农地产权体制革新及三农问题

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1978年开始的中国农村改革,由于紧紧围绕中国农地产权制度这个根本的制度进行变革,为农民提供了有效的激励机制。通过家庭联产承包责任制这样一种制度安排,极大地调动了农民的生产积极性,农业生产绩效显著改善。正是由于1980年代初,中国农业经济的巨大进步,奠定了1980年代后期中国经济高速增长的基础,为城市经济改革和市场化的推进提供了较为宽松的条件。甚至可以说,没有1970年代末中国农地制度的改革,就没有后来中国经济改革的巨大成就。因此,可以说农地产权制度的改革对中国经济发展具有重大的促进作用。进入1990年代末乃至21世纪,中国经济遇到了从未有过的通货紧缩问题,有效需求不足。尤其是农民收入偏低,需求水平太低,极大地阻碍了中国经济的发展。因此,中国经济欲图在21世纪得到大发展,必村工业、城镇化等方面,然而这些方面的发展都是以农地产权制度的改革为基础的。没有农地产权制度的创新,以上诸方面乃至农村经济都没有一个良好的发展环境。因此,农村经济的进一步发展,必须有一个能有效提供激励的农地产权制度创新。为了更好地研究农地产权制度,我们有必要先对产权理论作一个简要回顾,对本文所使用的一些重要概念进行界定,以便讨论中不致引起歧义。

一、产权理论的简单回顾

关于产权的定义,正如巴泽尔所说,“这一概念常令经济学家莫测高深,甚至时而不知所云,似乎对这一概念的解释非法学家莫属。但天下英雄,舍我其谁的习气又使经济学家欲罢不能。继科斯之后,阿尔钦、德姆塞茨、菲吕博腾等著名新制度经济学家从不同的角度提出了各自对产权概念的理解。但其中有两点是基本认同的,即产权是一组激励和约束人的行为的权利束;产权是一组人与人之间的合约关系。

菲吕博腾、平乔维齐认为,产权会影响激励和行为。产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范,每个人都必须遵守他与其它人之间的相互关系,或承担不遵守这种关系的成本。因此,可以说产权制度是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。

德姆塞茨认为,产权是一种社会工具,其意义来自如下事实:它帮助个人形成与他人交往时可以合理持有的预期,这些预期反映在法律习俗和社会道德中,产权的拥有者被其社会同伴所认同,允许他以特定的方式行事。作为协调人与人之间关系的社会工具,产权实质上是一种激励工具,有什么样的产权安排,就有什么样的激励效果、行为方式和资源配置效率。产权界定了一个人受益或受损的权利,它决定一个人能拥有什么和不能拥有什么,可以做什么和不可以做什么。产权限定了个人选择的可行集,个人在这个可行集内进行最优化行动。当产权边界不清时,个人无法形成与他人进行交易的合理预期,个人进行最优化选择时的成本、收益不确定,就会产生外部性、搭便车等行为。产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性内在化的激励。

为了弄清产权与所有权的区别,把握以下几点是必要的。首先,经济学意义上的产权与法律意义上的所有权并不是完全相同的概念。前者比后者要宽泛得多,它不仅包括法律意义上的权利,而且还包括构成人们行为约束的各种社会规范。此外,法律意义上的所有权是可以完全界定清晰的(通过法院的法律文书等),经济学意义上的产权是指事实上的产权,法律意义上的产权不是事实上的产权,事实上的产权必须考虑法律的执行成本。一些经济学家,尤其是中国经济学家把法律上的财产权作为经济学上的产权定义,这样使产权理论的解释力大受限制,许多制度经济学的问题无法解释清楚。如讨论国有企业的产权问题,一些经济学家说国有企业的产权也是清晰的,所以国有企业不需要进行产权改革。在这里,这些经济学家就是有意无意地混淆了法律意义上的产权和经济学意义上的产权。在法律意义上,国有企业的产权是清晰的,黑纸白字,没有什么模糊之处。可是事实上的产权(经济学意义上)却很难说清。

关于产权的定义,由于研究角度、方法和目的的不同而存在差异,但至少在以下几个方面却是一致的:首先,产权是一组激励和约束人的行为的权利束;产权是一组人与人之间的合约关系。产权,直观地看表现为人与物之间的某种归属关系,因而它的词语定义或名义定义就财产权。作为经济学的一般范畴,人们通常把它视为一种人与人之间的关系,即一种人对物的关系上形成的人与人之间的关系。产权在静态的角度表现为人对物的权利,在动态的角度表现为由于人对物的关系而引起的人与人的关系。所以物的存在是产权的基础,人与人的关系是产权的运动形态。

