加强农民就业能力的措施路径

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中国在经过“十一五“时期持续快速发展的基础上，已跃升为世界第二大经济体，预示着中国经济社会的发展正进入全面建设小康社会的关键时期。在这一形势下，解决“三农”问题的突出矛盾已由“生存”向“发展”转变，由传统农业向现代农业转变，由关注一般意义的农民增收向更具深远意义的提高农民就业水平的转变。这不仅将影响到农村的繁荣、农民的富裕和农业的现代化，更影响到整个国家经济可持续发展和社会稳定。

一、提高农民就业能力的重要性和紧迫性

(一)提高农民就业能力是破解“三农”问题的主要途径

如何解决我国的“三农”问题一直是我们党的工作的重中之重，是中国现代化发展的重大理论和实践问题。基于总体上我国的农民仍是弱势群体、农业是弱势产业、农村仍是弱势地域的国情判断，将提高农民就业能力作为解决“三农”问题的切入点与突破口，可以有效地破解长期制约我国农村农业发展的瓶颈制约。首先，农民要改变弱势地位的困境，本身必须实现由农民向市民、由传统小农向现代新型农民的两个转变，以实现自身“人的全面发展”。由于劳动生产力是人的发展的基础和根本，因此，提高农民就业能力是提高农民综合素质最重要的体现，是要打破现存农民群体的桎梏，提高自我发展能力以实现自我全面发展。其次，农业要“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营”［1］(P355)，必须培养造就有文化，懂技术，会经营的新型农民，必须加快提高广大农民从事集约化农业的各种能力。最后，要改变农村落后的状况，建设社会主义新农村，农民是内在的动力，是新农村建设的主力军和直接参与者，必须充分依靠农民的智慧和创造力，同样都离不开提高农民综合素质，而首要地必须是具有较强地加快生产发展的劳动能力。因此，提高农民就业能力对推动我国“三农”问题的解决具有提纲挈领的作用。

(二)提高农民就业能力是完成社会主义初级阶段的历史使命的重要条件

对于我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段这一国情认识的不断深化，在党的“十三大”、“十五大”报告中进行了高度概括，所阐述的实现若干历史性转变是完成社会主义初级阶段的历史任务。显然要实现人口的市民化有赖于在非农业领域就业能力的提高;资源配置的高效率有赖于人力资源的开发和利用;科教文化的先进性有赖于推进人口素质的质变;低收入状况的改变有赖于劳动生产率的提高;后发展地区的赶超有赖于不同地区人力资本的投入等。这些重大举措和发展途径都贯穿了和深深蕴含着提高农民就业能力这条主线。因此，完成初级阶段的历史使命，调动和激发农民的内生动力，提高农民就业能力无疑是一个非常重要的条件。

(三)提高农民就业能力是推进中国实现现代化的根本需要农民一直占中国人口的大多数，在中国这样十几亿人口的大国实现现代化，不能离开农民这个庞大群体的主体力量。现代化首要是实现由农业文明向工业文明的过渡，在某种意义上就是要实现农民自身的现代化，就是农民素质的优质化。要使农民转变为市民，将传统农民改造成为现代新型农民和现代农业经营者。因此，农民作为中国社会的基础力量，其素质发展状况直接影响到中国现代化发展的速度和程度。在任何国家现代化进程中，如何通过提高农民素质促进现代化发展都是一个必须面对的重大国策问题。因此，积极采取各种有力措施提高农民素质和农民就业能力是推进中国现代化发展的根本需要和战略途径。

(四)提高农民就业能力是农民自身改造与提高收入的迫切要求我国的国情决定，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是如何提高农民的收入。提高农民收入有两种主要途径，一是提高农民在农业生产上的收入;二是提高农民在非农产业的收入。这就由此提出了一个农民收入的获取来源和途径问题，即如何解决和扩大农民就业问题。这就要求农民必须要适应时代对职业发展的需要，适应工业化、城市化发展需要，必须要在自身素质上实现质的跨越。从抓主要矛盾入手，在构成农民素质的各要素中，首要地应是立足于推进农民就业能力的提高，应将其做为提高农民素质的切入点。

二、提高农民就业能力的理论依据

(一)基于内外因关系的哲学视角———提高农民就业能力

唯物辩证法认为:外因是事物变化发展的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用［2］(P302)。我国“三农”问题面临着诸多的矛盾，各种矛盾又相互交识，错综复杂，但其解决的根本是取决于农民自身的作用和内在的主观能动性的发挥。诸如建设社会主义新农村事业虽然需要政府的指导和扶持，需要全社会的动员和帮助，但归根结底取决于农民这一主体力量自己的努力和艰苦奋斗，取决于农民在一宏伟事业中的参与与影响程度。企望或仅依赖于外界的力量要改变贫穷落后的面貌只能是“空想社会主义”。农民的就业能力是农民综合素质的外在表现形式。通过各种有效措施提高农民的劳动就业能力，发挥农民的主观能动性是根本，是解决“三农”所有问题的总根源，这也是关系新农村建设成败和推进农业现代化进程的关键。

