公有制构造的农村土地管理改革问题

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摘要：农户拥有产权的土地股份制是较好的制度安排，但面临对土地股份合作制缺乏明确的认识，土地股份合作制的组织形式和管理制度有待完善和规范，土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明确等问题。因此，要充分认识到推进农村土地股份制改革的重大现实意义，加强农村社会保障制度建设，消除土地股份制改革后顾之忧。

关键词：公有制框架；农村土地制度；土地股份制改革

十七届三中全会决定指出，要稳定和完善以家庭承包经营责任制为基础，统分结合的双层经营体制，并且要毫不动摇地继续坚持；简要说明了现行土地制度的不足，明确表示要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则进一步完善土地管理制度。

一、集体所有制框架中农村土地股份合作制的探索与实践

（一）以农户拥有产权的土地股份制是较好的制度安排

我国农村传统的土地集体所有制产生了很多难以解决的与社会化生产和市场经济要求相矛盾的现实问题，而土地私有化和国有化两条道路又走不通，那么，现实选择的可能性就在于对传统的集体所有制进行产权制度而不是土地所有制的根本改变上探索农村土地集体所有制新的实现形式。这种改革是努力把那种“人人都有，人人都没有感觉到”的抽象的集体所有制改革为农民可以实实在在地感觉到的、具体的、人格化的集体所有制。在这里，农民个人作为集体的一分子而成为土地的现实的所有者。集体所有的土地通过股权化，折股量化到农民个人头上，使农民切身感受到自己是集体土地的真正所有者，是集体土地的真正的股东。其股权可以转让、可以抵押，同时农民个人又不能完全与集体相脱离。农民集体是土地股份制的董事会，它由股东构成，同时又可以决定每个单个股东对土地所拥有的产权的流转和最终处置权。这实际上是由农民自己组织起来的高度自治的农村集体经济组织，农民之间既是具有独立经济利益的土地股东与股东的关系，又是一种土地合作关系，即土地股份制。在这种新的土地集体所有制的实现形式中，其集体已经不再是原来的以行政村委会或自然村民小组为代表的最基层的政权组织，农民在土地上的切身利益不再是由村长或村支书说了算，而是真正交给农民集体讨论投票决定；其农民也已经不再是原来的仅仅是在土地承包关系上的生产经营者，而是拥有土地股权的，对自己所拥有的土地股权可以在一定范围和一定程度上进行自由处置的股民，是自己土地的真正的实际所有者。

（二）我国农村土地股份合作制的基本做法

20世纪80年代中后期探索农村土地集体所有制新的实现形式，让农民个人作为集体的一个组成部分真正实现其土地权益的实践在广东珠江三角洲，以及四川、山东、福建、浙江等地区扩展，农村集体土地股份合作制正是在这样的背景下出现的。主要做法有：

1、土地折股。将土地作价投股，即按征地价或者按不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化。

2、股权设置。基本股权结构为集体股和个人股。集体股指原集体资产折价入股作为集体经济组织所持有的股份。个人股一般分为土地股、基础股、贡献股等几种。土地股是农民将原来承包的土地折价入股后所占有的股份；基础股是原集体资产折价后，配给农民所有的股份；贡献股是根据农民对集体经济的贡献大小，以年龄或参加土地承包次数为依据配给农民的股份。

3、产权界定。社区组织股份合作制的土地使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包，社区成员享有的土地股份不具有完整意义的所有权，不能买卖、转让和继承，只能分红。

4、分配方式。股份合作经济组织的利润分配方式，是在缴纳有关税费、偿还到期债务、弥补上年度亏损、扣除生产发展基金和公益金、扣除固定资产折旧、行政开支和干部报酬的基础上，以其总余额按股分红。

5、组织管理。土地股份制实行股东代表大会、董事会、监事会“三会”管理制度，股东由农户或村民小组产生，股东代表大会是股份合作组织的最高权力机构。董事会由股东代表大会选举产生，是股份合作组织的最高决策机构。监事会是股份合作组织的监督机构。

