有关恩施的三农问题研究

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一、关于“三农”问题的本质

农民、农村和农业问题合称三农问题，有人把三农问题概括为“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。其实，三农问题不是三个问题，三农问题归结起来是一个问题，可以用一个字来概括，那就是“穷”。这不是本人的新发现，小平同志早在1985年就一语道破天机。邓小平同志于1988年5月25日在《思想更解放一些，改革的步子更快一些》一文中指出：“坚持社会主义的发展方向，就要肯定社会主义的根本任务是发展生产力，逐步摆脱贫穷，使国家富强起来，使人民生活得到改善。没有贫穷的社会主义。社会主义的特点不是穷，而是富，但这种富是人民共同富裕”[1]。邓小平于1992年初在南方谈话中进一步提出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”[2]。大家想一想，如果农民都富裕了，过上了小康生活，还有三农问题吗？

穷不是三农问题的本质，而是当代中国社会主义农村中存在的一种历史现象，是三农问题在农民家庭收入和生活水平上的集中反映。穷有穷的原因，穷的原因很多，但最根本的、最关键的原因是什么呢？理论界是仁者见仁，智者见智[3]。讨论三农问题的本质，就是要找到三农问题的“穷根”。这样，才好问病开方，对症下药。不然，不但治不了病，还会加重病情，既使不加重病情，也会延误治疗的时机。

笔者认为三农问题是因不合理的制度设计安排造成的，是经过长期形成和演变的结果，是我国特有的。从最初的以土地问题为主到改革前的粮食问题为主，再到上世纪80年代末期的农民负担问题，现在已经演变成一个包括农民就业问题、城乡差距问题、农民负担问题和农村社会保障问题等在内的综合性问题。三农问题已经影响到我国社会的稳定、农村的发展、经济的持续增长和党的执政基础，我们必须要用科学的发展观来认识、分析和研究三农问题。三农问题的解决需要从农业、农村和农民之外来进行，通过多予、少取、放活等多种途径来实现，要有城乡统筹观念、全局意识、长期眼光和战略思维，要坚持可持续的、统筹兼顾的、和谐的、以人为本的发展观，需要共同推进城市化、工业化和农村现代化。总的来说，对于三农问题而言，广大农民是主体，土地制度是根本，增加收入是目的，扩大就业是途径，城市化是出路。

二、恩施自治州“三农”问题现状

恩施自治州是农业大州，位于湖北省西南边陲，是全国最年轻的少数民族自治州，也是湖北唯一被列入国家西部大开发范围的地区，所辖六县二市均被国务院定为扶贫开发工作重点县。全州有88个乡、镇、办事处，2462个村，国土总面积2.4万平方公里，其中耕地面积420万亩（水田108万亩）；总人口380万，其中农业人口329.47万。州内山峦起伏，沟壑纵横，海拔高低悬殊，素有“八山半水分半田”之称，是一个以农业为主的“老、少、边、山、库、穷”地区。生产力十分低下，改革开放20多年以来，在上级有关部门的大力支持和帮助下，农业和农村经济获得了长足发展，但农民人均收入仅1500元，与其他发达地区相比，差距大。

近几年来，全州围绕农业增效、农民增收进行努力，狠抓了特种蔬菜、魔芋、草本药材等高效经济作物的发展和瘦肉型猪以及以山羊、菜牛为主的草食性牲畜的发展，农业结构调整步伐加快，农业生产全面增长。2000年全州农业总产值实现76.4亿万元，全州又有8.67万人越过了温饱线，贫困人口下降到农村人口的2.3%。但是随着我国加入WTO世贸组织，经济受全球化的影响将进一步加深，在全国建设社会主义新农村的新形势下，作为温饱刚刚解决的恩施州如何进一步大胆开拓，开展“二次创业”，实现温饱向小康的跨越，是一个沉重而艰难的课题。

