“三农”综合保险困难与建议

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摘要：2009年福建龙岩在上杭县首推“三农”综合保险，至2013年末已经实现龙岩农村地区全覆盖，形成了独特的“龙岩模式”。但在实际运行中仍存在农户参保积极性不高、保险公司承保主动性不足、政府与保险公司角色模糊不清等问题。为此，建议采取加大宣传力度、建立巨灾基金、完善补贴机制、优化政府职能等措施，进一步推进“三农”综合保险发展。

关键词：“三农”综合保险；农业保险；龙岩模式

自2007年中国开始新一轮农业保险制度设计与试验以来，农业保险事业不断发展。2009年，针对农业小规模、分散经营的特点，福建省龙岩市立足现实，推出19项农民“用得着、买得起”的“三农”综合保险，确保农村农业生产持续稳定发展。2013年，龙岩市在全国地级市中率先实现“三农”综合保险全覆盖，取得了明显成效。但“三农”综合保险在推广过程中也存在一些困难和问题，迫切需要在体制、机制上进一步完善。

一、龙岩“三农”综合保险的发展历程

（一）首创阶段。龙岩市位于福建省西部，地处山水纵横的山区地带，泥石流、洪水等自然灾害频发，给农业、农村、农民造成巨大损失。为此，龙岩市政府及有关部门高度重视“三农”发展，不断加强民生保障工作，2006年在全国首创农房统保等涉农险种，2009年在全国首创上杭县古田“三农”综合保险示范镇，首推政企合作的“三农”综合保险，在原有农房统保、“新农合”大病补充医疗保险、自然灾害公众责任险等基础上，新增小额农村家庭财产保险、农村小额人身保险、乡村干部责任险、小额农民务工险和农业产业险等，涵盖了农村社会民生的关键领域和重要环节，并在全国乡镇中首创“政府引导、公司承保、农民参与”的“三农”保障机制，实现了险种、体制、机制、扶持、服务的创新突破，并得到各级领导的充分肯定。2015年龙岩市辖内的上杭县完成“三农”综合保险保费收缴1135.52万元（含政府贴补40%），参保农户10.46万户次、农民45.11万人次，农业产业面积405.93万亩，赔款450万元（大棚蔬菜保费收入22.625万元，财政支付15.8295万元，支付赔款33.3419万元；烟叶保险已签单38899亩，签单保费210.05万元，赔付36万元），有效降低了农户生产风险。（二）不断完善阶段。近年来，“三农”综合保险“龙岩模式”不断完善。一是提升服务站管理水平，引入市场管理模式，进行差异化考核。二是优化保险险种，不断创新特色农业产业保险。2016年新开发推出设施花卉种植保险、生猪价格指数保险等新险种；对务工农民意外保险，在保费不变的情况下，将保障金额由每人3万元提高至5万元。三是对贫困户实行保费补助翻倍政策。对建档立卡贫困户实行“三农”综合保险保费补贴加倍，即农业产业保险保费补贴由30%提高到60%，其他险种保费补贴由20%提高到40%。龙岩“三农”综合保险以上杭县为起点，逐渐向全市推进，2013年在全国率先实现“三农”综合保险农村地区全覆盖。（三）逐步推广阶段“龙岩模式”逐步推广到漳州、三明等其他市、县、区，如漳州市借鉴“龙岩模式”，人保财险漳州分公司通过“公司运作、政策引导、农民自愿”的模式，承保了森林、水稻、生猪、农房、渔船渔工、蔬菜、花卉、价格指数、自然灾害公众责任险等九个政策性农业保险，同时积极创新特色农业保险，包括小额农村家庭财产、农村小额人身保险和蔬菜种植保险等险种，有效扩大了民生保障范围。三明市则在借鉴的基础上创新了“三农”综合保险，充分利用“互联网+”新业态，运用网络通信、物联网、大数据、高清网络视频技术处理等信息技术，整合全市“三农”服务资源，通过信息化手段，建成数据共享、实时响应、集服务与展示于一体的“三农”综合服务中心。