（三）当前推行土地股份合作制面临的主要问题

1、对土地股份合作制缺乏明确的认识。由于中央对土地股份合作制改革还没有明确的指导性意见，一些地方对土地股份制心存疑虑。一些地方，虽然各方面条件比较成熟，但没有改革的动力。也没有引起有关部门的足够重视。对土地股份合作制缺乏明确的指导性意见和认识。

2、土地股份合作制的组织形式和管理制度有待完善和规范。土地股份合作制是农村基层经济组织和农民的自发行为，由于缺乏相应的管理办法和监督指导措施，一些内部管理制度还有待于规范和完善。

3、土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明确。由于国家对土地股份合作制企业没有立法，不能得到国家法律和行政机关的承认，工商管理部门不予登记注册。同时，税务部门按个人所得税法的规定，对村民获取的股金红利将征收个人所得税。

二、积极推进我国农村土地股份合作制改革的对策思考

（一）充分认识推进农村土地股份制改革的重大意义

农村土地股份制改革是对农业经营方式的创新和有益探索，是市场经济发展的必然要求；是发展农业产业化经营、建设现代农业以及促进农业发展方式转变、保护农民土地承包经营权益、增加农民收入的客观要求。

1、有利于明晰农地产权，土地股份制通过对包括集体土地在内的集体资产折股量化，将农民和集体土地的经营权价值化，赋予农民分红权利，将土地所有权、承包经营权、使用权实行三权分离，从而明确了农村土地的产权。

2、有利于集中土地，发展适度规模经营，提高土地产出率。土地股份制有效地解决了小规模分散经营和土地抛荒问题，促进了土地使用权流转，有利于实现农业适度规模经营，促进农业产业结构调整。

3、有利于促进农村劳动力转移及第二、三产业的全面发展。通过对农民土地承包权的量化入股，参与分红，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移。

4、有利于提高农业的组织化程度。

5、有利于形成多元化投资主体，促进社区、跨所有制的联合，优化资源配置，形成新的生产力。

6、有利于建立完善统分结合的双层经营体制，促进新农村建设。通过推进土地股份制，既能使集体经济和个人优势得到充分发挥，从而建立起真正的统分结合的双层经营体制；又能随着农村土地的统一规划和开发，尤其是随着双层经营体制的建立和完善，还有利于开展农村公益事业建设，加快发展教育、文化、卫生等各项事业，进而提高农村劳动者素质和促进农村文明进步。

（二）加强农村社会保障制度建设消除土地股份制改革后顾之忧

从一些地方的情况看，农村土地流转中存在着“土地换社保”的做法，这种做法其实否认了政府应该承受的基本公共服务职责。土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。因此，在加强农村土地股份制改革与管理的同时，必须建立健全农村社会保障体系，完善农民基本生活保障制度。实施失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等，并根据不同年龄段保障对象的特点和要求，实行不同的生活保障。要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会保障制度，同时完善农村最低生活保障制度。一是要完善和规范农村最低生活保障体系，农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发。二是落实农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金筹集以地方为主，地方各级人民政府应将最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府应加大投入。

（三）加快农村劳动力转移为推进土地股份制改革创造条件

推进农村土地股份制改革必须有效解决农村剩余劳动力的转移问题。因此，一要加大培训力度，加强农民的技能培训，提高农民素质、以适应城镇就业竞争的需求。二要大力发展不同层次的职业教育，让更多的农村劳动力能够通过职业教育提高劳动技能，从而提高城镇和非农产业就业能力。三要建立市场主导、政府指导、机构合作为一体的社会化培训机构，在发挥引导功能的同时，将职能培训、技能鉴定和考核纳入市场的统一运行过程。四要积极拓展农村剩余劳动力的就业渠道，充分发挥全社会的力量，多渠道创造就业机会，并适度发展劳动密集型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，加快发展新兴产业，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。

（四）明晰土地产权关系，明确土地产权主体

以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好地适应以竞争为基础的市场经济环境。应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，已故的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

（五）促使土地产权的价格化

建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。

（六）在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体

明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样，在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面的影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业机械化。