1.种植业结构不优，耕地产出效益低下

2000年全州粮食播种总面积661.19万亩，从统计分析中可以看出常规粮食作物播种面积大，而亩平产值低，夏粮亩平产值大约仅在308.4元左右，秋粮亩平产值也仅在360元左右，且难以转化成为现金价值，而调整后的烟叶、茶叶、蔬菜、水果等经济作物，亩平产值可以突破1000元以上。可见，我州亩平产出低于全省平均水平350多元，全年减少农业产值15亿元左右，农民减收5亿元的症结在于结构不优，耕地产出效益低下。

2.土地资源现状不适宜发展单纯粮食生产

我州现有耕地总面积623.06万亩，其中坡耕地占568.84万亩，除去等高梯田170.29万亩，坡地还占398.05万亩，25°以上的坡耕地占228.97万亩，占坡耕地总面积的40.25%，造成这种现状的原因存在两个方面：一是人口的不断增长，迫使人们不得不向坡地进军；二是耕地生产力水平不高，产出率低，粮食供给不足,迫使农民开荒种粮。根据国家产业政策，大于25°的坡耕地退耕还林后，我州耕地面积锐减，全州人均只有1.04亩的耕地，况且全州总耕地中有88.3%的中低产田，从单纯的粮食种植上获得增收，对农民来讲是没有现实基础的。

3.粮食生产丰年有余，灾年不足的情况在相当一段时间内是不可更改的现状

全州从1989年到1997年的农业人口平均粮食分别为703斤、733斤、703斤、711斤、649斤、799斤、818斤、869斤、929斤，除去人平生存700斤的口粮外，其人平富余粮食仅3斤、33斤、3斤、11斤、-51斤、99斤、118斤、169斤、229斤，而此时农业人均占有耕地1.14亩，当退耕还林后，人均占有耕地1.04亩时，人均粮食大约在788斤，这其中还没有包括非农人员的耗用粮食及饲料用粮，可见单纯的粮食生产及耕地资源限制，农民人均种植业产值只可能在500元左右。始终只会在温饱线上挣扎。

4.市场运行趋缓，农产品市场出现新变化

根据有关统计数据分析，恩施州的农产品市场现状基本呈全面滞销，价格下滑态势，农民增收形势严峻，据有关人员分析，农产品市场出现了五个新的变化。一是农产品供求由短缺变丰余，农民难以象过去那样从增量中增收，简当地扩大再生产难以实现理想的增收目的；二是农产品价格已在高位运行，靠提价增收的余地很小，部分农产品价格继续下滑的可能性依然存在；三是消费者对农产品需求的选择性增强，目光更多地聚焦在高质多样的农产品上，特别是面对即将加入世贸组织，农产品市场竞争就显得更为激烈；四是由于城镇部分职工下岗、乡镇企业“二次创业”尚在起步阶段，就业岗位有减无增，农民靠就业增收的难度加大，劳力资源转化受到一定限制；五是由于上述原因，导致农产品增加与农民收入增长之间简单的对应关系发生变化，旧的农业增长方式已不大可能使农民收入继续得到较快增长。

5.农民收入结构不当，种植业发展缺乏后劲

从我州农民收入结构来看，据有关人士分析，主要存在两个问题，一是农民收入中现金收入少，1998年仅为46%，比全省少11.6个百分点，1999年仍只有49.2%；二是劳动者报酬收入少，1998年所占比重为11.4%，比全省少6.82个百分点，1999年也只占14.2%。由于现金收入少，农业生产及农业机械化投入也就偏少，种植业持续发展的难度就会逐步增大。综上可见，农民收入结构不优、来源渠道不宽，决定了受农产品市场波动制约大，这种现状不尽快解决，难以适应新阶段农村经济发展，难以持续增加农民收入，难以调动和保护农民生产积极性，难以实现农村经济以至整个经济的快速增长，难以保证农村社会的长期稳定。

三、恩施自治州三农问题的出路

当前和今后一个时期，解决农业、农村和农民问题重点应以以社会主义新农村建设为契机，围绕管理创新、技术创新、组织创新和制度创新，以提高干部队伍的政策水平、执政能力和工作效率为重点，努力改善农业、农民、农村工作方式和方法，不断提高党和政府对农业、农民和农村工作的理性认识程度、领导能力、管理水平和工作成效。

