强化农村经济体制创新

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中共十六大报告把全面繁荣农村经济和加快城镇化进程有机结合在一起。这意味着现阶段我国城镇化的主要目的，是为了转移农村人口、建设现代农业、发展农村经济。而农村工业化又是城镇化的基础和载体。这就为我们深化农村经济体制改革提供了新的思路:全面繁荣农村经济，不断壮大县域经济;稳步推进农村工业化;加快城镇化进程的步伐。这个思路之所以“新”，就在于跳出了传统的就农论农的局限，把城镇化和农村紧密联系起来，从统筹城乡经济社会发展全局的高度，来认识和深化农村经济体制改革，具有与时俱进、开拓创新的特殊意义。

一、全面繁荣农村经济，不断壮大县域经济

在我国，农村经济比城市经济所蕴藏的潜在力还要大得多。不管社会经济的发展程度多么不同，在农村这个辽阔地域内，总是蕴藏着比城市丰富得多的可供利用的初级产品、劳动资源和自然资源。不仅如此，随着我国农村经济由单一的农业经济向多部门、多层次、多功能的经济结构的转变，随着我国农村经济的全面发展和农村现代化的逐步实现，在农村这个极其辽阔的区域内，将会集中全国相当一部分工业、商业、建筑业、交通运输业、旅游业和其他服务业，农村经济的发展，将在很大程度上制约着整个国民经济的发展，农村经济的繁荣，将在很大程度上制约着整个国民经济的繁荣。这是我国社会经济发展的必然趋势，也是我们认识农村经济在整个国民经济中的战略地位的基本出发点。这就不难理解，十六大报告为何把全面繁荣农村经济作为深化农村经济体制改革的前提条件，并第一次明确提出壮大县域经济。当前摆在我们面前的一项重要任务，是如何从根本上改变我国农村经济的落后面貌?我国农村的一个重要特点，就是人多地少。

千百年来，大多数地区的农民，并不能单纯从经营种植业来取得所需要的全部生活资料。他们从实践中体会到，为了维持自身的生存，除了种植谷物以外，还必须从事其他副业，特别是家庭手工业。如果说“土地是农民生存的第一个基本条件，那么工副业则是第二个基本条件。”这就形成了建立在低下生产力水平的基础上的男耕女织的传统式的家庭经济结构。我国农村经济不发达，固然是由许多原因造成的，而其中一个重要原因，就是存在着技术落后的传统农业与微乎其微的家庭手工业。同时，在农村居民赖以生存的主要部门一一即农业部门中，劳动力过剩的现象又特别严重。对于我国广大农村地区来说，始终面临着增加积累、扩大投资、推进工业化、调整产业结构、转移劳动力和提高劳动生产率等问题。由于经济不发达的农村地区，其经济主要依靠低下劳动生产率的初级产品，而经济发达的城市地区，其经济主要依靠较高劳动生产率的二级产业，所以，与城市经济相比，农村经济总是处于不利的地位。为了从根本上改变农村经济长期所处的这种不利地位，就必须就地发展农产品加工业和其他产业。与西方资本主义国家工业化道路所形成的农工矛盾、城乡对立不同，20世纪70年代末以来开始启动的我国农村工业化与非农化，始终是以繁荣农村经济为目标的。这就形成了两种不同社会制度的鲜明对照。