(二)基于科学技术是生产力的视角———提高农民就业能力

现代生产力发展的进程表明，科技进步对生产力发展越来越具有决定性的作用，科学技术越来越成为现代生产力中最活跃的因素和最主要的推动力量。因此，广大农民的劳动生产力和就业能力如何与农户的科技文化素质和对科技的掌握程度有直接的关联。没有高素质的农民，就不可能在农业生产中应用现代科技，把现代科技转化成现实的生产力。农民的科技文化素质与农民就业能力，进而与农民收入水平成正相关关系。农民作为农业生产的主体，实现农业现代化必须要求“提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民”［3］，只有这样才能实现农民群众能够持续稳定地分享改革发展的成果，才能推进农业的现代化。

(三)基于党是始终代表中国先进生产力发展要求的视角———提高农民就业能力

中国共产党是一个走在时代前列、与时俱进的马克思主义政党，始终代表着中国先进生产力的发展要求。“不断提高工人、农民、知识分子和其他劳动群众以及全体人民的思想道德素质和科学文化素质，不断提高他们的劳动技能和创造才能，充分发挥他们的积极性主动性创造性，始终是我们党代表中国先进生产力发展要求必须履行的第一要务。”［4］邓小平同志很早就高瞻远瞩地指出:“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质……”［1］(P120)劳动者的素质如何是生产力先进性与否的重要标志。因此，提高广大农民群众的科学文化素质和劳动就业能力是我们党代表先进生产力的具体体现。长期以来，农民群众是推动我国社会生产力发展的重要力量。同时，大量农民较低素质的状况又一直成为制约我国二元经济结构改变的主要原因。为改变农业的弱质、农村的贫穷落后和农民的弱势处境，必须努力提高广大农民群众的科学文化素质，不断提高他们的劳动技能和创造才能，充分发挥农民的内生动力和自我发展能力，这是我们党代表中国先进生产力发展要求必须履行的神圣职责。

(四)基于农民是推进中国现代化的重要力量的视角———提高农民就业能力

中国作为一个农民占人口多数的大国，农民问题对中国社会的影响历来就有特殊的重要性。新民主主义革命时期是这样，社会主义现代化建设时期也更是这样。它始终是一个关系我们党和国家全局的根本性问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民是农村的主人，是农村经济的主体，是推进我国现代化进程的重要力量，其综合素质的高低，是中国能否实现现代化这一重大历史任务的关键。提高农民素质是我国发展生产力的需要，是实现全体人民共同富裕的需要。农民素质问题又集中表现在农民就业能力的高低，这是影响我国能否全面实现建设小康社会的重大问题。

(五)基于以人为本的科学发展观的视角———提高农民就业能力

以人为本是科学发展观的核心和本质，它体现着鲜明的时代精神和我党深刻的执政理念。坚持以人为本，就是坚持人民群众是历史创造者的唯物史观基本原理，坚持全心全意为人民服务的党的根本宗旨。以人为本的实质，就在于以最广大人民的根本利益为本。首先，人的全面发展是人的最根本、最深刻的东西的全面发展。要以追求人的自由和全面发展为价值目标，既是对人的主体性和能动性功能的全面开发，又是人类社会发展的目的和归宿。人的自由和全面发展是历史发展进步的标志。提高农民素质，增强从事生产活动的本领正是实现农民全面发展的最重要的具体体现。其次，人民群众是生产力中最活跃、最革命的因素，在建设新农村中和加快我国现代化进程中，不断提高农民就业能力正是遵循了人民群众是社会物质财富和精神财富的创造主体，是推动社会发展的决定力量的基本原理。最后，要让经济和社会发展的成果惠及全体人民，不能片面理解为仅依靠国家支农惠农政策的扶持和社会保障体系的建立等再次分配，这是远远不够的。只有广大农民群众提高了科技文化素质，通过自身较高的劳动生产率获得较高的回报，提高在财富初次分配的比重和对社会贡献率水平，由此，农民的收入的持续增长和缩小城乡居民收入差距才是可能的，农民才能通过各种生产经营活动分享到更多的发展成果。