1．加强农村干部队伍建设，努力提高干部队伍的领导能力、领导水平和领导效果。随着新科技革命的带来和经济全球化形势的发展，决定一个国家和地区农业现代化、农民收入和农村发展水平的关键在于管理创新、技术创新、组织创新和制度创新，创新业已成为经济增长和社会发展的动力源泉，而决定一个国家和地区创新能力、创新水平和创新效果之关键的关键在于干部队伍的知识化、专业化水平以及相应的组织领导能力和管理水平。要解决干部队伍中知识贫困和管理水平不高的问题，必须下大气力改革干部人事制度和用人机制，进一步加强干部教育与培训，尤其按照“三支队伍一齐抓”的方针，加强广大农村干部、企业领导干部和技术干部的管理教育与培训。现代领导干部必须既懂管理理论，又具备管理经验。我们不否认通过“干中学”也可以造就出杰出的领导干部，但这种干部培育机制已不适应现代市场竞争的需要，何况我国是一个发展中国家，时间成本对我们来说已是非常昂贵。我们知道，二战后，日本就开始引进美国的科学管理，日本经济起飞的秘诀之一就是所谓的“三分技术，七分管理”。在美国，随着所有权和经营权的分离，一批受过管理专业教育的职业经理开始登上经济舞台，并导致了一场所谓“企业的管理革命”。我国由于历史和体制的原因，现有的干部队伍中有相当一部分未曾接受过管理专业教育，这与时展和形势要求是很不相适应的。党的十六届三中全会提出要加强党的执政能力建设，其中一个重要的方面就是要加强农村干部培训和管理强化教育，以尽快提高党和各级政府对三农问题上的认识水平、执政能力，促进农村经济、文化、社会管理的民主化、科学化和法制化。

2．加快龙头企业和农民合作组织培育步伐，大力发展农业产业化经营。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中要求加快发展农业产业化经营。不管哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。

20世纪70年代末的农业家庭承包制创新解决了长期未能得到解决的农业生产组织效率低下的问题，但未能解决现代农业生产要素如何导入农业及小农户与大市场对接的问题。解决好恩施州的“三农”问题的关系，必须回应核心问题,就是要解决农民组织化问题，改变其弱势群体的地位,提高其对资源的控制能力、社会行动的能力和利益表达的能力。现在农民在交易中的信息不对称和利益流失，除了政府和法律之外，还必须自己组织起来，通过有计划的集体行为提出一致要求，为其成员谋求利益和保护，不断增进对经济、社会和政治生活的参与度,形成一支有影响的社会力量。只有如此,才能强化利益表达能力，争取到属于他们自己的利益。农民组织的发展不能太急，也不能依靠行政命令，我主张首先应该鼓励农民成立一些行业组织、专业协会，比如农产品销售合作社、农业技术协会等，在这方面政府可以通过财政或税收政策予以扶持。农业产业化经营需要在家庭经营基础上发展有效率的组织载体，其中，龙头企业和合作组织就是农业产业化经营的重要组织载体。实践证明，通过龙头企业（公司）和合作组织+基地+农户等组织体制创新，不仅可以有效满足农业现代化对现代农业生产要素及资金、人才和信息等需求，而且可以最大限度的发挥农业生产和流通中的规模经济及区域比较优势，节约农户进入市场的交易成本，增强农业生产经营的计划性和预见性，避免生产和收入的大起大落，实现农业增产、农民增收、企业赢利、政府减负增税，促进农业可持续发展和农村全面建设小康社会。

3．按照城乡统筹、区域统筹的要求，优化农业和农村发展的动力机制、就业机制和投资机制。城乡统筹、区域统筹是坚持科学发展的必然要求。因此，必须逐步理顺城乡分配关系和调整区域发展政策，改革不合理的“二元结构”体制和国民收入分配制度，进一步加强对农业的政策保护，加大对西部农村的开发和支持力度，善待进城农民工，依法保护好农民和农民工的合法权益，为农业可持续发展创造一个良好的外部条件和政策法律环境。针对当前农民流动的盲动性和无序性，提高农民外出务工的组织化程度迫在眉睫。各级政府要用统筹城乡发展的观念，积极改进工作方式，既要着眼于城镇居民的就业和再就业，又要着眼于农民的外出务工就业。在建立以劳动部门为主体的农民外出务工管理机构的同时，各级政府应将农民外出务工的职业推介、技能培训、务工监督管理等经费纳入财政预算，并积极探索农民外出务工就业的社会保障机制，形成促进农民合理流动的长效机制。