世界上许多实行资本主义制度的发展中国家，在其发展的一个相当长的时期内，由于片面强调发展城市工业和其他非农产业，而无视农村经济的发展与繁荣，这就必然导致各种经济要素由农村向城市单向流动，使得农村经济日益衰落下去，从而造成城乡关系的恶性循环。而农村经济的长期落后，又会反过来制约城市的发展，阻碍整个社会的进步。与此同时，城市的膨胀又会带来居住困难、交通拥挤、供应紧张、污染严重、治安恶化等消极后果。这种城市的病态与农村的衰落互为因果，构成城乡畸形发展的二元经济，这是我国所应当摒弃的。在以生产资料公有制为主体的社会主义条件下，工业与农业之间的社会分工，再也不是表现为完全对立的社会形式。不可忽视，在我国，工业与农业相分离的一种社会形式，是发展城市工业，从而建立起现代工业体系，形成社会主义工业的骨干力量;但是，仅仅采取这一社会形式是很不够的，因为我国农村经济的基本特点:一是人均耕地少.但自然资源极其丰富;二是技术装备落后，但劳动力资源十分充裕。辽阔的农村地域所蕴藏的丰富的自然资源，仅仅依靠城市工业是难以完全开发和利用的;与此同时，我国农村充裕的劳动力资源，更是城市工业所远远吸收不了的。为了解决地尽其力、物尽其用、人尽其才的问题，并使城乡经济得到同步发展，就必须寻找新的社会分工形式。这种形式就是发展农村工业。这是我国农业与工业相分离的另外一种新的社会形式。只有形成这样一种新的社会形式，在发展城市工业的同时，相应地发展农村工业，才有可能使城市工业、乡村农业的一元化辐射网络，转化为既能发挥城乡之间工业与农业的相互辐射作用，又能发挥农村内部工业与农业相互辐射作用，建立二元一体化的城乡工农双向辐射网络，形成相互渗透的、新型的城乡分工格局，从而有利于促进城乡同步实现工业化，使城乡经济都能得到共同发展，全面高涨。我国农村经济的非农业化趋势，是全面繁荣农村经济的必由之路，同时又是以就地消化剩余农业劳动力为前提的。以历史发展的角度看，剩余农业劳动力的存在，是一个世界性的经济现象，所有经济发达国家，都毫不例外地经历着这么一个阶段。

而发展中国家则始终面临着农村就业的不充分，以及由此而带来的农村社会经济落后的问题。从现象看，人口的过度增长和国民经济的缓慢发展，是造成这一问题的直接原因。按照经济发展的一般规律，经济发展速度越快，水平越高，农业劳动力占总劳动力的比重下降幅度越显著，农业劳动力数量越少，不仅相对地减少，而且绝对地减少。建国50多年来，我国农村所拥有的农业机械总动力，大中型拖拉机、手扶拖拉机、排灌动力机械分别增长了几百倍，甚至上千倍。农业资本有机构成的提高，一方面对工业和科学技术提出越来越高的要求，要求城市和乡镇加强对农业的支援;另一方面，对活劳动的需求则是逐步地减少，再加上这些年来，我国农村耕地面积出现有减未增的趋势，农业劳动力的自然增长速度较快，这就使得未来已经过剩的剩余农业劳动力问题显得越来越突出。剩余农业劳动力的大量存在，必然影响农业劳动生产率的提高，影响农村人口平均收入的增加，影响农村的扩大再生产，影响农业技术改造的进程，影响农村经济的全面繁荣，影响整个国民经济的发展。因而，如何因势利导地把众多的剩余农业劳动力转移到新的部门与领域，是我国社会主义现代化建设所需要解决的一个复杂问题。在寻找我国剩余农业劳动力的出路时，当然不能忽视城市载体的重要性。实践经验表明，社会经济的发展，必然带来大中城市的发展，并在吸收剩余农业劳动力方面发挥一定的作用。就发达的资本主义国家所走过的道路来看，剩余农业劳动力的大部或近乎全部，是被城市工业和其他产业所吸收。

而在经济发展速度较快、处于比较繁荣的阶段，往往不仅吸收了剩余的农业动力，甚至吸收了必要的农业劳动力，导致农业劳动力的紧张和萎缩。所以，马克思在《资本论》中每每论及资本主义工业化过程，都认为是一个变农村人口为城市人口的过程。但是，对于包括我国在内的大多数发展中国家来说，仅仅选择这条道路是不够的。原因是农业人口太多、城市经济不够发达，普遍不具备剩余农业劳动力大量地向大中城市转移的条件。还有，在旧的管理体制的束缚下，城市企业劳动力的利用是很不充分的。随着城市改革的深入发展，一方面会把潜在的过剩劳动力释放出来，变为公开的剩余劳动力;另一方面，又会促进企业追求经济效益，推动先进技术的应用，降低劳动密集程度。这也会减缓城市经济发展对劳动力需求的增长速度，增加劳动就业的难度。改革开放以来，我国农业剩余劳动力转移的实践生动地表明了，在我国农村地区大力发展包括农村工业在内的各种非农产业，是吸收我国剩余农业劳动力的主要载体。我国必须把全面繁荣农村经济，不断壮大县城经济作为转移我国剩余农业劳动力和深化农村经济体制改革的重要条件。

二、稳步推进农村工业化

我国农村经济面貌的改观在相当程度上是和农村工业化程度联系在一起的。我国工业化的一个重要特点，就是在长达几十年的城乡二元经济社会结构下，一直是局限在城市范围内推进，把几亿农民排除于工业文明之外。我国经济体制改革之前，农村劳动力向非农产业转移，是受到极其严格的限制，其目的是为了实施优先发展重工业的经济发展战略。