(六)基于人力资本对于经济增长推动作用的视角———提高农民就业能力

西方人力资本理论认为，经济增长依赖于物质资本和劳动力的观点已无法解决今天所面临的问题，对于现代经济来说，科学技术和人的知识、能力、健康等人力资源，对于经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加更重要。从目前我国经济发展的阶段来看，依靠粗放型的传统工业化道路已经没有了前途，我国必须走一条新型的工业化道路。而这种工业化道路是有别于传统工业化道路以靠物质资本积累以及机器代替手工劳动来实现经济增长的，它主要靠人力资本积累和效率提高来实现。农村大量外出就业的劳动力作为我国产业工人的一个重要组成部分，他们素质的提高与我国工业化和现代化休戚相关。由此可见，不论农业的现代化还是工业化和城市化都应注重从提高农民素质、从提高农民的就业能力着手。

三、我国农民就业的现状分析

新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，在党和政府的不懈努力下，农村经济与社会得到较快发展，农村人力资源开发也收到较大成效。但总体上我国农村劳动力科技文化素质和劳动技能低下的状况仍没有得到根本性的改变，这已经成为制约我国可持续发展不争的事实。

(一)农民就业的基本现状

1．整体就业水平低。农民就业水平低下突出表现在非农领域。就从事行业来说，农民工大部分集中于制造业、建筑业、服务业和餐饮业等大多依靠简单体力劳动的行业。外出农民工平均年龄比较轻，也是农村劳动力中受教育程度比较高的群体。他们思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，但是总体素质偏低，大多数农民工没有专门的一技之长，只能出卖自己的体力，他们大多难以享受到与城市职工同等的劳动权益和社会待遇。他们既是社会劳动就业中的重要部分，也常常是劳动就业的边缘人群，就业的不稳定性极为明显，表现为就业机会和就业时间难有保障，特别是一旦宏观经济形势严峻，往往是受冲击较明显的劳动群体。

2．就业领域比较狭窄。农民就业岗位的局限较大，主要集中在粗放型的传统产业领域及产业链的低端。外出的大部分农民只能选择在房地产建筑、传统加工制造、矿产采掘、住宿餐饮、环境卫生、交通运输、纺织服装、仓储物流和社会服务等劳动密集型行业中的低端岗位就业，而对要求掌握一定科学文化知识和拥有较高专业劳动技能的文化教育、IT通信、生物工程、金融证券等技术密集型行业很少涉及。在劳动岗位方面，大部分农民工只能从事技术含量低、劳动强度大、劳动时间长、劳动报酬低的工种，就能力要求而言差别不大。而对于要求有一定专门技能的劳动岗位则爱莫能聘。农民工较低的劳动技能决定着就业行业偏窄和劳动收入的低水平。

3．工作条件普遍很差。一是劳动环境比较恶劣，噪音灰尘空气污染严重，许多缺少必要的防护设备，缺乏专业的健康教育。长期在这种环境下工作，严重损害农民的身心健康，容易产生职业病，留下终身后遗症。二是劳动强度较大，危险系数较高，需要耗费大量体力，经常面临工伤事故威胁，一旦发生工伤事故，合法权益往往又难以维护。三是劳动时间长，休息时间少。有的还常常被安排加班，基本没有带薪休息时间，劳动报酬按工作天数或产品数量计算，每月工作天数和每天工作小时数基本都已远超出法定劳动时间，他们正常的休息权利受到严重侵害，得不到有效的保障。

4．劳动报酬普遍较低。一是工资普遍较低。农民工劳动强度很大，劳动时间又长，但平均月工资大多是处于城市的低收入水平，基本没有享受与城市居民同等的社会福利。由于生活消费品价格的上涨，加上医疗成本、住房成本等支出增加，导致农民工在城市生活成本大大提高。劳动报酬有的甚至达不到法定的最低工资标准。二是工资增长缓慢。没有形成稳定的增长机制，长期维持一个较低的水平，工资待遇变动与就业行业财富积累率和当地经济增长幅度不匹配。三是工资常常被拖欠，合法权益得不到保障。偏低的劳动报酬和缺失的社会保障使农民工难以扎根城市，制约着农民向市民的身份转变。

5．工作流动性比较大。农民在非农领域就业的波动性较大，职业稳定性较差，抗风险能力弱。一是工作变动大。有的农民农闲时进城务工，农忙时辞职回家务农，“候鸟式”变换工作，劳动关系很不稳定。二是劳动契约关系松散，用工不规范，稳定性差，出现纠纷时双方往往难以诉诸法律途径，加上农民维权意识和维权能力较弱，常常面临随时失业和被欠薪风险。三是多数农民外出就业难以享受到和城市职工同等的劳动权益和社会待遇，入城的迁徙成本较高，不能和城市劳动力在同一个起跑线上来进行竞争，就业的风险性较大，劳动就业能力表现为明显的脆弱性。

