三农问题的制度改革思索

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“三农”问题的根由何来?从表层上看，是缘于农产品价格提高空间的缩小，非农产业增长缓慢，农业结构失衡等因素。但进一步分析，这些表层因素只是某些制度安排下的必然反映，并通过农户经济行为的传导，最终体现为“三农”经济的运行绩效和结果。其流程为制度基础(深层因素)一行为抉择(表层因素)一运行绩效(经济效果)。因此，三农问题发展到如此严重的地步，从根源上讲，是由于制度创新的弱化，以及由此引起的政策效应递减，从而制约了三农进一步发展壮大，进而影响了整个国民经济的良性运转。

一、三农问题的根源

(一)诱致性制度变迁对农民收入的推动作用减弱1979年以来的农村经济体制改革实质上是以诱致性制度变迁为主的制度变革过程。政府逐步承认了农民对剩余产品的索取权，在一定程度上释放了农户长期以来压抑的积极性。农户成为农业生产、投资、交换、分配和消费的基本单位，成为相对独立的农业经济主体，市场机制在配置农村资源的基础作用得到初步发挥。但是，随着农村市场环境的变化，在诱致性制度变迁基础上形成的农村基本经营制度也暴露了不少弊端，其效用在不断减弱。①土地占有规模狭小，大大限制了农业劳动生产率和农业商品率的提高。家庭联产承包责任制在客观上不利于资本、技术、劳动等生产要素在更大范围内的有效配置，不利于传统农业向现代农业的转型。②生产经营方式分散，极低的农民组织化程度与千变万化的大市场之间存在尖锐矛盾。③土地流转制度不完善，影响农户的长期经营行为。产权制度的残缺，其结果，一是不利于实现土地的规模化和市场化，不利于土地向农业技术能手集中;二是对土地使用由于缺乏长期预期，不利于鼓励农户有效地保护和利用有限的耕地资源。④乡镇企业受制度变迁的影响较大。由于集体所有制实现形式的相对单一，企业产权制度始终不完善，政企不分，管理混乱，产权不能合理流动和配置效益欠佳，企业机制渐趋僵化，持续发展能力不够。加上加人W叮O和民营经济的发展，国民待遇的实施，在资源和市场的双重挤压下，乡企面临着诸多的矛盾和问题，需要在二次创业上创新思路，放弃原有的发展模式，向现代企业制度转变。

(二)农业投资体制改革与机制转换滞后由于国家财政用于农业支出的资金仍然依靠行政命令和计划手段，缺乏市场运作基础，同时，作为政府投资的受益者农户更多的考虑短期回报，与政府投资的目标并不完全一致，农业投资体制和运行机制与市场需求有脱节，它们所产生的市场效应可能是扭曲的，市场信号不一定是正确的。1994年我国实行分税制财政体制改革以后，县乡镇两级财政日趋拮据。省市级财政在财力增长的情况下，并未承担起支农的重任，部分地方在短期利益的驱动下将资金投向风险小，见效快，政绩凸现的产业，而极不情愿投向农业。在“财政上收、事权下放”，从而引发财权和事权不对称的情况下，导致县级，特别是乡级机构、人员的无限膨胀，加重了农民负担，影响了农民对农业的投人。

(三)信贷政策不利于农业和农村经济的的发展近年来，由于宏观经济环境和金融管理体制的变化，资金投放结构和方向发生了较大变化，在贷款总规模持续增加的情况下，投放结构的非农化、趋利化现象比较严重。表现在:①农业信贷占贷款的比重明显偏小。②乡镇企业贷款增长缓慢。③农业和乡企从国家银行系统获取的贷款份额越来越少。它们只能转向农村基金会和民间的黑市交易;而这，又恰恰成了加大农业生产经营成本，制约农业进一步发展、乡企进一步壮大的根源之所在。

(四)城乡分割造成城市化发展相对滞后

二、三农问题的制度创新

“三农”问题的出路何在?综上所述，可以得出一个基本结论，制度是左右“三农”问题的关键因素，解决三农问题就必须从制度创新人手，通过加快制度创新，实现农业的市场化、农村的城镇化、农民的市民化。在我国经济发展进人新阶段和加人WID的新形势下，解决“三农”问题，必须确立的指导思想是:首先是“三农问题”的制度创新，政府应当成为主导力量，寄希望于农村自发的制度创新是不现实的。因为农村资本市场、劳动力市场、土地市场的发育等，单纯靠农村自身力量推动不可能成功，只有政府力量这只“看得见的手”发挥宏观调控职能，实现全社会范围内的资源优化配置，营造一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境，这才是解决“三农”问题的治本之策。其次，要把“三农”问题这一系统工程放在全面建设小康社会，实现城乡统筹发展这一战略大局中安排。最后，要调整国民收人分配格局，一方面加大财政支农力度，另一方面加快农业投资体制改革与机制转换。

(一)调整农业经营方式，着力提高农民的组织化程度。必须站在经济全球化，参与国际市场竞争的角度，转变目前的农业经营方式，提高农民的组织化和合作化程度，以减少农民直接面对市场的组织成本及交易费用。提高农民组织化程度最基础的是要加强农村市场主体建设，加快发展农业产业化经营，让农民分享农产品加工、流通环节的利润，实现农民增收。从实际出发，目前，应主要以发展合作制的龙头企业来推动农业产业化经营。还要提高外向型农业的组织化程度，培养国际经纪人队伍。

(二)调整土地政策，寻求建立合理的土地流转机制。必须深化农村土地制度改革，在短期内保留农村土地的社会保障功能的前提下，农户可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。在有条件的地方，逐步实现承包主体的多元化，由一个家庭或若干个家庭的组合担当主体，将市场机制引人土地承包制，推行社会化竞争承包制，加速农业规模化进程，提高土地利用率;也可以以土地作为资本人股，取得其应有的股权和红利收人。

(三)加快户籍制度改革，切实扭转城乡区域阻隔的局面。必须从户籍制度改革人手，彻底根除城乡分割的体制障碍。除少数大城市外，应放松户籍管理，对有固定住所、有生活来源的进城常住人员，经过申请允许变为城市居民，并享受市民待遇，从身份上彻底消除城乡差别。

(四)调整国民收入分配格局，加大财政支农力度。必须加大对农业的投人力度和深度，建立和健全较为规范的农业投人机制。这是面对越来越激烈的农产品市场竞争态势，越来越高的农业增长成本情况下的必然选择。要进一步改革农业投融资体制，以法律形式约束各级政府对农业的投资行为，明确界定政府在农业投人的事权和财权关系，确定政府对农业投人的来源渠道，按照公共财政的原则，逐步增加对农村公共设施的投人，增加对科技进步的投人，增加对农用工业的投人，增加对低产田改造的投人。同时，农村金融资金要重点支持农业产业化的龙头企业、农业科技推广项目和进行农业结构调整的农户。通过多渠道、多层次、宽领域的投人，形成多元化的农业投人新机制。在经济全球化的大背景下，还可能充分利用研究规则中的绿箱政策，加大财政扶持力度。(五)加快农村社会保障体系建设，保障农民权益。必须加快农村社会保障体系建设，根据实际情况，首先将农村主要从事二、三产业的农民，如乡企职工、私营个体劳动者、外出打工者等纳入社会保障体系之中，然后逐步扩大社会保障、国家救济的范围。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。