这种赶超型的经济发展战略对农业所提出的要求，是在使用价值形态上为优先发展重工业的国家工业化提供所必需的农产品数量，在价值形态上为资本密集型的产业提供最低限度的启动资金，其所采取的重要手段就是强制压低农产品价格，以及与此相联系的农产品统购统销和限制农业劳动力向非农产业流动。只有这样，才能保证国家获得一定数量的。廉价的商品粮供应城市居民，以维持城市职工的低工资制度。而其实质是将农业部门的利润乃至农民的一部分必要劳动报酬，转移到国家控制的工业，尤其是重工业部门，支撑国家工业化的资本原始积累。这种强制性的资本原始积累，是以大量农村劳动力被束缚在效率极低的农业部门为代价的。受日趋下降的人均耕地面积的制约，劳动边际收益近乎等于零，严重地制约着农业经济的发展和农村经济的繁荣。由于以往长期形成和实施的城乡二元经济社会结构、城市偏好的超前工业化发展战略，即优先发展资本密集型的重工业的赶超型经济发展战略，只完成产业结构的转变，却没有完成就业结构和生存方式的转变，城市化严重滞后十工业化。1949一1978年的30年间，我国城市化率仅提高8.3个百分点，年平均增长0.28个百分点。比世界同类发展水平的国家低20个百分点。城市人口仅占总人口的19，4%，80%以上的国民被排斥在现代工业文明和城市文明之外。以城市为基地的工业化并没有完成改造中国社会的历史使命，而是将这个艰巨的历史任务留给了为城市工业做出重大贡献的几亿农民。我国农村工业化的启动，根源于对传统农村经济制度的变革。即以市场取向为特征的农村经济制度变革，促使生产要素由边际生产率低的农业部门，流向边际生产率高的非农业部门，成为拉动我国农村经济发展的重要支柱。十六大报告指出，实现工业化仍然是我国实现现代化进程中艰巨的历史任务。

目前我国工业化正处于发展阶段的中期，农村工业化则处于发展初期。2002年底，我国乡镇工业增加值达22000亿元，占全国工业增加值的46.1%，完成出货值10500亿元，占全国出货值的40%左右。乡镇企业的发展，使城市工业化和农村工业化有机结合起来，大大地加快了工业化进程，为国家工业化作出了重大贡献。全面贯彻十六大精神，建设现代农业是全面建设小康社会的产业基础，是发展和繁荣农村经济的基本内容，也是持续增加农民收入的重要途径。乡镇企业通过转移富余劳动力，增加农民收入，补农建农和发展农产品加工贸易，促进现代农业的建设。截止2002年底，乡镇企业从业人员达到1.33亿，占全国农村劳动力的26.8%，极大地缓解了人多地少的矛盾。2002年乡镇企业支付职工的工资总额8200亿元，农民人均从乡镇企业获得的工资性收入为850元，占全国农民人均收入的34.4%，占农民人均收入净增部分的50%。农民得到的这部分收入，很大一部分用于支农建农，加上乡镇企业将部分利润直接用于改善农业生产条件，提高农业技术装备水平。乡镇企业通过发展农产品加工贸易，充当农业产业化龙头企业，推进现代农业体系的构建，加快农业现代化进程。

2002年规模以上乡镇农副产品加工企业实现增加值2400亿元。县城经济是农村经济的基本单元，2002年全国乡镇企业实现增加值占到县城经济的67.3%，乡镇企业的发展使县城经济脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式，实现县域范围内一二三产业全面发展的新格局。以市场取向为特征的制度变革所导致的农村工业化进程的加速，已经持续20多年，曾经有力地推动着我国农村的发展。但是，随着时间的持续推移，农村内部制度变革对推动农村工业化乃至农村经济增长的力度，正在逐渐地减弱。就总体而言，虽然阻碍劳动力等生产要素在农村各部门之间流动的制度和政策限制，已经基本上被消除，但仍然存在着大量的生产要素(尤其是劳动力要素)尚未得到合理配置。问题的症结在于，我国农村工业化是在城镇化严重滞后的背景下运动的。农村剩余劳动力向乡镇转移，是采取“离土不离乡”就地转移模式。这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在着很大的局限性。集中表现在就业空间的封闭性和分散性。这里所说的封闭性，指的是仅仅在农村内部转移;这里所说的分散性，指的是88%的比重分布在村落。这就必然严重制约着乡镇企业的发展后劲，使得乡镇企业的发展速度从20世纪80年代至90年代的年均35%一42%，降至2002年的8%左右。