其次,产权是一组权利束,是多种权利的一种集合状态。正是基于产权是一种运动中的形态,所以在这个过程中,它表现出不同的权利组合,也就是所有权、使用权、收入权、转让权等多种权利的组合。“动态”对于产权是非常重要的,意味着产权是一个过程,随着过程的发展,一些原来不具有产权意义的属性会在物的对象中表现出来。比如环境权就是新发展出来的产权形态。

最后,产权是规定人们相互关系一组基础性的社会规则。产权严格限定了交换中个人的权利边界,使人们形成对未来的预期收益,具有将外部性内部化的功能。可以说,产权是基础性制度的规则,这一套规则决定了人的其他的权利,以及一个社会生产、交换、分配的基础框架,决定了一个社会的基本法律、政治制度。制度变迁的核心意义就是产权规则的演变,而所谓制度的创新如果不是产权规则的创新,那么这种制度是不能称之为创新的。不难设想,在只有一个人的社会或资源无限供给这两种情况下,都不可能出现所谓的产权问题。因此,更进一步,我们可以把产权理解为资源稀缺条件下人们使用或配置资源的权利,或者说,人们使用或配置资源时的适当规则。

二、现行农地制度的缺陷

1978年开始的家庭联产承包责任制为核心的中国农地制度改革,极大地调动了农民的积极性,农业绩效得到了显著改进。但随着改革的不断深入,现行的农地制度暴露出许多缺陷,严重制约了农民及农地生产效率的充分发挥,直接影响到中国三农问题的有效解决。具体来说,农地产权界定模糊不清。

首先,从所有权来说,它基本上沿袭了传统的集体化时期的三级所有权框架,一方面,国家的许多义务仍然束缚在农民承包的土地上,由此带来许多土地利用的不经济行为,如国家对农民土地的近似无偿征用,由于国家凭借其所有权对土地征用,农地缺乏市场价格,农地资源的配置缺乏效率,导致土地的非农用地过量使用,许多国有单位征用大片的土地却没有得到真正有效的利用。如前几年开发区遍地开花,并没有真正的开发,只不过是造成大批农田荒置。另一方面,集体也继续实施对土地的所有权,集体以发包方的名义,控制着土地发包权,为乡村组织以土地所有者的名义向农民摊派各种费用,提供了合法的依据,形成了农村乱收费、乱摊派的根源,农民无法、也不敢违抗。同时,乡村干部利用控制土地发包权的机会,谋取个人利益,合法设租、寻租。因此,农民负担重的根源就在于农民缺乏对土地产权(使用权、收益权和转让权)的排他拥有。另外,由于作为发包方的集体是唯一的,是土地供应的垄断者,拥有垄断势力,但由于发包价格受到了国家管制,发包方自然就会通过其他方式(摊派各种苛捐杂税等)来减少租值耗散。

其次,由于农民承包土地后,农民只取得了有限的使用权,农户成为了农业投资的主体。而土地投资的收益是一个上承下接的连续过程。但由于承包期限有限,农户进行农业投资只取得了部分的收益权,另一部分收益权却无偿转给了下家。即农户投资的产权界定不清,产生了正向的外部性。而产权是激励人的行为的,一旦产权得不到清晰界定和有效保护,必然改变农户的投资行为,导致改良土地的积极性不足,农业投资严重不足,农户进行掠夺式经营,导致农地质量不断恶化。尽管2002年通过的农村土地承包法将承包期限延长至30年,但从理论上来说,并不能从根本上改变农民的投资行为。从博弈论的角度来说,这依然是有限期的完全信息动态博弈,从逆向递归逻辑来说,与一次性的博弈结果是一样的。尽管理论的推论可能是绝对了一些,但基本的判断是没有错的。尤其在承包将到期的几年,农民将会进行掠夺式经营,投资不足,使土地肥力急剧下降。