4．加快技术创新步伐，认真实施科教兴农战略。科学技术是第一生产力，发展社会主义市场农业，实现农业可持续发展，科技是关键，人才是根本，教育是基础。离开农业科技和教育的发展和创新，我国农业现代化和可持续发展也就无从谈起。长期以来我们比较热衷于精耕细作的传统农业技术，而较少地看到世界农业现代化的历史和发展趋势，尤其违背科学技术的生产力转化规律，长期忽视农民的文化教育和职业技术培训，加之僵化的农业推广体制，使得我国农业技术进步异常缓慢。目前，我国农业科技贡献率仅有45%，而发达国家（地区）的农业科技贡献率已达80%甚至更高。因此，必须深化农业科技和教育体制改革，加强农业科技开发的平台和团队建设，加大主导产业（品）研究开发力度，完善农业推广体系，加强农民和农业企业经营者职业教育和技术培训，逐步建立起依靠农业技术进步、提高广大农业劳动者科学文化素质和劳动技能的现代农业发展机制，加大农业高新技术的开发力度，积极扶持有条件的龙头企业创设农业技术创新中心，鼓励、支持和引导农业产业化龙头企业加快农业高新技术的引进、推广和应用步伐。

5．十分珍惜和依法保护耕地，切实保障失地农民的正当权益。土地是基本农业生产资料，耕地又是确保我国农业综合生产能力的基础之基础。随着人口的增长，我国土地资源尤其是耕地资源将变得更加稀缺和珍贵。因此，必须进一步加大《基本农田保护条例》的执法力度，确保耕地动态平衡。随着人口的增长和城市化发展，一部分农村集体土地被征用是不可避免的，但在土地征用过程中，必须严格土地征用程序，依法保护好失地农民的正当权益，认真做好土地征用的经济补偿和失地农民的失业安置工作，积极推进农村和农民社会保障制度建设，特别是要妥善解决好农民“失地又失业”问题，警惕和防止“农民边缘化”现象的蔓延和扩张，做到在全面建设小康社会中不留“死角”，不出差错。

目前有人讲土地要私有化，我觉得目前提土地私有化不合适宜，不符合当前中国的国情。当前土地产权制度最重要的问题是农民应该有物权，农民用土地可以进行抵押，进行投资，要把农民现在的使用权变成一种准商品，这是一个核心问题。现在强调对土地所有权进行彻底改革的条件还不成熟，什么时候能成熟？我觉得城市化水平达到60%以后，再来考虑土地的产权制度改革才算合适，1993年的中央11号文件强调三十年不变，这里面有深刻的理论含义和制度背景，它充分考虑了中国经济体制改革和结构转换所需要的时间区段。现在不宜过早的搞土地产权制度改革，应该在立法上、在土地是商品等方面多考虑些改革办法目前我们的城市化道路走了一条不符合中国的道路，为什么？一是现有的城市发展是“关起门来搞城市化”，把农民关在城外，自己在城内搞现代化，这是为城市“锦上添花”，而不是搞农村“人口城市化”。二是我们在城市化道路上搞“天女散花”，强调大力发展小城镇，因为“小城镇，大战略”，能解决农村剩余劳动力的大问题。这是一种错误的战略选择和过时观念，实际上这是一种“离土不离乡”传统观念的延续，它实质上就是不愿意让农民进大中城市，不许他们分享大中城市积累的文明成果。从国情来看，中国若要遍地都去搞小城镇，总有一天我国会没有土地可耕，我国的城市化不能仿效美国模式，因为美国的土地资源要比我国丰富得多，而日本的城市化模式值得我们学习，他们的土地稀缺、人口密集，我国应该与日本一样，走“资源密集型”的城市化道路，这样可以节约土地和水资源，并能集中使用城市公共设施。