特别需要提出的是，我国国民经济经过20多年的高速增长的量变积累，已经呈现质的变化，即绝大部分商品的供给已经超过市场需求，由卖方市场变为买方市场，大多数乡镇企业在市场导向下经过多年的发展，已经相对饱和，不再有超常发展的空间，而高技术含量的生产领域虽然市场广阔，却需要乡镇企业进行重大的结构性调整，不可能再以低技术和粗放经营的方式跨进结构升级这道门坎。况且，80%以上分布在村落的乡镇企业，由于缺乏所必需的公共基础设施，缺乏素质较高的技术和管理人才，使之难以再继续走“离土不离乡”的道路。与此相联系，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力呈明显下降的趋势。即从“七五”期间年均925万人，降到“八五”期间年均719万人，降到“九五”期间年均320万人，再降到200年的101万人。我国经济体制改革以来的20多年间，上亿农村剩余劳动力转移到乡镇企业，在一定程度上替代城镇化的发展，但是，这种替代终究是有限度的。农村人口城镇化规律是不可阻挡的，限制城镇化是积累矛盾，加剧矛盾，而不是解决矛盾。这就要求我们，把农村工业化转移剩余农业劳动力与加快城镇化进程有机地结合起来。

三、加快城市化进程的步伐

伴随农村工业化的推进和乡镇企业的发，城镇化问题便被提到议事日程上来。1984年1月下发的(中共中央关于1984年农村工作的通知》，就正式宣布允许农民自理口粮进入集镇落户。1993年9月30日，国务院领导主持召开会议，专门研究小城镇户籍制度改革。1998年10月，党的十五届三中全会指出，发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。“十五规划”把城镇化提升为国家发展的重大战略。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，并于当年10月1日起，在全国范围内推行小城镇户籍管理制度改进。与此同时，我国的小城呈加速发展态势。发展小城镇一直是我国解决农村人口就业和繁荣农村经济的重要战略。1978年我国建制镇只有2176个，2001年达到10374个。最近10年是我国小城镇高速增长期，平均每年新增小城镇约800个，转移农村人口1000万。1978年一1999年，我国城镇人口增加2.1亿，扣除城镇人口自然增长部分，吸纳农村人口2.4亿，其中小城镇吸纳8000万人左右。20世纪80年代以来，我国农村各地所进行的实践是，先创办乡镇企业，尔后发展小城镇。这种做法很容易造成过于分散的弊端。今后应当注意把发展乡镇企业和小城镇建设有机结合起来。在做好小城镇建设规划的同时，制定相应的优惠政策，把乡镇企业吸引到小城镇上来，使小城镇成为乡镇企业的载体，为乡镇企业的发展提供各方面的服务。小城镇本身也因为可以得到乡镇企业在财力等方面的支持。而日益兴旺繁荣起来。使小城镇成为当地农村经济、政治、文化的中心。目前我国仍然有相当数量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件，但由于自身条件和外界条件的限制，它们中的绝大多还很难向大中城市集中。而乡镇企业进入小城镇的门槛较低，又可以提供比村落相对优越的环境条件。较之分散的村落，小城镇具有如下优势:即劳动力集聚优势，公用性生产设施集聚优势，社会事业性设施集聚优势、生产资料和生活资料市场集聚优势等等。由于具备上述一系列优势，使得乡镇企业向城镇集中，可以获得聚集经济效益与规模经济效益，即使得乡镇企业的经营活动变得更加有效率，经济效益更高。

