新农村下的农村金融革新策略

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一、农村合作金融存在的问题

鉴于农村信用社在农村合作金融体系中的重要地位，它所存在的问题在现有的农村合作金融机构中具有代表性和普遍性，因此，本文以农村信用社为主来深入分析我国农村合作金融存在的问题。

1.产权问题复杂多样多年来，围绕着产权问题农村信用社进行过多次改革，使其沿着有利于解决这个问题的方向前进，但是产权不明晰，管理责任不落实等问题仍然没有得到有效解决，并由此引发其它一些问题的产生，产权问题逐步成为制约农村信用社发展的核心问题。具体表现在以下几个方面：第一，社员入股和退股的非完全自愿性。我国的农村信用社名义上实行合作制，但在实践中由于农村信用社长期处于政府的主导之下，带有浓厚的行政色彩，使得合作制的原则从来就没有真正得到贯彻，农民无法按照“入股自愿，退股自由”的基本原则自愿入股、退股，合作金融组织的基本特性，如民主管理性、自愿互利性、非赢利性等也都无从形成。第二，农村信用社产权主体的虚置性。所谓农村信用社产权主体的虚置性，是指社员作为出资人无法履行真正的民主管理和监督的权力，无法实现出资人对农村信用社的风险负责，导致信用社经营中的风险负担主体难以落实的情况。主要表现在以下几个方面：

（1）农村信用社现有的股权结构过于分散，社员主动参与信用社监督和管理的激励机制很难形成，与社员不关心信用社的经营管理相对应，他们自然也就不愿意承担信用社经营过程中可能出现的风险，导致风险主体难以落实，风险无人承担；

（2）缺乏法人股股东和投资股股东，导致资格股股本与投资股股本、自然人股本与法人股股本比例畸形；

（3）资格股股金名义上是股金而实质上是“存款化股金”。股金存款化导致社员很少去关心信用社的经营状况，很难形成股东对信用社的约束力，资格股股东“搭便车”和“廉价投票权”现象十分普遍。第三．内部人控制严重。由于农村信用社产权不清，人格化的产权主体的缺失，对经理层的有效的监督和激励机制难以形成，再加上信用社主任由联社主任名，与社员的关系不大，导致社员对农村信用社的经营状况更不关心。农村信用社从产权到管理都掌握在信用社主任的手中，严重的内部人控制就不可避免了。第四，基层信用社虽然在法律意义上是完全的法人，但信用社却无法依其法人财产承担民事责任，除了交纳所得税、营业税作为法人主体对待外，在管理上基层信用社已经没有多少自主权。

2.法人治理结构不完善，制衡机制难以运行我国的农村信用社在与农业银行脱钩后,为了更好地实现合作制民主管理的原则，建立了社员大会、理事会、监事会三权分立，信用社主任负责合作社日常经营管理的法人治理结构。但在实际运行过程中,“三会”的职能并没有得到充分发挥，政府干预信用社经营管理的模式仍未打破。联社主任的任命权掌握在政府手中，理事长、监事长和高级管理人员由联社提名或指定，这样一来，社员大会选举理事会和监事会以及理事会任命信用社主任的机制无法有效运行。这样的用人机制导致农村信用社的管理者只需对上级负责，而无需对社员负责，社员的权利得不到保障，社员代表大会的权利难以落实；削弱了理事会的作用，扭曲了理事会与信用社主任之间的授权经营关系；还使得监事会缺乏独立性，难以发挥监督职能，最终使得“三会”之间的相互制衡和监督机制无法真正形成。

3.管理体制不顺畅，管理责任不明确与中国农业银行“脱钩”后，中国人民银行接管了信用社的金融监管工作，省联社负责日常业务的监督和管理。信用社在理论上成为了自主经营、自负盈亏、自我约束的企业法人。但在实际过程中，信用社在管理上仍然存在着许多限制：

（1）中国人民银行在内部成立了行业管理办公室，人事、财务和重大经营决策，但对农村信用社“管得过死”的弊端仍然没有得到根本解决；

（2）省级信用联社本身既是由农村合作金融机构自发形成的负责行业管理的联合体，又是可以从事部分资金业务、清算业务的企业法人，同时又代替政府负责信用社的管理、指导和协调。这种集行业管理职能、政府行政职能和企业法人于一身的情况，导致联社的职能定位不清，难以形成有效的行业管理；

（3）监管部门的直接管理，容易导致监管过程中出现利益交易，最终影响到监管的客观性和公正性。在多重压力下，信用社不得不在各方面依赖中央政府、监管部门和地方政府，逐步丧失自我发展的权利，很难按制度办事。导致农村信用社无法严格按法律和章程赋予的权利义务去经营，组织上的群众性、管理上的民主性和业务上的灵活性也没有得到真正体现。

4.经营机制僵化，内控制度不健全我国的农村信用社长期依附于农业银行，继承了商业银行的经营意识，缺乏灵活的经营机制，加之法人治理结构的不完善，致使相当一部分农村信用社的经营管理混乱、资产质量下降、潜在风险大。在内控制度建设上，自1996年以来，信用社并没有建立起完整的内控体系，有些甚至沿用农业银行的模式，导致制度建设无法适应业务发展的需要。再加上内控制度在执行过程中存在着偏袒上级管理人员的现象，使得内控制度难以发挥约束作用。