6．就业选择缺乏理性。大部分农民进城务工，多挣钱是其首选目的，特别是老一代农民工，重视眼前利益，缺乏长远考虑，且乡土味意识较重，难以融入城市定居。什么工作工资高就考虑选择什么工作，而对工作未来的发展空间、工作条件恶劣导致职业病的危害及能够学到的专业技能和工作提供的社会保障等考虑较少，择业大多仍是靠亲缘家族等人际关系的渠道，具有较大的盲目性和被动性，非理性和随意性成份比重较高。随着我国工业化城镇化进程的加快推进，目前许多新生代农民工已越来越开始重视职业对于个人未来长远发展的影响。

7．就业的依附性较强。农民中谋生劳动力多，创业劳动力少。自主开创就业领域和就业项目匮乏。农村劳动力外出就业，大多是因为在家中收入太低，想为家里增加可支配收入，以弥补家中现金支付的不足;或者是家中劳动力相对农业经营显得富余，想在外面找份工谋生。受其自身能力的限制，他们当中很少有人能有在外创业的想法。因此在外创业型的农村劳动力比例低，其收入来源和就业岗位主要依靠受雇于业主打工所得，缺乏与其他劳动力在较高收入就业领域竞争的能力。

8．农业生产活动仍以传统方式为主。目前，农村仍从事农业经营的劳动力大多是年纪大、文化程度低，对新技术、新品种的接受能力弱的农民，主要仍沿袭传统的耕作方式和养殖手段，农业生产活动表现为粗放型，劳动生产率大多在低水平徘徊，其从业状况远不适应农业规模化经营和发展现代农业的要求。本文中所指的农民就业能力一般是指农民能够在农业，尤其是在农业以外的领域把自己的体力、技能和经验等作为劳动能力持续地提供给劳动力市场并能够适应劳动力市场变化的综合能力，这种综合能力不仅包括农民自身的就业能力，也包括社会经济环境给予其就业机会的能力，它不是单纯的某种能力，而是一个能够影响农民就业和职业生涯的多种因素的综合体。

(二)农民就业能力的基本特点

1．获取工作机会能力较差，就业渠道主要局限于亲缘关系。获取就业机会能力是农民就业能力的重要内容，是促进农民成功就业的重要因素。由于获取就业机会信息渠道狭窄和有关就业政策的限制，与城镇居民相比，农民获取就业机会能力总体较差。一是农民外出务工主要还是通过亲朋好友介绍和盲目自找门路这两条途径获取就业信息。二是一些城市的就业政策仍不同程度地存在对农民工就业的歧视性，如对户籍、身份等要求的限制等。

2．适应工作岗位要求的基本能力较弱，突出表现为文化科技素质偏低。农民就业能力受教育的程度影响较大，农民接受教育年限越长、文化程度越高，就业能力就越强。目前，农民整体科技素质较低下，在农村制约了先进技术和装备在农业生产中的应用和自我发展能力的提高，虽经过政府扶持受过职业技术培训的已占有一定比例，但与农村从业人口相比较数量仍然较少，尤其农村外出劳动力的整体科技素质状况与现代的非农产业发展需求存在着较大的差距。随着经济增长方式正由粗放型向集约型转变和新兴产业的兴起，给缺乏转岗就业技能的农村外出劳动力带来了巨大的挑战。体现科技素质的专门劳动技能的低下已成为农民就业路上的主要障碍。

3．职业转变的适应能力较低下，主要缺少非农工作经验。工作经验是就业能力的重要部分。实践表明，用工单位更喜欢聘用那些拥有丰富工作经验和类似工作经历的人员。农民与市民相比，缺少非农工作经验是一个十分明显的天然缺陷。由于缺少非农工作经验，加之文化素质低下，大部分农民工的职业选择主要局限于靠出卖体力劳动的就业岗位。

4．就业的职业化能力明显较弱，专业技术与技能短缺。专业技术能力是农民就业能力的核心内容，是农民成功实现就业的关键因素。农民专业技能的高低，直接决定着他们就业的成功机会和收入水平。大部分农民平时除了从事传统的农业生产，就业的职业化特征不明显。一是缺乏专门的农业种养技术，大多还没有实现向现代农业经营者转变，离“新型农民”的职业化标准还有很大距离。二是许多农民外出择业缺乏适应二、三产业发展的一技之长。

5．就业能力的培育先天不足，就业能力低下存在代际转移。农民就业能力的形成与培育受个人成长中的家庭、乡俗和传统文化等周边人文环境因素影响较大，其结果表现对日后的职业选择、个人适应性、职业转换能力和自身的劳动力市场价值认同等。目前，农民低就业能力存在整体向下一代转移的倾向和趋势，这种代际转移的现象在西部一些欠发达地区尤为明显。

(三)影响农民就业能力的主要因素

1．城乡发展差别大。城乡发展差别大是造成农民就业能力低下的客观原因。我国城乡发展差别包括地理环境、经济发展、收入水平、基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障等方方面面，而且表现社会差距的因素呈逐步扩大趋势，成为世界上城乡发展差别较悬殊的国家之一。

