城市化进程的三农问题探讨

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一、引言

农耕社会，乡土中国。中国这个以农业为基、从农村起家、以农民为主要国民的国家，正悄然发生变化。在过去30年的经济转轨过程中，中国取得了巨大的经济成就。这应归功于渐进式的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但是，自20世纪90年代中期以来，这种改革所带来的矛盾开始显现。其中特别突出的是农村土地产权的不稳定性，以及城市化、工业化过程中的农村剩余劳动力就业等问题（陶然等，2005）。由于户籍制度改革的滞后，进城农民工并没有取得城市户口以及相应的社会保障，这就使得他们无法切断与农村土地的关系，这种“离乡不放土”的迁移模式不利于土地的集中经营。与此同时，我国正处在城市化和工业化发展的加速时期，土地由农业用途转为非农业用途的审批权掌握在政府手中，农民处于弱势地位，由于补偿方式不当、标准偏低或地方政府侵吞农民利益等带来了一系列社会矛盾和冲突。城市化过程中从农村迁移到城市的流动人口的社会保障问题等也是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大政策问题。对以上每个问题的研究已经非常多，但上述问题相互之间联系非常密切，需要一个整体性系统性的思路进行分析，不可头痛医头，脚痛医脚，更需要在分析的基础上给出各方都能接受的的解决方案。文章在回顾改革开放以来关于“三农问题”几个具有重要历史意义事件的基础上，对这些问题进行了思考；并提出系统性解决以上问题的政策组合，最后提出应特别注意粮食安全。

二、改革开放以来“三农问题”重大历史事件回顾

家庭联产承包责任制的试验成为中国经济新的动力。由于土地包产到户，因此农民耕作效率在很大程度上有了提高，农村出现了劳动力相对过剩的问题，这就使大量的农村人口能够从土地中解放出来，从事别的行业来创收。但是由于当时户籍制度的限制，农民难以在城市正常就业，更无法享受医疗、教育、养老保险等公共服务。针对这种现象，社会学家费孝通先生提出了“离土不离乡”政策，即过剩的农村劳动力可以通过发展乡镇企业来解决就业。这样农民既可以利用原有的资源、设施等，去乡镇从事商业活动，又没有真正的离开耕作的土地，两边都可以兼顾，在当时是最行之有效的方法。很快，数以千万计的农民办起了乡镇企业，也正因为乡土企业自身所具有的双重属性，使得这些企业具有较高的经营灵活性企业较为僵硬的体制相比，具有很大的优势。因此，它很快构成了国有体制外的一股重要力量。邓小平同志后来回忆说，“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了。突然冒出搞多种行业、搞商品经济、搞各种小型企业，异军突起”。但是由于农民缺乏经验和指导，所从事的商业活动从根本上不具有很强的竞争优势，因此注定会走向失败。而当时的政策和户籍管理的限制，使得这些过剩的劳动力无法得到解决，最终加剧了经济结构二元化，严重制约了城镇化水平的提高。中国的城市体制在80年代中后期进行了改革，这种改革导致农村过剩劳动力的大量迁入。这些农民很快成为最廉价、没有任何社会保障的劳动力，依靠这些廉价的劳动力，中国迅速成长为“世界工厂”。到90年代末，房地产业异军突起，成为经济增长的新动力。随着城市的扩张，城市用地的需求在不断加大，现有的土地已经不能够满足建房用地，于是房地产开发商们将目标指向了外围的农田。由于农民们对土地只有使用权，没有所有权，所以政府通过低廉的价格征用农田，然后以数十倍乃至数百倍的价格出让给开发商，这再次让农民成为“城市经营”的利益奉献者。地方政府获得了丰厚的创收，但是，农民却失去了赖以生存的根本，这就导致了农村劳动力的进一步过剩。2008年，受全球金融危机影响，我国东南沿海大量的工厂陷入困境，开始大幅度的裁员甚至是停业调整，在这个过程中，利益受到损害最严重、首当其冲的是农民。

三、对以上问题的深入思考

（一）原因分析

从以上事件可以看出，农民———这个处于社会最底层的阶层对外在环境的变化显示出极大的脆弱性。那么，占中国人口大多数的农民，这么大的一个社会群体居然没有内在的稳定性，原因何在呢？实行家庭联产承包责任制之后，虽然农民没有对土地的所有权，但是有了经营权，农民充分发挥自身积极性，大大提高了效率。这时的农民以农为业，依靠农业产出来养活自己，虽然不太富裕，但能解决温饱。伴随着城市化的发展，一些农民沦为失地农民，地方政府为了自身利益，不管农民同意与否，几乎不受约束地大量出卖农地，使得农民失去了赖以生存的土地，农民不得出外出打工。他们在城市享受不到各种福利，倘若遇到形势不好时，又不得不返回原居住地，而此时已无地可种，无业可依。出现这些问题的根源在于我国目前所采取的工业化、城市化模式不符合我国国情。“三农”问题的关键是农民收入水平低，若要提高农民的收入水平，必须要解决农村劳动力向非产业转移问题（师连枝，2007）。如果绕过农村就业转移问题而去单纯地追求工业化、城市化目标，那么这个目标只会变成一个口号，盲目的追求甚至还会导致城市经济越来越脆弱。所以，我们必须把工业化、城市化的发展目标和农村就业转移结合起来，选择一条更适合我国国情的发展路径。