二、我国农村合作金融改革的建议

为了更好地发挥农村合作金融支农主力军作用，完善农村金融体系，加快建成社会主义新农村，应该不断深化农村合作金融改革。由于上述在分析农村合作金融存在的问题的过程中是以农村信用社为代表，因此，在探索进一步推进农村合作金融改革的时候，仍以农村信用社为主体。根据上述我国农村信用存在的诸多问题，我对农村合作金融未来的发展和改革提出以下几点建议。

1.明晰产权关系，完善产权制度产权问题，即农村信用社到底归谁所有的问题，是农村信用社实现可持续发展的核心问题。因此，建立规范的产权制度是农村信用合作社发展的重要途径。为深化产权制度改革，应该做好以下几个方面的工作：第一，明晰产权归属，改善股权结构，消除股金存款化。明晰产权是解决农村合作社许多问题的根源，通过对原有的股金构成情况进行清理与核实，将能够明确持有权的股金归入个人名下；清产核资之后，国家应承认信用社的独立性，不再对其经营管理进行干预。同时，应该多吸收一些经营状况良好的企业入股，适当增加法人股股东和投资股股东的比例，保证将股金转化成为信用社的资本金，消除股金存款化，提高信用社的经营管理水平。第二，采取多样化的产权模式。由于我国各地区经济发展水平差异大，不可能实行统一的产权模式，应当鼓励各地区选择与自身经济发展水平相适应的农村合作金融产权模式。例如：在经济发达的东南沿海地区，可以应推动农村信用合作社进行股份制改革，建立农村商业银行；在农村经济逐步走向市场化的中部地区，应该按照股份合作制原则，建立过渡性质的农村合作银行；而在经济落后的西部地区，应该继续深化农村信用社改革工作，把信用社建设成为真正的合作性金融机构，满足农民和农村日常生产生活所需要的资金。

2.完善法人治理结构，强化权力制衡机制要按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则，建立健全社员大会、理事会、监事会和信用社主任之间的相互制衡机制，加强对经理层的约束，促进协调发展，确保各方都能独立行使权力，尽职履行义务。具体应该做到以下几点：首先，要确立社员大会作为最高权力机构的地位，健全社员代表的产生机制，提高和扩大社员的权力，做到社员代表真正代表广大社员。要定期召开社员大会,听取各部门有关会员大会决策的执行情况以及信用社的信贷、财务状况的报告，决定未来一段时间内的工作重点，充分吸纳和征求社员的意见和建议，强化社员大会作为最高权力机构的决策作用。其次，实行真正的民主选举。要杜绝联社主任由政府任命，理事长、监事长和高级管理人员由联社提名或指定的用人机制，减少政府的行政干预，保证社员大会选举、罢免理事会和监事会的权利，确保信用社主任由理事会任命，增强社员参与信用社日常监督和管理的意识，让社员代表能够真正代表广大社员的意志和要求。最后，要充分发挥理事会和监事会的作用。理事会要认真执行会员大会的决议，通过制定严格的规章制度，促进员工加强自我约束。要保证监事会行使权力的独立性，充分发挥对信用社经营状况的审查权，加强对管理层的监督。同时，还要广泛听取社员意见，使理事会和监事会真正做到对社员大会负责。

3.建立健全的管理体制我国的农村信用社长期依附于农业银行经营，继承了官办商业银行的经营意识，导致在其发展过程中，缺乏合作金融机构的灵活的经营机制，无法切实发挥支农的作用。我们应该借鉴西方国家农村信用社的先进管理制度，并从实际出发改善信用社的管理效益。应该做好以下几个方面的工作：第一、建立明确的用人机制，从源头上避免“内部人控制”。要制定科学合理的用人计划，审慎编制岗位结构，实行透明的招聘制度，杜绝“关系化信用社”的形成，并通过建立与个人贡献挂钩的奖励机制，增强员工的工作积极性和责任感。第二、建立有效的外部管理机制。通过建立有效地激励机制，使地方政府认识到农村信用社对推动农村经济发展的重要性，主动给予政策优惠，建立有效的外部管理制度，在确保信用社经营独立性的同时，承担起对信用社的监督管理，帮助信用社防范和化解风险；通过健全外部管理体制，维护农村地区金融行业的稳定，增强金融创新能力；通过完善行业自治制度，建立起自上而下的管理规章和标准，使得农户可以按照自愿的原则入股，使之更好地为“三农”服务。

4.加强内控制度建设，转换经营机制经营机制能否顺利转化，关系到农村信用社能否成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，能否真正为农民、农业和农村经济的发展提供支持和金融服务。而转换经营机制最重要的是强化内部控制，防范金融风险，具体可以做好以下工作：

（1）严格执行内控制度，坚持从严治社，严肃监督稽核，对于违反内控制度的行为应该严厉查处，绝不姑息；

（2）建立相对独立的统一管理，无论是对普通员工还是管理人员，都应照章办事，形成良好的内部控制环境；

（3）通过建立一种有效的激励、约束、奖励机制，提高各方工作人员参与日常监督的积极性和加强自我约束观念，确保内控制度的贯彻落实，通过这种良性的运行方式，推动信用社业务的扩展和效益的提高。

作者：吴成浩单位：河南工业大学粮食经济研究中心