2．城乡二元体制制约。城乡二元体制是制约农民提升就业能力的关键原因。一是城乡分割的户籍制度，使农民外出就业面临不公平的竞争环境和诸多歧视政策。二是城乡不同的资源配置制度。特别是在教育、文化、卫生、科技等资源和公共基础设施建设等方面，长期以来投入城市的人均资源远远多于农村，这无疑对培育农民就业能力产生诸多障碍。三是城乡不同的社会保障制度，使农民就业缺乏应有的抗风险条件。

3．传统观念影响较深。传统文化观念是阻碍农民就业能力提升的重要原因。一是相对封闭的生活地理环境所形成的狭隘观念，使农民在城市就业的适应能力往往处于窘境。二是根植于小农经济的小农思想观念长期影响着农民的价值观和人生观，不同程度地扼杀了农民的创造力，弱化了人的主体意识和创新意识，并严重影响了农民素质的提高。

4．以往政策的影响。以往政策的影响和惯性作用是造成农民就业能力薄弱的又一个重要原因。一是长期采取了城乡分治，实施重点向城市倾斜的“以农补工”的工业化道路。这种对“三农”“索取型”的政策取向，客观上严重削弱了农业和农村的自我发展能力，使长期以来培育提升农民就业能力缺乏坚实的物质文化基础。二是在诸多的政策设计中，农民和市民享受权利存在事实上的不平等。由此，农民进城务工和市民竞聘就业，自然也就不处在同一条起跑线上。三是进入21世纪以来，国家虽然不断加大了对“三农”的扶持力度，但以往“轻农”政策的惯性作用仍较顽固和不同程度地表现在诸多实际工作的操作之中。

5．农村教育滞后和教育结构失衡。城乡教育差距和城乡教育的非均衡发展及农村教育结构失衡，这已成为最显著的国情特点。一是城乡教育投入的差距显示了城乡教育资源分配不均衡现象极为明显，导致对农村教育投入严重偏低的后果，使城乡学生享受国家优质教育资源的不平等，这为日后农村学生走向社会就业埋下了较大的隐患。二是目前大多数农村地区教育结构单一，职业教育和成人教育明显滞后。农村教育方式的低质化与单一化并存，农业劳动者的职前教育和职后教育及岗位培训体系很不完善，教育内容与就业实际需要相脱节，农村成人教育更是极为薄弱。四、提高农民就业能力的国外经验与启示纵观当前世界先进经济体国家，从推进国家工业化和现代化的成功经验表明，可以从以下方面加以借鉴:一是政府高度重视农民素质教育，旨在提高农民择业、就业、从业和创业能力，并通过立法确定农业教育地位，提供优惠政策，增加对农民的教育投入;二是多部门参与农业教育，官民合办，建立完善的培训及投入体系，保证师资和经费来源;三是放低教育重心，大力发展农村初级职业教育，为所有从事农业的从业人员提供教育培训机会和深造渠道;四是强调理论联系实际和教学内容与方法的实用性，加强技能培养和综合素质训练;五是普遍推行“绿色证书”制度，要求农民必须接受职业教育，取得合格证书才能从事农业生产与经营;六是加大农村公共事业的投入，改善农村生产生活条件;七是减免相关赋税，增加农业补贴;八是建立健全农民养老保险制度，解决从事农业的后顾之忧。由此可见，农民素质的提高和增强农民就业能力是一个社会系统工程，需要全社会持之以恒的共同努力，同时也需要营造一个制度化的法律与政策支持环境。五、提高农民就业能力的基本途径和对策建议

(一)发展农村教育和优化农村教育结构，为提高农民就业能力奠定培育基础“十二五”及今后一个时期将是我国经济社会发展向更高水平、更高层次跨越的关键时期，也必然是农民就业的高峰期，“十二五”时期应把这项工作列为“三农”和社会发展战略的重点。

1．优化农村教育结构，形成多元化育人目标的教育体系。一是高等农业教育要更多地大力培养农村经济社会发展所需要的各种专门高级人才。应通过加大政策倾斜力度，鼓励大学生充实到农业生产的第一线，直接参与农业生产的规模化经营，成为发展现代农业的带头人。打破农业专门人才的工作岗位和身份转换的体制障碍。选拔农业生产第一线的优秀高等专门人才陆续充实到各级政府部门和事业单位要形成制度化。二是建立布局合理的高、中、初等农村职业教育体系。农业职业技术的学历教育应享有与当地示范高中、重点高校等同的政策支持，包括财力、人事和福利等。对于农职非学历教育，应通过大力发展农村远程教育，财政要开列专项资助，同时可采取政府购买公共服务的形式支持民办农村职业教育的发展。三是统筹城乡职业教育，打破农村职业教育条块分散管理的格局，明确“条”和“块”各自的权利和义务，以确定各自的管理边界。应建立国家农民职业教育与培训体制及认证考试，与其他国家认证的考试处于同等重要的地位。农村教育要在促进农民职业化的过程中发挥关键作用，实行农村初、高中毕业后均可选择直接进入各种职业学校和学院学习，让他们“适农学农”，“适工学工”，“适商学商”，培养能具有适应在不同环境下生活与创业的综合技能和良好品格。同时，要以职业教育为基础，实行农民终身教育制度。四是依托本省区市高职学院在每个县都应建立综合性职业(成人)教育培训中心，统筹协调，统一运作，整合各行各业、各部门职教培训资源，以形成合力。

