农村积极向城镇靠拢，形成城乡之间各要素的积极互动，实现城市和农村在基础设施和公共服务上的均等化、市民和村民在科学素养、家庭收入及社会地位的均等化，最终完成城乡融合发展。坚持以人民为中心的发展思想，强调人的全面发展。在城镇化发展的第一个阶段，出于当时经济发展落后的历史考量，党中央将城镇化发展的着力点放在壮大县域经济、发展乡镇企业来促进城镇的经济发展。但在十七大之后，党中央更加强调作为每一个个体的农业转移人口在城镇化过程中的利益得失。这说明了城镇化的本质是为了更好的实现农民个人发展，而不是教条式的为了城镇化而城镇化。通过加快推动农业转移人口市民化这一举措，可以使得城镇不同主体享受同等发展权利，顺利实现人口在地理位置迁移的过程中完成身份的同步转换。这样一来，不仅提高了人口素质和收入水平，保障每个中国人都可以享受到改革开放带来的红利，同时也扩大内需，促成了城乡间良性发展。

四、结语

我国“三农”问题是在长期城乡二元化社会体制中形成的，破解我国“三农”问题应在新时代中国特色社会主义思想指导下，坚持乡村振兴战略和新型城镇化战略，做到农业与工业共同发展、农村与城市相互依存、村民与市民平等享受改革发展红利，通过城乡融合发展实现农业农村现代化。

作者:郑阳 冯慧敏 郭畅 单位:山东大学政治学与公共管理学院