再次,由于农地缺乏完整的转让权,造成农民收入的大量流失。现行的土地承包法虽然允许土地在农民之间流转,但必须得到发包方的同意。这样农民的转让权实际上受到了限制,也就是产权被弱化,这样由于产权不完整,农民的转让收入也就会被发包方以种种手段无偿占有,转让权成了残缺的,产权残缺意味着资产所有者选择机会的人为减少和资产价值的人为下降。另一方面,不允许农地向其他用途的转让,使农民失去了土地转让的一笔可观的收入。不允许农村土地进入市场,一则对农村经济结构调整形成了很大的制约,二则限制了农民凭借土地使用权转让获得一笔财富,限制了农民的选择空间。农民无论是否愿意,都只有依附在土地上。农地不允许向非农用途转让,表面上堂而皇之的理由是保护农地,保护农民利益。实际上是用行政手段剥夺农民,限制农民。与市场经济的原则背道而驰。由于土地没有进入市场,缺乏市场价格引导,国家往往以极低廉的所谓补偿费将农地征用,然后转为国有土地进入市场。这种作法表面上是国家得到了巨额的土地差价收入。而实际上并非如此。由于土地的差价客观存在,各类寻租者必然趋之若骛。一则掌握土地实际控制权的乡村干部利用土地转让中的暗箱操作从中大发土地横财。国家征地审批部门与征地单位也对征地积极性颇高。而真正的用地部门为得到土地支付的代价却不得而知。二则由于土地没有市场,而征用费远远低于价格,必然导致土地的过度征用,浪费大量农田。从市场经济的基本原理来说,最好的保护农地的作法就是农地有市场,有市场价格,价格引导农地用途,才不会造成农地的浪费、滥用。而且通过市场化用地,农民的宅基地问题也可以合理解决,杜绝乡村干部借批宅基地之机以权谋私,行贿受贿,避免宅基地的过度占用。

第四,由于农业经营严重依赖于自然条件的变化,因此农业经营具有很大的人力无法抗拒的风险。而现行的承包制基本上是一种上交固定租金方式,从风险分摊的角度来说,农民承担了全部经营风险,农民缺乏保障,无法抵抑自然或其他任何风险。而且,农民也没有经营的选择权,无论是否耕种,都必须交纳税费。农民毫无选择的空间。

三、政策建议

农地改革的基本思路,应该以建立农村市场经济为原则。要建立市场经济,农民作为市场经济的主体,要确立其主体地位,赋予其相应的权利,才能参与市场活动。市场经济当然包括产品市场,但更重要的是要素市场。现在最重要的要素———农地市场上,产权模糊,农民没有产权,就没有可交易的东西,就不可能有市场,因为产权是市场交易的前提条件。没有要素市场的农村市场经济就是不健全的。因此,市场经济的必要条件就是要明晰农地的产权。

第一,实行农地的彻底承包制,就是要明晰产权,赋予农民永久的土地使用决定权、收入独享权、自由转让权。在土地公有、农民承包经营的基础上,使土地经营使用权市场化,使土地具有资本的功能,并建立规范的流转机制,应该成为农地制度改革的目标。有了农地的永久使用权,乡村政府没有了发包权,乡村政府作为社会管理者,主要责任是服务农村,而不再是领导。乡村一级政府也可以大量精简乃至撤销,乡村政府不再具有向农民摊派税费的权力,即使摊派,由于农民有了土地产权,无所顾忌,也完全可以不予理睬。这样,农民负担问题就可以从根本上解决。乡村官员利用土地控制权谋私利的问题也可以从根本上杜绝。此外,由于农民有了永久使用权,对农地的投资就会加大,有效地保护土地。第二,建立和完善农地市场,实现征地市场化和流转规范化。一方面,应该取消农地转让中的种种限制,如农地转让需由承包方同意等,农地转让完全由农民自己选择,这样才符合市场经济的基本原则。一旦土地转让受到限制,农民的产权便受到了弱化,由此,必然导致农民选择机会的减少或资产收入的减少,农民的利益受到损害。另一方面,应放开农地市场,实现农地征用的市场化,将土地转让的收入留给农民。土地征用市场化,一方面可以杜绝土地征用过程中的寻租行为,从根本上解决土地征用中的腐败问题。另一方面,可以有效利用土地,使宝贵的土地资源得到最佳使用,防止土地的乱征滥用,浪费土地资源。

第三,改革承包费上交方式单一的体制,应该采取多样化的承包费上交方式,如分成制,由农民自由选择上交方式。这样,一方面农民可以采取灵活的经营方式,如休耕,另一方面,在农业生产风险比较大的地区,农民可以将风险部分地分摊到国家。

第四,建立农村社会保障体系。当前影响土地流转转让的一个重要因素就是大部分农民依然把土地作为生存保障,因此要实现土地转让的市场化,需要把农民的保障由土地转变到社会保障上来。使土地退出保障功能,成为正常的生产要素,充分发挥土地的经济功能。

总之,农地制度改革的基本方向就是坚持市场化方向,确立农民的农地产权,使农民成为市场主体,同时各方面的市场同时开放、规范,通过市场,解决三农问题。