农村养老制度的构建与改革

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我国有近70%的人口生活在农村，农村养老是我国社会发展中的重要问题，农村养老保障是整个社会保障体系中的重要组成部分，但也是整个社会保障体系中最为薄弱的环节。在中国经济转型和社会变迁的背景下，传统的农村养老保障制度受到了严重挑战。探讨农村养老保障制度构建和完善的困境与对策，建立同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保障制度，是中国农村经济社会发展和人口老龄化进程中巫待解决的重大课题。

一、现行农村养老保障方式剖析

当前我国的农村养老保障制度在内容上既有对传统制度的承袭，又有在新的历史条件下的崭新发展，前者主要包括家庭养老保障、集体保障、自我养老保障，后者主要包括农村社会养老保险和社区养老保障。

1.家庭养老保障。“老有所养”是中国传统社会沿袭下来的基本道德与伦理追求之一，而这种道德与伦理的追求是以家庭养老为主要实现形式。在中国农村，传统的养老保障方式是建立在依托于土地之上的家庭养老方式，它是以家庭为核心，以子女为载体，以老年人年老体弱、失去劳动能力而坐享天伦之乐为目标的一种养老方式。农村家庭养老包括经济上的扶助、生活上的照顾和精神上的安慰。这种传统的养老方式既是我国广大农村最古老的养老保障方式，也是当前我国农村社会保障的主要方式，大约占我国农村养老比重的90%。可以肯定地说，这种方式曾经很好地解决了中国农村的养老问题。然而，随着社会的发展和经济体制的变革，这种养老方式的前提正被逐渐抽去，失去其经济和社会基础而变得脆弱，但其在养老中的地位并没有发生根本性的动摇，其作用也未被其他养老方式所取代。

2.集体养老保障。农村五保户供养制度是中国社会主义农村集体经济时代所特有的一种社会养老保障制度，是指集体对农村没有劳动能力、生活来源和法定抚养义务人的孤寡老人给予吃、穿、住、医、葬五方面的帮助，养老主体的日常生活自理。该制度的形成来自1956年到1967年全国农业发展纲要中的五保内容。从20世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，这种由集体雇佣专人照顾十几个或几十个五保老人生活的形式改变了原来分散供养的五保供养方式。随着民政部于1994年I月颁布的《农村五保供养工作条例》和1997年3月颁布的《农村敬老院管理暂行办法》，预示着我国农村五保供养管理工作开始规范化和法制化。2000年以来，农村五保供养资金渠道调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。2006年3月I日，新修订的《农村五保供养工作条例》明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助，这标志着我国农村五保供养制度实现了历史性变革。农村五保户供养制度曾对我国农村文明的进步和发展发挥了重要作用，但依据现在的经济和社会发展情况来看，其已不具备作为我国农村社会养老保障制度重要方式的条件。

3.自我养老。自我养老在农村也有悠久的历史，是指老年人继续参加工作或劳动，选择“自食其力”，以“老有所为”补“老有所养”。它是相对于家庭养老和社会化养老而言的，指中年期为老年期积蓄，甚至指青老年(60一69岁)为中老年(70一79岁)和老老年(80岁以上)积蓄。当前，很多农村老人在体力允许的情况下，仍然继续从事劳动来自我养老，以减轻家庭的经济压力和子女的负担。这种养老方式主要是针对农村中有固定收人的乡村企业职工，种植、养殖专业户，或是农村手工业者。他们有自己的特长，趁年轻时储蓄了一部分资金，到了老年时可以养活自己，不要子女供养。目前此种养老方式在我国农村较为普遍地存在。

4.农村社会养老保险。农村社会养老保险是近年来由政府负责建立推行的养老方式。它是指国家以立法形式规定由国家、各类农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险费的缴纳义务，为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它在实施过程中遵循了养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合，权利与义务相对等，

效率优先，兼顾公平，政府组织与农民自愿相结合等原则。2009年9月4日的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为广大的农村居民养老带来了新的曙光。国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县，以后逐步扩大，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。该农村社会养老保险的筹资模式和养老金待遇有了重大调整，体现了社会养老保险的社会性。

