顶层设计下三农问题改革研究

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一、顶层设计视域下解决我国三农问题的重大意义

第一产业与第二第三产业、城市与农村、城市居民与乡村农民等之间的关系,全面改革收入分配及价格、财税、金融、户籍、农村土地等制度,转变政府职能,建立从根本上解决三农问题的一整套制度机制。有利于促进农业现代化发展。党的十八大提出2020年全面建成小康社会,农业和农村的发展、农业基础地位的稳固,直接关系到我国小康社会的全面建成,更直接关系到国家粮食、食品、环境和社会安全以及其他产业的发展,关系到加快推进社会主义现代化的步伐。在这个全新形势下,从根本上调整三大产业结构,加强农业的国民经济基础地位,这需要我们必须站在国家层面进行战略规划和调整,推动产业结构的调整。首先通过国家的顶层设计是建立一整套促进农业发展和加强农业基础地位的政策支持体系,贯彻落实有关农业保护和发展的政策:包括农业保护体系建设,农业投入,农业市场管理和监控,农业结构调整等,进一步落实工业反哺农业、城市支持农村、扶持乡镇企业、小农经济以及多种经营方式的农业的发展,最终促进农业现代化。此外,要监督这些政策的贯彻落实,中央、地方和农民三级的协调配合,最大效应的发挥这些政策的作用。有利于完善城乡发展一体化机制。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。但在我国目前的城镇化进程中却存在诸多问题:“土地城镇化”快于“人口城镇化”、东西部城市发展不平衡、农民工就业难、社会保障,多头管理等问题。产生这些问题的原因是多方面的,既有资源、环境和体制等客观原的约束因,也与主观的认识不足、管理不当有关。因此这些问题的解决不是国土资源部、社会保障局等一两个部门就可以办到的,它需要国家统筹规划,全面完善城乡发展一体化的机制。顶层设计坚持以人为本的理念促进城乡一体化建设,通过国家推动发展理念的改变,使城镇化不再以经济增长为唯一目标,而是满足人的多方面需求,以经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的全面发展为目标,且着眼于长远和大局,协调城镇与农村之间的发展,加大对农村的公共财政支持力度,促进农村公共基础设施的建设,强调发展的综合平衡和可持续性,使农村转移到城镇的人口和在农村的农民都能享受到教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务,使广大人民都能共享发展成果。有利于建立向农民倾斜的国民收入分配体系。改革开放以来,由于城乡经济体制改革的深化和市场经济体制的确立,城乡居民整体收入不断提高,由温饱型开始逐步向小康型转换。同时,城乡居民收入差距也在迅速拉大(如表1所示)。过大的城乡收入差距,将直接影响改革的深入进行、经济的进一步繁荣及社会的稳定,增加农民收入成为当前的重要问题。为了增加农民收入,改革开放三十四年来,国家不断通过改革收入分配制度,“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平”,“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,通过国家顶层设计来推动收入分配制度的改革,建立向农民倾斜的国民收入分配体系对我国三农问题的解决有着重要的意义。

二、顶层设计视域下解决我国三农问题需要主要考虑的问题

三农问题的顶层设计是在最高战略层面整体推进三农改革的设计,一定不能面面俱到,罗列三农改革中的各种问题,它所要涉及的内容必须是当今及今后一个时期农村社会稳定、农业经济稳定增长中大家普遍认为最难解决的、民怨最大的问题出发,抓住现象背后的主要制度、体制问题,不回避、敢碰硬、去突破。只要做到这一点,才具有“顶层”的含义。依此,笔者认为,顶层设计视域下解决我国三农问题需要主要考虑的问题有:将农业纳入经济发展方式转型当中。十八大报告中指出:以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,是关系我国发展全局的战略抉择。之所以把农业纳入到经济发展方式转型过程当中,是基于对我国三农改革发展现实的清醒判断:目前,我国三农改革发展进入关键阶段,这一时期的三农改革出现了一系列问题:包括经济结构不合理,农产品产业结构低端化、区域结构失调化、城乡结构二元化等,严重制约着我国社会主义新农村的建设,并影响我国和谐社会的构建,这是我国传统经济发展方式的弊端。借鉴英国的科技革命立国、美国的自主创新强国都是在经济发展方式上与时俱进,通过科技创新和制度创新带动农业产业化的发展,进而实现农业现代化。因此,加快推进经济结构的战略性调整,促进农业发展方式转型是解决我国三农改革中深层次矛盾的重要内容,是三农顶层设计的重要组成部分。收入分配制度改革。当前我国居民收入分配机制主要存在两大问题:一,城乡收入差距不断扩大。改革开放以来,我国城乡居民收入差距总体上呈不断扩大的态势,进入21世纪后,城乡居民收入的相对差距和绝对差距开始加速扩大,且我国收入差距有将近一半来自于城乡之间收入差距。二,再分配机制“逆向调节”问题较为突出。特别是国有企业经营性资本收益向居民转移机制缺失等因素,造成再分配环节对居民收入的“逆调节”,从而在总体上扩大了城乡差距。当前,社会对收入分配制度不公的关注已经或者说远超出了对收入差距本身的关注度,城乡收入差距的持续增加,已经影响到我国社会主义和谐社会的构建,收入分配制度改革应当纳入三农顶层设计规划当中。创新机制的建立。创新是国家发展的真正发动机,也是三农改革发展的源泉。但是创新这个问题涉及的面又实在太广,不但涉及到许多经济主管部门、企业、更涉及到教育、科技、军工、又涉及到知识产权管理。只靠相关部门的努力,创新机制难以形成,必须要有中央政府层面的推动和资金的支持。所以,在顶层设计中,创新机制应该作为专门的一项内容,予以格外重视,从多部门、多角度作出布局和制度安排,给予有长期“后劲”的支持。户籍制度改革。我国现行的户籍制度是计划经济时期最有代表性质之一的制度缩影,它是造成我国城乡二元制社会结构的巨大推手。这种造成城镇居民和农村村民享受待遇差别很大的城乡二元制社会结构一直被认为是城镇居民对农村村民歧视性的制度。随着市场经济的不断发展,城镇化过程当中大量农民脱离农业而涌进城镇,给城市造成各方面的压力使其无法承担。此时限制公民自由地从一地流转向另外一地此时的户籍制度给整个国家社会保障、劳动就业等各方面的社会管理都造成了一定的影响,并制约了城乡二元化的快速协调发展,同时导致了国民待遇和社会权利在某种程度上的不平等,无法真正实现城乡统筹发展。因此户籍制度应改革具有十分重要的现实意义,是党中央顶层设计必须要解决的问题。土地制度改革。农村的土地在向城镇化转移过程中经过一个低价征用的程序,导致农民利益受到很大伤害。而土地出让收入又有“第二财政”之称,与之相关的税收一直以来都是地方政府收入的重要来源,中国经济增长很大一部分就是通过廉价土地降低经济增长成本的。因此,土地城镇化实际上是以牺牲农民利益为代价来换取经济增长的基本条件,并且这已经成为地方政府发展经济的重要依赖条件。这个问题不仅涉及农民权益保护问题,涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题,土地征收问题已成为城乡经济、社会矛盾的焦点,这是三农改革顶层设计中不能回避的问题。

本文作者：帅建祥郑晶工作单位：西南石油大学