（二）对策思考

我们到底要走什么样的路径来实现发展的目标，同时把“三农问题”解决好呢？我们的目标是城市化，但城市化并不必然意味着乡村的终结。城市化或城镇化并不能解决所有的“三农”问题，因为我国有一个庞大的农村人口。在城市化或城镇化的同时，要加强新农村的建设，使这一部分农民在农村很好地生活和生产。以此为出发点，笔者认为，在走向城市化目标的过程中，一手不断进行城市化或城镇化，一手大力推进新农村建设，发展农村工业，农业、农村、农民的问题可以逐步解决。

1．农村工业在吸收农村劳动力方面具有优势。第一，农村工业的特点是投资规模小，需要的启动资金少，技术含量较低，对劳动力的素质要求也比较低。第二，农村工业以简单的劳动密集型产业为主，一旦形成了一定的规模后，必定会形成有效的产业链。比如产品的输出对运输业形成了需求；随着农民收入的提高，其对餐饮业、服装业、娱乐行业等第三产业的需求也逐渐形成。因此以农村工业为基础所形成的产业链，能够为农村劳动力提供巨大的就业市场。

2．对那部分进城的农民工，如何让他们在进城后无后顾之忧是个重要的问题。现有的户籍制度使得城乡之间在福利政策方面存在巨大差异，有什么样的一种机制使得引入农民工的城市愿意向这些移民提供福利服务呢？在享受不到这些福利服务的时候，这些移民不会放弃他们在农村的土地。而土地的流转对于城市化又具有重要意义，在这种情况下的得出的唯一答案应该是改革户籍制度，实行城乡统一的福利政策。

3．对于那部分仍以农业为生的农民，他们的存在对于我国仍具有极其重要的意义。农业是我们赖以生存的根本，“民以食为天”这一经过长期实践检验的政策理念，生动地揭示了农业对于国民经济和社会稳定的支撑作用。

四、系统性的解决方案：转轨中发展的大国视角

（一）大力发展农村工业，通过农村工业化带动农村就业转移

发展农村工业要与当地的农业相结合，只有这样才可以从根本上持续的解决农民的就业问题。第一，因地制宜，发展农产品加工业，促进农村劳动力就地或就近转移。将农村工业建立在当地农产品的基础之上，不但解决了农产品的销路问题，而且也为农村工业的发展提供了原材料。第二，通过以乡镇企业为主要载体，引导农村工业向城镇集中，将农村工业形成集群效应。由于农村工业规模小，高度分散，不能形成集聚效应，这样在无形中增加了很多成本，比如管理成本，交易成本，运输成本等。因此，农村工业的基本形态是乡镇企业，通过建立乡镇企业将农村工业向城镇靠拢，进行资源的整合，提高效率。第三，实现农村工业与城市工业的有机结合。农村工业由于规模小，技术含量低，决定了其生存难度较大，需要依托于实力雄厚的城市工业才可以实现长远的发展。而城市工业为了实现自身的利益最大化，可以将一些技术含量较低的产品外包给农村工业，这样不但节省了自身的资源，而且实现了双赢。

（二）加大对农业的投入，以提高农业生产率，发展当代农业

我国农业综合生产能力还不强，基础尚不牢固，因此大力度的支持与投入仍是当务之急。从西方国家发达的农业生产模式可以看出，我们应该把农业培养成可以自生的产业。但是由于长期以来我国农业政策对于该产业都是多取少予，所以目前仍然需要对农业给予反哺。实行城市支持农村、工业反哺农业的政策方针，应该建立在工农业均衡发展的理念基础之上，继而形成一个稳定和持续的支农制度框架，使之成为与当代市场经济环境相适应的农业发展机制的有机组成部分。同时，要大力培育农村要素市场、产权市场。因为发展当代农业的过程，也是推进农村经济结构性调整和农业结构升级的过程。但农村经济结构性调整，不仅包括产业（产品）结构的调整，同时还包括土地、农资、企业家、劳动力等要素结构的调整和升级，甚至包括产权结构的调整。而农业要素结构的升级又为农业结构的升级提供了基础。因此，要促进当代农村经济的发展，就必须加快涉农要素和产权市场的发育，为涉农要素拓展市场，为促进涉农要素和产权的自由流动与优化重组创造条件。