二、“三农”综合保险进一步推广存在的困难

（一）农户参保积极性不高。1.农户收入水平不高，难以承担高额保费。龙岩市“三农”综合保险的多数保费是由市、县两级政府财政补贴。2009～2014年，龙岩市“三农”保险各级财政补贴款累计达3.7亿元，其中县级补贴达1.05亿元，占比达28.33%。近年来，龙岩市在经济、社会、民生等方面有了长足发展，但是经济发展水平与发达地区依然存在差距，辖属的长汀、连城、武平位居福建省省级扶贫开发工作重点县之列，县级政府财政紧张，难以负担高额的保费，这在很大程度上制约了“三农”综合保险的发展。为减轻县级政府的财政压力，龙岩市出台相应的政策措施，采用“三农”综合保险递减式补贴模式，市、县两级财政补贴保费和农民自主承担保费的缴纳比例第一年为50%∶50%，第二年为30%∶70%，第三年及以后为15%∶85%，保费补贴下降幅度较大，意味着第三年及以后农民自费缴纳比例将高达85%。然而，目前龙岩当地绝大多数农民收入并不高，根据《2016年龙岩统计年鉴》，2016年龙岩辖内7个县（市）中有5个县的农村人均可支配收入处于福建省的平均值（14999元）之下，其中长汀、连城、武平3个贫困县农民人均可支配收入分别为12766元、12810元、13676元。当地农民较低的收入，难以承受“三农”综合保险高额的保费支出，导致参保积极性不高，距实现参保率100%的目标还有一定差距。2.农户对保险的认知不足，缺乏参保意识。一方面，绝大多数农民缺乏保险相关知识，对于保险并不了解。因此，许多农民对保险的认识存在偏差，认为投保“意义不大”“没有用”，甚至将保险当做“乱收费”。正是由于对农业保险的不了解，农民往往缺乏参保意识，投保主动性不强。另一方面，福建农田的分散性导致当地农业生产长期呈现碎片化的特点。农民小农经济思想根深蒂固，往往仅关注眼前利益，对未来可能发生的种种变故缺乏考虑，没有购买保险、防范风险的意识。而且农民常常抱有侥幸心理，认为投保后若没有发生灾害则损失了保费，经济上不合算，因此参保积极性不高。3.农户对理赔服务满意度不高。一是赔付金额低，无法弥补农户风险损失。按照现行农业政策，农业保险仍以“成本保险”为主，保险公司赔偿金额只计算直接物化成本，不包括农民的人力成本以及收益。福建省的《关于做好2017年水稻种植（制种）保险工作的通知》明确规定，水稻种植保险最高赔付为每亩400元,但是每亩地的抽水、播种、施肥、收割等费用大约需要900元，较低的赔付比例根本不足以帮助其抵御风险。二是赔付手续繁琐，农户获赔周期长。理赔手续包括报案受理、现场勘查、二次勘查、分级审批、确定赔付金额、张贴公示、设置起赔点和免赔率等，获赔程序非常复杂，耗费时间长，农民不能及时得到赔款。三是理赔程序缺乏透明性，往往导致道德风险，如农业损失面积的测量是由保险公司指定人员进行操作，缺乏第三方参与，因此，保险公司故意虚报、缩小受灾面积的行为时有发生，农户利益得不到有效保障。（二）保险公司承保主动性不强。1.