2．大力发展农村基础教育，完善寄宿式农村教育模式，加大对“留守儿童”的教育帮扶。一是进一步深化农村义务教育保障机制改革。确保农村义务教育阶段已有的优惠政策的落实。合理规划农村学校布局，实行学生按地域特点就近入学的管理模式，打破行政区划限制。实施校舍安全工程，集中开展危房改造，并切实保障农村教师的工资待遇。重点解决农村师资问题，实行定期轮岗制度和常设化的城乡对口支持帮教制度，对于到农村支教的老师，实行“双倍工资制”，创新农村教师队伍补充机制。二是大力发展农村学前教育和普通高中教育。把农村学前教育纳入我国农村公共服务范畴和新农村建设规划。办好现有农村幼儿园，加强建设公办园，扶持民办园。加快发展农村普通高中教育。农业职业中学和中专学生及农村户籍的高中在校学生率先在属地实行学费全免，贫困生给予生活补贴。三是完善寄宿式农村教育模式。要确保进城务工人员随迁子女接受义务教育的平等性。在全国推广寄宿式农村教育，落实补助农村贫困寄宿生生活费政策，健全“生活教师”配备制度，加强对留守儿童的成长教育、安全教育、法制教育和心理健康教育，切实解决农民在外就业后顾之忧和缩小城乡劳动力在“起跑线”上的差距。

3．注重新生代农民工和广大农村妇女的就业技能培训。从战略思维的视角，把全面提高新生代农民工素质放在重要位置切实抓紧抓好，积极引导和组织他们自觉接受就业和创业培训。根据国家经济结构调整和产业升级需求，提供多元化、实用性的职业培训，使他们能从接受就业教育逐步转向创业教育。同时，不断加强和完善政府已实施的各类培训工程和计划，增强新生代农民工的就业能力，使他们更好地适应城市生活和现代产业发展的需要。广大农村妇女的素质是个被边缘化的社会问题。农业生产经营水平以及对后续农村劳动人口教育影响如何在相当大的程度上取决于农村妇女的素质。因此，必须将提高农村妇女的科技文化素质、职业技能和开展农村家政方面的科普教育等列入提高农民就业能力工作的重要内容。对此，妇联有着重大的责任和义务，应将其硬性指标列入各级妇联政绩工作的最重要的考核内容和任职责任。

4．建立城市教育反哺农村教育的机制。城市反哺农村教育除财政投入外，在教育资源上要以城市教育反哺为主，辅之于动员社会资源反哺。城乡教育不论是资源、师资水平、教师收入及福利条件都有极大的差异，不能混为一谈，否则将城乡教育资源笼统平均化处理和评价必将掩饰农村教育事实上遭遇的不平等困境。必须明确教育资源优化和教育投入今后应主要是向县城以下的农村倾斜，教师待遇也主要是要提高基层农村教师的待遇，教育统计体系也应城乡指标分设。要加大城市教育向农村教育反哺力度，为避免城市教育继续占有本应属于支持农村的教育投入，今后教育优先发展战略应提优先发展农村教育为宜。中央财政中义务教育经费预算主要应是针对农村教育。本着有利于集中中央和各省市教育资源向农村倾斜的原则，应加大改革力度，增强现存的各级农村教育管理机构的行政职能和管理幅度。

5．建立以政府为主的农村教育责任体制，实现城乡教育资源配置均等化。发展农村教育、实现城乡教育公平是各级政府的共同责任。提高农民就业能力，加大公共财政对农村人力资本投入是最重要的举措之一。设立中央和省级履盖城乡最低生均经费标准，为农村义务教育发展构筑可靠的财力保障。当务之急应加快远程教学村村通工程建设力度，尽快使所有公办农村完小实行远程教学，以实现优质教育资源的共享，省级教育和网络主管部门应设立远程教学中心，负责对全省农村各级教学的远程教学工作。统筹城乡教育资源，实现优质教育资源在城乡之间的合理流动与共享，提高城乡教育资源的利用效率。一是可建立省级教师资源调控机制，在一省范围内统筹考虑各地、各校的师资结构和教师队伍建设，教师变属地人事管理为教育系统内垂直管理。二是改革分配制度，由省级财政部门统一制定教师薪酬标准，义务教育和高中及职业教育、普通和重点学校、城市和农村学校均实行同级同酬、同工同酬，特别对边远和贫困农村地区从事教育的教师(含轮岗支教)发放地区补贴，教师工资由省级财政保障。