5.社区养老保障。社区养老保障是随着农村社会经济的发展逐步建立和发展起来的一种新型养老保障方式。它是指以农村行政村为单位，自行设计和组织的养老保障方式，包括在经济上提供支持、对合适养老方式的探索、社区养老服务的提供、以及建立社区服务体系等。目前该方式主要包括以下类型:一是保险式社区养老，二是福利性社区养老，三是补贴式社区养老，四是服务式社区养老，五是退休金式社区养老。由于农村老年人在无劳动能力之后，更需要获得精神上、情感上的慰藉，在他们生活、熟悉的社区，易产生地缘上的归属感、心理上的认同感，容易接受社区的各种养老服务。所以，社区养老保障可以作为家庭养老保障的一项重要补充。由于这种方式需要社区对老年人提供经济上的支持，因此，对社区的经济发展水平和管理水平提出了较高要求，能够做到这一点的只是集体经济发展较好的地区。但在构建我国农村社会养老保障制度时，应当作为一种重要的发展方向和补充形式。

二、农村养老保障面临的困境

1.家庭保障功能弱化。随着农村人口老龄化步伐的加快，家庭人口规模的缩小和农村劳动力的转移，使传统的家庭养老保障功能弱化。第一，农户家庭人口规模的缩小导致农村老人身边子女数减少，弱化了家庭养老功能。我国20世纪70年代末开始实行的计划生育政策，使得农村家庭结构小型化，农村开始出现4一2一2和4一2一1的家庭结构。家庭规模小型化减弱了成员间的相互保障能力，增大了“老年抚养比”，给下一代养老带来巨大压力。第二，农村经济基础总体薄弱，影响到家庭养老的质量。第三，农村年轻人的赡养意识薄弱，尊老敬老的文化传统受到冲击。近年来，农村人口特别是青壮年人口大量向城市流动，这使得父母和子女长期分离，感情淡化。而且，随着市场经济的发展，多元化的思想观念使得传承了几千年的“养儿防老”的思想和尊老敬老的观念弱化。

2.土地无法保障家庭养老。千百年来，农民所拥有的最大财富莫过于土地。土地之于农民，几乎涵盖了其一切赖以生存和发展的希望和资本，是农民的“衣食之源、生存之本”。但随着我国从农业社会转向工业社会，土地保障功能不断弱化，不能有效地解决当前农村养老保障问题。第一，人地矛盾日益突出。改革开放后，随着农村城镇化和乡镇企业的迅速发展占用了一些农田，加上农村人口的绝对增加，使得农村人多地少的矛盾日益加剧。第二，农民土地产权制度缺失，农民年老丧失劳动能力时不能依靠土地的产权变更来获得土地收益用以养老。第三，农业比较利益不断降低。农地处于分散经营状态，难于形成规模化经营，土地收益面临着市场风险，加上我国自然灾害发生频繁，土地作为生产资料的功能甚至已经是微不足道。因此，建立在土地保障基础上的家庭保障方式，缺乏土地作为天然屏障的经济支撑，已经无法满足日益增长的农村家庭养老保障的需求。

3.社会养老保险水平低。保障标准低和政府补助缺位是农村社会养老保险陷人困境的症结。按照《县级农村社会养老保险基本方案》规定，地区以及乡镇、村、企业和投保人可按2,4,6,8,10,12,14,16,18,20元十个档次选择月交费金额。由于我国农村经济发展水平普遍低，大多数农民对社会养老保险制度缺乏信心等原因，决定了他们都选择每月2元的投保标准。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，IS年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说不过是杯水车薪。如果每月选择10元的投保标准，要达到养老的目的也十分困难。这即使对于一些农民人均收人较高的相对发达地区农村而言，社会养老保险的水平也不容乐观。

