二十年来三农问题的转型

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尽管历年中共中央的文件在序号上被斌予了特定的含义，“一号文件”很容易让人们联想到农业。自1982年起，连续5年中央“一号文件”都在谈农业问题。当年5个“一号文件”肯定了“包产到户”，极大地调动了农民生产积极性，开拓了农村改革的新局面。2004年，“一号文件”重新回到人们的视野。这个题为《中共中央、国务院关于促进农民增加收人若干政策的意见》的文件于2003年12月31日经中央批准，2004年1月1日印发。中央财经领导小组办公室副主任、著名农业问题专家陈锡文说，今年中央指导农村工作的文件有两个显著特点:一是尽管去年12月召开的农村工作会议研究了农民增收、粮食安全、农村改革等一系列问题，但文件却突出了促进农民增收这一主题;二是这个文件的序号是中共中央2004年的第一号。这两点反映出当前中央、国务院对于促进农民增收问题的重视程度。

一、日渐沉盆的三农问题

从1986年中共中央第5个“一号文件”算起，巳经过去了18年。在这近20年里，农村间题在整个国民经济发展中的地位逐渐呈现边缘化的趋向，以至于农村问题越积越深，当时的农村间题的提法已经不能全面概括，农村问题演变成了“三农问题”。从改革开放之初到1980年代中后期，农村改革推进迅速，那段时间农民收人的年均增幅一度超过15%。出现这种情况主要是因为农民承包经营土地，农村工业发展受到了鼓励，农产品价格有所提升。1986年以后，旧政策的作用被逐渐消化、新的政策又未能适时出台，致使农村经济的发展和农民收人水平提高的速度明显放慢。

1989年之后，关于农村改革的政策取向一度面临转向。据曾经担任中共中央农村政策研究室主任、长期负责农村改革和发展政策研究的杜润生老先生回忆，“六四”风波后有人提出包产到户只有分散经营，没有统一，倡导回到乡村合作社制度，甚至认为市场是经济自由化，导致已经决定的主要农产品统购统销制度改革也停了下来。直到1992年邓小平南巡之后，改革的反复才得以扭转。之后，第三代领导核心亲赴安徽，宜布家庭联产承包贵任制不会变，中央还决定将承包期延长30年。

农村改革的方向虽然得以坚持，但改革的深度和广度却未能继续深化。199。年代中期之后，农民收人增长幅度明显放缓，有些地区甚至呈现负增长。来自中央财经领导小组的材料显示，1997年至2003年的7年间，全国农民人均纯收人增幅最高的年份为4.8%，最低只有2.1%，7年平均下来只有4%，仅相当于同期城镇居民收人平均增幅的一半。农民收人与城镇居民的收人差距持续拉大，1997年农民人均纯收人为2090元，城镇居民的人均可支配收人为5160元，两者的收人差距经例为1:2.47。到了2003年，农村人均收人为2622元，城镇居民为8500元，差距已扩大到了1:3.24。这是陈锡文给出的一组显示城乡差距拉大的数字。他说，2001年每个城镇居民平均用于粮油等农副产品的开销比1996年下降T131.2元，与2002年的数字比较，下降数额也有43.8元，而同期城镇居民的人均收人增长超过3000元。以粮食生产为主的农民收人增长尤为困难。过去的几年里，不少农产品供大于求，价格下跌，致使农民来自农业的收人额减少。

1997年，农民人均来自农业的纯收人为1268元，但从1998年至2003年，农民来自农业的收人已连续6年低于这一水平。1999年以来，中国的粮食产量持续下降，其中既有农业为适应市场供求变化生动调整产业结构的原因，也有粮食生产效益低导致农民种粮积极性不高的原因。2003年以来，农产品的价格都会有第一号，但是“一号文件”这个词已经有所上涨，增幅在10%至20%之间，但实际价格水平仍低于1996年。陈锡文认为，农产品价格仍有一个合理上涨的空间。城乡差距不断拉大的局面限制了农民购买力的提高，削弱了扩大内需政策的效果。中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，中国能否在转型时期给予农民强有力的支持，不仅决定执政党建立社会公正的执政理念能否落实，更关乎全社会的稳定发展和持续繁荣。他甚至提出，把农民的利益放在重要地位，把农村发展放在经济发展的首位，把农业的基础地位稳固下来，是中国当前最大的政治。鉴于当前全国发展形势和农村的情况，高层在促进农民提高收人上达成共识，因为这样才能刺激农民种粮的积极性，保障国家粮食安全和经济社会的稳定。

二、三农改革招系统推进

1982年开始的5个中央“一号文件”将农村从大锅饭的体制下解放出来，确认了“包产到户”的合法地位。这个微观层面上的改革在特定的时期起到了释放农村活力的作用。但在进一步深化农村改革方面，当时无法给出答案。

杜润生先生在2000年回忆道:1986年的“一号文件”着重说明，农业是一个弱质产业，农业的发展需要一个有利于成长的环境和稳固、有保障的支持系统，这是农村改革在解放了微观主体问题之后必须进一步解决好的问题。杜润生说，就当时农村改革的情况而言，一切“便宜”的办法都已经用尽了，进一步改革受制于城市国有经济改革和政治体制改革的制约。正是这个原因，当时农村改革的一系列“一号文件”的历史使命告一段落。

“三农问题”的解决必须从国民经济改革的全局中寻找出路。18年以来，中国的政治体制改革虽然有了一些进展，但仍未有实质性的变化:建国初期通过“剪刀差”让农业补贴工业、让农村补贴城市的格局迄今没有彻底打破;虽然中国在户籍制度上已经出现了政策松动，但城乡二元结构仍然坚固如铁板一块，在行政管理体制方面，县乡级政府不断膨胀，运行成本持续增加，成为农民负担加重的重要诱因;农村基层民主建设滞后，村民自治流于纸面，农民没有利益代言人，更缺乏对抗其他利益集体的组织形势。2004年，中央再次以“一号文件”的形式谈到农业，可以说表现了新一届中央领导对“三农问题”的重视，但是在配套改革尚未完善的大背景下，“一号文件”精神能否真正得以贯彻，新一轮农村改革能否有实质性的推进，仍未可知。