(二)加强思想道德素质建设，为提高农民就业能力提供精神动力

提升农民就业能力还必须要使农民在价值观等精神要素上能适应在不同领域中就业的基本需要，健康向上的职业认同和职业目标及职业价值观的确立是提高农民就业能力主要途径之一。一是加强对农民的思想道德素质教育。引导广大农民向坚持共同富裕的方向发展，提高广大农民维护国家集体利益的自觉性。不断根除小农经济思想观念，增强农民的诚信意识和开拓创新精神，培育理想人格，以适应城市文明和现代职业多重发展的需求。二是引导农民形成科学文明的生活方式。要以文明健康新风尚占领农村思想阵地，使农民在成长环境中能受到良好的社会文明新风尚的熏陶。三是培养崇尚知识和重视科学的新思维。积极引导和帮助农民学习养殖、种植、管理、市场和法律知识等先进适用的科学知识，同时要使农户大力支持子女完成国家规定的义务教育的学业。提高适应在非农领域的从业能力，扼制贫穷的代际传递。四是加强民主法制意识。这对于农民把握工作机会、维护自身权益和适应工作变动都是不可缺少的。

(三)加快城乡统筹发展，为提高农民就业能力提供制度保障

加快城乡统筹发展是破除城乡二元结构、解决“三农”问题的根本出路。城乡统筹的制度建设是依靠社会资源提高农民就业能力的主要途径之一。

1．发挥政府职能，建立以市场导向为基础的就业机制。统筹城乡就业的主体是政府，但政府不能包办城乡就业，而是应发挥促进城乡统筹就业的主导作用。一是要调整和完善统筹城乡就业规划与宏观政策，让农村劳动力能与城镇职工一样拥有平等的就业机会。二是建立统筹城乡的就业管理与服务体系，让农村劳动力能和城镇职工一样享有同等的公共就业服务。三是搞好区域间劳动力市场的协调发展。要把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。同时，应将农民就业纳入工作目标责任制的考核范围，作为考核各级政府政绩的重要指标。

2．消除体制束缚和壁垒，营造城乡劳动者平等就业的环境。首先，在中小城镇应率先实行户籍制度的改革，清理农民务工的歧视性政策和子女在就业地入学等限制性规定，从注重维护农民单一的就业权宜向注重维护农民就业+家庭生活的综合权宜的转变，营造城乡劳动者平等就业的环境。其次，要培育城乡统一的劳动力市场，建立健全职责明确、功能完整、运作顺畅的公共就业服务体系，服务触角应延伸到乡镇和自然村落，提高对农民就业的服务质量和效率。

3．加强社会保障制度建设，构建统筹城乡就业社会保障体系。将进城农民工作为建立统筹城乡就业保障体系的突破口，保护进城就业农民的合法权益。在此基础上，逐步解决失业保险、最低生活保障和住房补贴等配套问题，加快将进城就业的农民工纳入城镇社会保障休系。同时根据不同地区的经济发展状况，着手建立不同形式的养老保险制度，缩小城乡保障方面的差别，进而加快推进建立全社会的公民统一的社会保障制度。当前，一是应实施农民工养老保险全国“一卡通”。二是建立年满60周岁的农民享受城乡一体化的养老保险。三是加快实行城乡一体化的医疗保险制度的建立进程。四是对于被征用集体土地的农民先期纳入城市社会保障体系。

4．维护农民的公民尊严，要使农民同其他社会成员享有平等的社会地位。城乡统筹最重要的一点是要在打破歧视农民的各种体制束缚时使农民同其他社会成员享有同等的权利。因此，一是取消现存的城乡居民分立的户籍制度，实行公民户籍登记制度，即实行本国居民享受同等国民福利待遇和地域无歧视性政策。加快提升农民的社会地位，使其享有与城市居民同等的权利势在必行。二是在目前招收公务员中应包括农民等所有遵守宪法的公民，取消国家认证资格考试的身份限制。三是在各级人大代表、政协委员的选举中扩大生产第一线农民和农民工代表的比重。