“三农”综合保险理赔率较高，保险公司经营风险高。一方面，农业保险自身具有高风险、高成本、高赔付的特点。农业生产经营容易受到气候、地形、降水、热量、光照、土壤等自然因素的影响，其面临的风险明显高于其他行业。另一方面，受季风气候和山地地形的影响，福建省农业生产具有受灾次数频繁、受灾程度深、受灾不均的特点。台风、暴雨等自然灾害频发对农业生产经营造成的巨额损失，增加保险公司赔付的风险。农户受灾不均导致逆向选择问题，受灾严重的农民会倾向于投保，而那些受灾程度弱、损失少的农民则投保积极性不高。逆向选择进一步提高了“三农”综合保险的赔付率，如2006～2012年龙岩烟叶险、农房险累计实现保费收入3700多万元，赔付支出却高达7000多万元，赔付率将近200%。“三农”综合保险保费收入与赔付支出基本持平，保险公司只能勉强维持收支平衡。2.“三农”综合保险涉及面广，保险公司经营成本高。一是农业保险的查勘定损科技含量高、技术难度大，需要聘用专业的人员、使用专业的设备，相较于其他保险理赔成本更高。而福建省农业生产的分散性进一步加大了保险公司查勘定损的难度，提高了公司运营成本。二是“三农”综合保险保障的是生活在广阔农村地区的农民的利益，为了有效开展保险工作，保险公司必须建立大量的乡镇保险工作站和村落联系点，需要投入大量的资金。三是“三农”综合保险的宣传及培训费用较高。保险公司需要培训大量员工派往基层工作站，以保证推广工作的顺利进行；各站点协保员走村入户，派发材料，深入宣传动员、组织群众投保，需要投入一定的成本。推进“三农”综合保险需要耗费大量的人力、物力、财力，而保险公司只能以“低保额、低费率、低保费、低赔付”的四低标准收取保费，“高”工作成本与“低”保费收入形成鲜明对比，大灾之年保险公司难以应付，使其面临巨大的经济压力。（三）政府与保险公司角色模糊不清。1.政府过度干预“三农”综合保险市场运作。龙岩“三农”综合保险采用“政府引导、农民自愿、市场运作”的运行机制，努力构建新型政企合作模式。但是，在实际运行中，考虑到保险公司运营成本高、保险覆盖率、理赔效率等多方面的因素，政府往往会不自觉地干预保险公司的经营决策，在不同程度上充当着农业保险“主导者”的角色。如一些地方政府为了提高参保率，在未对“三农”综合保险费率进行准确评估的情况下，就盲目要求保险公司拓宽保险责任、降低保险费率、提高单位保险金额，造成保险公司保费收入减少、赔付率提高。2.“双重管理”模式导致政府与保险公司的职能界限不清。龙岩市“三农”综合保险工作站采用“双重管理”模式，工作站的机构管理、人员调配和日常考核由政府负责，保险业务指导、资金管理则由保险公司负责。但是，由于政府的职能和企业的性质大相径庭，在管理机制、运行理念等方面都存在着差异，实际运行时，“双重管理”往往造成“双重矛盾”。一方面，政府想要放权却又因为种种考虑难以在短时间内转变“主导者”的角色，难免干预保险公司的经营管理；另一方面，保险公司希望摆脱政府的干预，却由于风险、成本等因素不愿承担相应的职责，对政府过度依赖。