当前摆在我们面前的问题，已经不是要不要发展小城镇，而是如何发展小城镇。2002年，我国城镇人口5.02亿，其中小城镇占50%左右。小城镇20多年的快速发展，对缓解我国历史上遗留下来的农村经济问题的矛盾，发挥着重要的作用。目前我国学术界出现一同股片面强掉发展大中城市和贬低、否认小城镇的思潮，是值得我们深思的。看当前重指出的是，无论大中城市具有多大的优势，都不可能取代小城镇的作用。这是因为，发展小城镇的过程，是农村逐步变为城镇、农民逐步变为市民的过程，这个过程是与农村工业化、农民职工化和市民化相互交织、同步进行的过程。我国是传统农业社会，农民大多是贫穷的深层原因，要让农民富裕起来，就得把农民减少下去。不把相当数量的农民变市民，全面建设小康社会和实现现代化，就是一句空话。把农村工业化和城镇化结合起来，有利于繁荣农村经济，增加农民收入，提高农民生活质量，我们强调发展小城镇，是因为小城镇居于城市之尾、乡村之首，既具有农村某些优势，又能发挥城市的一定功能，可以作为联系大中城市和农村的纽带，以其逐步增强的经济辐射力和带动力，促进农村产业结构的调整，繁荣农村经济。“十五”计划纲要在阐述我国城镇化发展战略时指出:“要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”。十六大报告也着重指出:“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”那么，这里所说的中国特色的城镇化道路，指的是什么?有人认为指的是发展小城镇。我们认为这种看法并没有抓住问题的实质。因为在当今世界上，无论是发达国家还是发展中国家，都存在着大量的小城镇。例如:美国、法国、德国、意大利等，都有数千个小城镇。应当说，发展小城镇是世界城市化的一个共同特点。准确地说，中国特色城镇化道路，突出表现在它是和深化农村经济体制改革紧密联系在一起的。改革开放以来，我国农村发生三次历史性变革:第一次是废除，实行家庭承包;第二次是发展乡镇企业，就地转移剩余劳动力;第三次是发展小城镇、允许并鼓励农民进城，只有相继经历这三次大变革，我国农村生产力才能得到充分发展，农村经济社会面貌才能得到根本改观。

因此，我们必须把小城镇建设放在从根本上深化我国农村经济体制改革的视野中考察。如果说，我国以往发展大中小城市，是在二元社会经济结构下运行的，始终没有顾及农村经济体制改革所面临的问题，那么，当今的小城镇建设，则是着眼于深化我国的农村经济体制改革。也就是十五届三中全会所指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，其中所蕴含的道理是不难理解的。因为我国农村经济体制改革的核心是农民问题;农民问题的核心是收入问题;收入问题的核心是就业问题;就业问题的核心在于城镇化滞后。从十六大报告论述的体系来看，关于加快城镇化进程的要求，是结合繁荣农村经济的内容提出来的。这就不难看出，现阶段我国城镇化的主要目的，是解决农村人口向城镇转移，以逐步优化城乡人口分布的总体格局，为建设现代农业、繁荣农村经济、增加农民收入创造适宜的环境条件。

但是，在小城镇的发展问题上，也存在着值得注意的倾向。2000年底对全国17805个镇(不包括县城)进行统计，平均每个镇的非农业人口2248人，由于小城镇规模偏小，不少地方出现了“村村像城镇，镇镇像农村”的现象，缺乏投资和就业的吸引力。也就是说，由于小城镇规模小，聚集效应差，第三产业比重低，社会保障严重滞后，制约着农民向城镇转移的规模和速度。为了改善这种状况，十六大报告指出，发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划、合理布局。在城镇数量的布局、城市规模的把握、城镇功能的定位上，僻要很好地规划，不能遍地开花，盲目辅摊子，搞低水平重复建设。今后要把小城镇建设的重点，放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快的完善功能，聚集人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，这是小城镇发展的基础。城市的核心是“市”，从来应当是先有“市”后有“城”，水到渠成。规划小城镇要着重考虑这个问题。要把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系和社会化服务等与小城镇建设有机地结合起来，夯实发展小城镇的基础。

从我国的实际情况出发，强调发展小城镇对带动农村经济社会发展的战略意义，并不意味着可以忽视大中小城市的发展，而是必须按照十六大报告所指出的，坚持走大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城镇化道路。改革开放以来，我国农村兴起的小城镇，更多的是从农村地区自身的角度来做规划，忽视了它与大中小城市之间的依存关系，所以在一些地方虽然也兴建了一些小城镇，但并没有起着带动周围农村经济发展的辐射作用。与此相反，苏南的乡镇企业和小城镇之所以发展那么快，小城镇在带动农村经济社会发展中之所以发挥着巨大的作用，就在于它们依附于上海、南京、无锡、苏州、常州等大中城市。珠江三角洲、京津塘地区也是如此。我国沿海发达地区的广大农村，正是借助于大中小城市分布密度高、辐射能力强以及辐射范围广的条件，带动乡镇企业的迅速发展，加快城镇化进程。所以，完整意义上的中国特色城镇化道路，应当是坚持大中小城市和城镇协调发展。离开大中小城市的辐射功能，小城镇就不可能独立地发挥改造农村经济社会的重任。