(四)发挥政府的主导作用，为提高农民就业能力提供良好的公共服务

鉴于解决“三农”问题是全党工作的重中之重，要把提高农民就业能力作为一项基本国策加快实施。

1．财政支农资金中设立制度性的为提高农民就业能力的资金项目和比重。第一，不断优化财政支农资金支出结构。加大对农业和农村基础设施建设投入，加大农业生态环境建设的投入，支持农业社会化服务体系建设，支持农业科技成果转化推广、应用，结合产业结构调整，加强农民技能培训。第二，设立制度性的为提高农民就业能力的资金项目，着重在加大农民就业、创业培训和人力资本投资等方面设立专项资金，并逐年加大投入力度。第三，要建立财政支农资金对就业投入的评估和监督机制，提高就业再就业财政投入资金使用和管理效率。第四，城市在公共产品提供和政府服务上，实现由面向城镇户籍人口向覆盖包括进城农村劳动力在内的所有常住人口的转变。政府要把对城市外来农村劳动力的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，减少农村劳动力外出就业额外的迁徒成本。

2．建立以提高农民劳动就业能力为主旨的反哺模式。一是把发达地区发展与农村人力资源开发结合起来。充分利用流入地省区和帮扶省市资金、人才、技术等多方面的优势有规划地开展劳动力转移的就业指导、培训、服务，提高流出地省区农民劳动素质和劳务输出组织化程度，为促进农民就业和跨省发展提供更好的合作平台。二是建立公共优势资源有序流动制度，让城市科教文卫等优势资源有序向农村地区流动，对贫困地区的流动实行倾斜和奖励政策，辅之于建立国家购买公共服务的机制。三是大力发展各类农业农民专业合作组织，探索建立中国特色的现代农庄，延伸产业链，扩展农业功能，深入挖掘农业农村的就业容量。四是建立旨在提高农民就业能力的多元投入机制。

3．将提高农民受教育水平列为各级政府政绩考核的重要标准。各级政府应把提高农民就业能力放在突出的战略位置，将其列为政绩考核的重要标准。一是建立健全组织机构，从中央到地方各级政府成立农民就业领导小组，设立各级政府领导的农民就业管理的全国垂直管理体系，进行统筹规划，明确各级各部门在提高农民就业能力、促进农村劳动力就业方面的职能，发挥好各自的作用。二是乡镇政绩取消GDP指标，主要以社会发展指标为政绩考核标准，即主要以提高农民收入水平、农民受教育水平和计划生育及生态建设为主，尤其应将体现农民就业能力的农民受教育和培训状况及成效指标，列入县、乡(镇)干部政绩考核体系，建立问责制。同时，加大提高乡镇干部工资水平，增加乡镇基层工作津贴，由省级财政负担执行。

(五)建立以人为本的农村社区模式，为提高农民就业能力创造良好的社会环境

1．切实加强对农村社区建设的领导。各级党委政府应将农村社区建设纳入社会主义新农村建设的总体规划和统一部署，加强领导，扎实推进，形成政府、社会齐抓共建的合力。将提高农民就业能力列为创新社区建设的主要内容和形式。

2．加强农村社区基础设施建设。当前农村社区建设的首要任务就是抓好农村社区的生产生活基础设施建设，这些均与农民的就业能力的提高休戚相关。要因地制宜积极推行农村路通、水通、电通、广播电视通、信息通，发展生态农业，对农村的山、林、水、田、路进行规划建设，提高农民生产生活条件，提高农业农村抗御自然灾害的能力。

3．搞好农村社区文化体育建设。以建设社会主义核心价值体系为纽带，充分发挥农村社区文化活动阵地作用。要以群众喜闻乐见的文体活动为联系群众的纽带，创办各种文体活动载体。经常组织健康有益的群众文化体育活动，深入开展创建和谐乡村、和谐家庭等形式多样的群众性精神文明创建活动，不断提高农民群众的文明程度，使农民通过接受先进文化的熏陶，为提高适应城市就业与生活环境奠定基础，为提高适应发展现代农业的能力营造文化氛围。

4．加快农村社区服务网络建设。一是建立社区卫生服务站，实现社区卫生服务网络化管理，加快改善农村医疗卫生状况，努力提高农民的身体素质，这是提高农民就业能力的基础条件;二是实行城乡优质资源互动结合，推进农村社区公共服务，为农村富余劳动力提供职业介绍、职业指导和就业培训;三是做好社区计划生育管理和技术服务，实现农民优生优育，从源头保证劳动力素质优质化;四是完善农村医疗救助制度，最大限度扼制农民因病返贫而削弱了劳动就业能力;五是完善农村养老保险和社区养老服务，为农民工外出就业解除后顾之忧。

5．改善农村生活环境。人的成长与人居住的环境有很大的关系。实现村庄布局优化、道路硬化、路灯亮化、饮水净化、庭院美化、环境绿化，使乡村能接受到更多的城市和现代文明的辐射与影响，构建人与自然和谐的适于居民健康生活与发展的人居环境。实现村容整洁将为农民就业能力的提高提供一个良好的成长环境。