三、进一步推广“三农”综合保险的建议

（一）提高农民参保积极性。1.制定灵活的保费补贴标准。各地农村经济社会发展水平差别较大，农民收入水平也存在差异，发展“三农”综合保险必须从当地实际出发，因地制宜制定与当地发展水平相适应的保费补贴标准，降低农民保费负担。对于贫困地区的农户，政府可以适当加大补贴力度，如针对长汀、连城、武平这3个贫困县，龙岩市政府可以延长补贴递减期限，从当前的逐年递减改为两年递减一次。2.建立无风险补偿机制。即在农业保险合同规定的期限中，如果没有发生风险，保险公司将退还一部分保费给投保人。以减轻农民的经济负担，提高农民投保农业保险的积极性和主动性。3.加大宣传力度。在“三农”综合保险的实践过程中，农民自愿投保是“三农”综合保险可持续性发展的根本。因此，建议市、县（市、区）、乡（镇）、村各级政府机构和有关部门通力协作，特别是党政宣传机构要把宣传推广“三农”综合保险、服务农村民生作为应尽的责任，充分利用报刊、电视、广播、宣传栏等相关渠道，也可采取乡村民俗文化如唱戏、放电影等推广形式，将“三农”综合保险政策普及到千家万户，并着重加大对“三农”保险试点示范经验、理赔案例的宣传力度，逐步增强农户自主投保意识，促进多形式经营、多渠道支持的农村保险保障体系建设。（二）降低保险公司运营成本和风险。1.建立巨灾基金，确保保险公司业务正常运转。建议政府出资建立巨灾基金，当出现巨大灾害或突发重大事故导致保险公司无力支付巨额赔款时，巨灾基金可以及时提供资金支持保险公司进行风险理赔，弥补保险公司的亏损，降低其经营风险，提高其开展“三农”综合保险的积极性。2.购买再保险，分散保险公司的经营风险。如北京市政府出资向瑞士再保险公司购买160%～300%的赔付率超赔再保险。当赔付率在160%～300%时，由再保险公司按照合同约定的风险承担比例直接向保险公司摊付赔款；当赔付率在300%以上时，超过再保险公司风险承担比例的部分由政府提取巨灾风险准备金予以保障。其中，巨灾风险准备金由北京市政府每年按照上年农业增加值的1‰提取。因此，建议由政府出资直接购买再保险，保障保险公司的利益。3.建立赔付补贴机制，降低保险公司理赔费用。如浙江省实行三级差异化赔付率补贴标准，当赔付率在200%～300%时，由政府与共保体按1∶1的比例承担风险责任；当赔付率在300%～500%时，由政府与共保体按2∶1的比例承担风险责任；当赔付率超过500%时，由政府按特殊情况采取赔付措施。因此，建议政府有针对性地制定差异化赔付率补贴标准，保险公司赔付率越高，政府财政补贴赔付额的比例也越大，从而缓解保险公司赔付压力，引导保险公司积极主动开展“三农”综合保险。4.制定业务补贴标准，降低保险公司运营成本。为了提高保险公司的参与积极性，建议政府加大财政对保险公司的业务补贴力度，如美国政府给经营农业保险的私人保险公司提供20%～25%的费用补贴，同时根据不同保险业务实行差异化补贴，对保险公司巨灾保险的业务费补贴为其保费的6%，对团体保险产品的业务费补贴为12%，对其他保险产品的业务费补贴为18.5%。因此，建议政府借鉴该做法，加大业务补贴力度，如政府可以按照一定的比例补贴由保险公司支付的“三农”保险工作站工作人员的工资奖金和“五险”费用，以增强保险公司开展“三农”保险的主动性。（三）促进政府职能由。“主导”向“引导”转变一要转变基层政府绩效考核方式，重点关注“三农”综合保险的推广质量，而非推广数量，不再将参保率作为政府工作人员的唯一考核标准。二要明确界定地方政府的行为，落实监督和问责机制，防止公权力的滥用，为“三农”综合保险的推进营造良好的政策环境。三要明确政府和保险公司的分工，防止政府直接干预保险公司经营决策。在农业保险方面，政府角色应为“引导者”，负责出台相关优惠政策、建立相应补贴机制、建立“三农”综合保险信息共享平台等扶持措施，充分发挥其“引导”作用，提高农民投保积极性和保险公司承保主动性。保险公司则负责资金管理、财务核算、再保安排等运营工作，充分发挥其专业技术优势，真正形成政府引导、保险公司市场运作的工作格局，构建新型政企合作模式，推进“三农”综合保险的发展。如晋江市通过新农合的托管，将保险产品开发、承保理赔等工作交由保险公司，使得政府从烦琐的事务性和技术性工作中解脱出来，专注于宏观层面的决策、规划、监督。因此，建议借鉴晋江新农合的做法，厘清政府和保险公司的职能界限，推动“三农”综合保险的持续稳定发展。

作者:朱 烨 潘燕萍 罗炜琳 林丽琼 单位:福建农林大学经济学院