（三）加快小城镇建设，走中国特色城镇化道路

中国是最大的发展中国家，经济发展速度快，人均素质较低是中国目前的基本国情。这个国情决定了中国必须坚持走具有中国特色的城镇化道路。党的十七大报告指出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，并强调要“以增强综合承受能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。2009年召开的中央经济工作会议又提出“要积极稳妥地推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥好城市对农村的辐射带动作用，壮大县域经济”。随后召开的中央农村工作会议又提出“把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。这些建议均为实现有中国特色的农村城镇化指明了方向。

（四）从一定意义上来说，城市化是为了更快更好地实现非农产业化

一个国家要城市化，要吸引农村劳动力进城工作，就需要不断创造稳定的、长期的非农就业岗位及配套的设施，使农民不仅能够进城，而且能够在城市定居。这就要求在城市化进程中加快发展非农产业，同时在农村也要不断推动非农产业的发展。

（五）更为重要的是，加快制度创新，提供制度支撑

当前最为紧迫的就是加快推进户籍、社会保障、土地流转制度的改革与创新，为劳动力的流动和城市化提供制度支持。具体来说就是要加快城乡户籍一体化建设，减少劳动力流动的制度障碍，建立城乡统一的劳动力市场；为流动人口提供养老、医疗等社会保障；并且因地制宜地实行土地流转，释放农村剩余劳动力。

五、应特别注意的问题：粮食安全

近年来中国粮食连续增产，近期来看，我国的粮食生产和库存可以满足国内粮食需求。但是，从中长期的角度出发，加强粮食综合生产能力建设仍然任重道远。虽然从资源和技术的角度来看，中国在中长期实现粮食增产具有很大的潜力和发展空间，但要如何将这一增产的潜力转化为现实，在方法和途径上，依然面临众多障碍和约束。如城乡之间、产业之间对土地资源和水资源等争夺、竞争不断加剧，粮食增产与临耕地减少、水资源短缺之间的约束关系不断强化，气候变化的加剧等。同时，最近几年在世界范围内发生的粮食短缺给我们敲响了警钟，作为一个发展中大国，在逐步走向这个充满复杂的国际政治的世界市场舞台的同时，我们还需要保证基本的农业用地，只有这样才能够使我国的粮食供求关系处于均衡的状态，以作为我国经济发展的稳定基础。当前我们面临的主要问题是，要更加有效地利用有限的土地资源进行城市化发展，就要求我国在有限的土地上规划提供更多的住房、工业和商业的空间，要尝试把转移出来的农民所拥有的农村宅基地充分利用，与农民进城的过程相结合，以此满足城市用地的基本需求。最重要的正如上文所讲，是进一步提高农业的生产率，农业的机械化和集约化的水平，使农地集中利用并提高单位土地的粮食产出率。在农民减少的过程中，进一步将农业生产率提高，这样能够提高最终留在农业的劳动力人均收入水平，农业生产才能更稳定、更快速发展。当然，尽管农业生产率可以有效地通过集约化、机械化、科学化的途径提高单位土地的产出率，节约土地资源，但是我国应当清楚，我国13亿人口大国这一现实国情，决定了我国在经济发展的、资源集约化同时仍然需要大量的土地用于农业，这也是我国粮食生产的基本保证。

六、结语

自1978年以来，中国在“摸着石头过河”的改革模式下取得了相当大的成就。但是，现阶段面临的很多问题，包括户籍制度、土地产权问题、农民社会保障问题等，都已经进入到攻坚阶段，原来那套头痛医头、脚痛医脚的模式必须进行调整。虽然改革必然带来一些既有利益格局的调整，但如果不进一步推动改革，目前存在的严重侵犯农民利益、并最终可能危害社会乃至政治稳定的局面就无法遏止。虽然进一步的改革可能会面临一些困难，会遇到一些阻力，但它们都不应该成为拖延改革的理由。如果为迁移人口建立基本的社会保障、推进农地产权的稳定与保护，促进劳动力的正常流转，使农民变市民等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就要毫不犹豫地大力推进。但同时考虑我国所处的转轨阶段，仍然要充分利用既有制度安排中的合理成分，以尽量缓解经济社会转型时期的震荡，避免过激的利益格局调整并实现平稳转型。综观中国的各种问题，可以断言，通过解放农村土地，从而解放农民，使农民变市民，这必将为中国经济发展提供持久的动力，再造一个辉煌的30年。国学大师梁漱溟曾反思说，学习西方的过程，先是学技术，再学制度，学来学去的结果是西方的优点没学来，中国自身的优势却丧失殆尽。最严重的后果便是“农村破产”，因此他说解决中国的问题就必须从农村开始。