4.养老保障覆盖面小。集体养老保障形式一般只局限于特定的农村贫困老年人群—“五保户”，甚至养老院的建设也超出了一些农村集体经济的承受能力。农村社会养老保险也只适合于农村收人水平相当高的一部分人群。按照《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农村社会养老保险采取农民自愿的原则，保险对象包括市里城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。但目前我国参加农村养老保险的几乎都是富裕居民。因此，“保富不保贫”的农村社会养老保险制度并不能真正达到保障贫困农村居民的目的。根据最近一次老龄委抽样调查结果显示，在2000年高达39.3%(人数达3223万)的农村老年人生活贫困，有45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。

三、构建和完善农村养老保障的对策

1.更好地发挥家庭养老保障的功能。儒家先贤曾说，“天下之本在国，国之本在家”，“百善孝为先”，“家和万事兴”。养老的实际需求包括赡养、医疗、精神抚慰等复杂问题，在农村，社会养老保险尚未真正起步，个人养老保险能力明显不足，对家庭养老的依赖性远远大于城市。随着家庭养老的功能逐渐弱化，它将向社会养老保险发展，社会养老将承担农村养老义务中的主要角色。但在目前农村养老保障问题上家庭依然发挥着不可替代的作用。为了迎接家庭养老面临的巨大挑战，更好地发挥家庭在农村养老保障中的作用，可以采取以下对策:第一，在青少年一代中间大力开展以“孝道”、“养老敬老”为核心内容的中华民族传统美德教育，使年轻一代乐于担当起赡养上代的历史责任，在全社会倡导构建和谐温馨的家庭氛围。第二，发挥社区养老对家庭养老的多重辅助功能。第三，给予确实需要帮助的贫困家庭以适当的经济援助。

2.继续发挥土地养老保障的作用。目前农业收人仍是农民收人的主要来源，土地作为农村家庭养老的基础，是农民赖以维持生计的最后保障，要使土地真正发挥养老保障的作用，就要增加农业的比较收益，使其能够真正担负起农民养老的重任。这就要统筹解决好三农问题，走共同富裕的道路。同时，要着力解决失地农民的养老保障问题。对此，政府要规范征地制度;对于城市近郊的失地农民政府应将失地农民积极稳妥地纳人最低生活保障。

3.明确政府职责，加大财政支持力度。在我国农村养老保障制度推进过程中，政府发挥着重要作用，具有不可推卸的责任。只有依靠政府的力量妥善地解决农民养老问题，统筹城乡发展，促进社会稳定，才能保证社会主义新农村的顺利建设，构建真正意义上的全面小康社会、和谐社会。为此，政府可以从以下四个方面着手:第一，构建多元筹资渠道，让政府发挥主导作用，加大财政支持，保证资金的充足。向农村土地经营者和农村个人账户参保人提供政策以及适度的资金支持;强化财政支出在农村养老保险制度建设中的作用，使财政支出制度化、稳定化、持续化。第二，设计全面、完善的农村社会养老保险制度，推动农村养老保险制度的法制化。目前，我国尚未颁布针对农村养老保险方面的法律法规。政策的易变性与非连续性，容易造成农民违规，丧失对农村养老保险的信心，降低农村养老保险的吸引力。事实上，社会保障从“家庭自我保障”发展到现代意义上的社会保障，都是各国政府运用法律手段强制推行的结果。我国的农村社会保障制度最终也当如此，使其体现出最大的公平性。第三，分担农村养老的风险。农民作为我国经济建设贡献大而索取少的群体，具有较弱的防御风险意识和能力。政府有责任为农民提供与其他公民同等水平的公共服务。目前农村社会养老保险的需求弹性较大，适当提高集体补助的比重，农民参保的热情和参保率就会大幅度提高。政府应通过补贴保费、设立由财政供养的农村养老保险机构和人员编制、提供管理费等方式分担农村养老的风险，真正调动起农民投保的积极性。第四，监督农村养老保险制度运行，管理农村养老保险基金，确保参保人的权益、基金的安全性及运行的规范化。设立专门的主管机构，改进管理方式和方法，提高运行的效率，节约管理成本。优化组合农村养老保险基金，促使其增值。