土地建设的可持续问题研究

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一、土地出让金收支结构下的“三农问题”困境分析

（一）土地流失与土地收益的矛盾随着土地出让面积的扩大和土地出让市场化程度的提高，越来越多的农地被征用，农村土地资源流失与农民得不到充足的土地收益的矛盾日益突出。一方面，农用土地资源过快和过大规模地被征用，危及到农业可持续发展的基础。有数据表明2009年和2010年的全国耕地面积基本维持在18.26亿亩的水平，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平40%，18亿亩耕地红线岌岌可危。而北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。另一方面，在征收农地时，政府按照“土地被征用前3年平均产值若干倍”确定补偿数额，在出让土地时，政府又按照未来这几十年中每年的地租折算回来（贴现）的方法批租定价，这种一前一后的不同计算方法使得同一块地的前后价格相差悬殊。而农民不但完全享受不到其中的利益，还要承受赖以生存的土地生产资料日渐缺失的后果。

（二）城市开发与农村建设的不协调在我们调查过程中发现，上海2009年和2010年土地出让金支出结构安排中虽均有计提农业土地开发资金，但是支出金额明显较少，2010年仅为支出总额的0.21%。我们发现，上海市本级土地出让金支出安排过于集中于征地和拆迁补偿支出、城市建设支出、城镇廉租住房保障专项资金，其支出结构中体现的城市建设与农村建设的对比强烈。事实上，不仅限于上海等长三角城市，这种“取之于农，用之于城”的做法遍布全国各地。盲目扩大城市建设规模，甚至截留征地补偿费来搞城市建设，这样的做法也是屡见不鲜。在土地出让金支出安排中，政府决策难以将农村和城市作为两个平等主体来加以对待，而是不自觉地要求农村集体利益服从城市利益，从而导致土地出让金在城乡建设支出使用上的不合理。于是，在城市快速发展的同时农村建设却停滞不前，城乡二元化加剧。

（三）政府收入与农民获益的反差土地出让金收入是土地财政的核心，对地方政府财政收入的贡献可以说是巨大的。以杭州市（包括余杭、萧山）为例，其在2009年土地出让金高达1200亿，而当年杭州全市财政总收入1019.43亿，其中地方财政收入520.79亿，这意味着杭州1200亿的土地出让金收入是地方财政收入的2.3倍。与此同时，农民与地方政府间分享土地出让金的比例严重失调。在现行征地模式下，政府给被征地农民的征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费3部分，征地补偿按照土地被征用前3年平均产值的若干倍来计算。且不论被征用土地的开发增值收益部分，单就实际的征地补偿来说，还有将劳动力安置费和青苗补偿费给予被征地农民，而将土地补偿费留在村集体组织里，甚至乡镇政府也会截留一部分的做法，所以最后到农民手里只得很小一部分。根据调查数据，土地收益分配中，政府大约得70%，村一级集体经济组织得25%，农民只得5%。如果把开发商计算进来，这个差距将更加明显，即开发商（不计其开发成本）约占70%，政府约30%，农民只勉强得到约2%。其结果是造成大量的失地农民，成为种田无地就业无岗社保无份的“三无人群”，成为影响社会稳定的重要因素。

二、农村可持续发展模式的构建

（一）征地环节前——赋予土地增值收益权目前造成土地出让金利益分配格局的严重不公平，一方面是政府“土地财政”下的“滥用权力”，另一方面，则是制度上的不合理。在我国，只有所谓的农村征地补偿制度，而没有真正赋予农民卖方身份或者所有者身份。我们认为，这是造成农村征地利益分配格局严重不公的根本原因。我们先看看其他国家在农村土地利益分配格局上的做法——土地发展权。土地发展权制度从1947年英国的《城乡规划法》创建以来，已经有半个多世纪的时间了，具有代表性的是英国的国家所有土地发展权制度，美国的可转让发展权制度，法国的与土地发展权相似的法定上限密度制度。土地发展权指改变土地利用性质的权利，即土地权利人有权决定将土地利用性质由农用地变为建设用地或者由建设用地变为农用地的权利。这个权利类似于开发权，即权利人可决定开发与否，要开发权利人的土地，就必须给付足够的对价。这样农民的权利便得到了保护，利益分配格局便有了公平合理的制度。那么，土地发展权是否适用于我国农地征收中呢？答案是否定的。根据物权法定原则，在我国现有物权体系中，土地发展权不是我国的法定物权种类之一。当然，国外土地发展权制度还是值得我们学习与借鉴的，那便是赋予农民以土地增值收益权。本文所讲的农村土地增值收益权指农民所享有的是指获取基于农地而产生的经济利益的可能性，是农民因农地用途转化带来土地增值而享有的经济利益索取权。我们知道，完整的所有权应当包括占有、使用、收益、处置等四项权利。因此，收益权是所有权的一项不可或缺的基本权能，农村土地作为集体所有之土地，其最终受益对象亦应当指向作为集体成员的农民，因此农民当然应当享有其土地增值收益权。所以，依据法理上的可行与实践的需要，国家应当制定明确的细则以确认农民的土地增值收益权，并以此为基础变革当今的征地补偿制度，变补偿为购买，这才能真正矫正扭曲的农地征收利益分配格局，改变当今“涨价归公”的格局。

（二）征地环节中——支出立法化、创新化由上文分析可知，我国土地出让金支出普遍支农不足的原因，主要是我国缺乏对于土地出让金支出的明确规定。而对症下药的方案便是强制规定支农支出比例。

1.直接支农支出为了能够真正贯彻“取之于农，用之于农”的政策，土地出让金支出必须有固定比例用于被征地农村的支出，这部分的资金应限定在被征地农村范围。这也是对农民土地增值收益权及农村集体土地所有权的尊重与实现。至于支农支出中的直接支农支出比例的确定，本文认为应当结合被征地农村的经济水平、被征地面积来决定。基本原则可以是被征地农村经济水平越高，其直接支农支出比例越低，反之亦然。

2.支农专项基金国际通行的专项基金管理运作模式主要有以下三种：一是国家财政成立资金运用部或投资公司，直接运行管理。二是建立起准政府性质的专项资金管理机构。三是完全交由民营或私营的基金管理公司以及信托投资公司管理运用。国家政府机关直接管理模式，优点是统一管理，基金运用能够与国家经济政策相结合，有利于国家经济增长，缺点则是有可能产生官僚主义，效率低，难以获得稳定的收益率；准政府性质的社会保障基金管理模式，优点是各部门权责明确，机构清晰，缺点则是可能造成“长资短用”现象；完全由私营的基金管理公司以及信托投资公司运营，优点是收益率较高，克服了公共管理模式的弊病，引入了市场竞争机制，但是，问题在于基金管理费用会过大。建立中国支农专项基金管理模式必须考虑到中国的实际情况。由于我国尚无支农专项基金先例，因此，我们可以考察社保基金的管理。现阶段，中国社会保障基金主要还是国家政府机关进行直接管理，即第一种模式。同时为克服当前社会保障基金管理较混乱，成本高而效率低等弊端，可以考虑建立这样的一种模式：建立强制性的准政府性质的支农专项基金管理机构，该机构将其资金委托商业银行管理，多家竞争性的管理公司专门负责支农专项基金的保值增值。

（三）征地环节后——落实公开、加强监督土地出让金支出作为公共财政支出的一部分，是政府为履行其经济职能，提供公共服务，除了法律规定须保密的以外，政府有义务向社会公开其支出的数额、使用过程、效果，接受社会公众的质询、监督和约束。为此，必须建立完善的信息公开机制及监督方法以保证支农支出真正用到实处：

（1）以《中华人民共和国政府信息公开条例》为基础，出台支农支出的公开规定。

（2）加强信息供求双方的良性互动，提高信息的易得性，如对外发行年度执行预算的详细资料，数据文献设置在省级图书馆等。

（3）促进各方监督，完善信息公开方面的诉讼制度。对于被征地农民的监督权，本文认为，完善其诉权是一个重要手段。

在我国的现行行政诉讼理论下，被征地农民是否具备提起行政诉讼的资格其实存疑。这就要求我国立法机关在行政诉讼法的修改中尽快引入公益诉讼制度，突破“直接利害关系”标准，以起到高效的监督，促使支农支出真正落到实处，促进农村的可持续发展。

三、结论

十八大报告提出“到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”，这是国家再次确认全面建成小康社会的同步发展指标。为了实现同步发展的目标，“三农”问题乃重中之重，农民土地增值收益权的确认势在必行，土地出让金固定支农比例必须确立。相信随着土地出让金收支结构的完善，其对农村可持续发展的作用将愈发明显，同步发展，共同富裕的伟大目标也将进一步实现。

作者：朱璐艳蓝天单位：中国人民大学。