浅谈农村集体公有林权制度革新研究论文

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[摘要]集体林改已经取得很突出的成绩，但也还存在一些问题：已流转林地存在合同不规范的“后遗症”；政府对公益林的补偿金标准过低，更新性采伐安排不甚合理；农村政府事权和财权进一步失衡。文章主张，按照合同法和中央文件关于“确保农民的知情权、参与权、决策权”原则来解决合同不规范的问题：给予管理公益林的农户部分林木收益，灵活安排轮伐机制；对林木产地增加转移支付，严格防范向林农收取任何行政性收费行为反弹。

[关键词]集体林权制度改革；遗留问题；公益林；事权；财权

总理曾经指出，集体林权制度改革与当年家庭联产承包责任制一样具有同等的重要意义。林业对林农来说是绿色银行，即随着林木自然增长，农民的财富即可同步增长；随着针对林改后林业抵押贷款业务的推出，广大农民“贷款难”状况将大大缓解，获得贷款的农民将有条件向更加广阔的领域进行创业。林改之后农民收入的增加，可以从两个方向对我国的社会经济产生深刻的影响：一是消费水平快速增长，成为拉动内需最广泛最强大的力量；二是促进农村面貌的改善，进而增进城乡一体化，增进全社会的和谐稳定。

广西集体林权制度改革经过几年的试点之后，于2010年在全区进入整体推进阶段，并将于2011年基本完成。只有实现集体林改的稳步推进，建立比较完善的相关制度，才能够使这一改革产生上述的重大意义。以下讨论的三个问题，既可独立成文，又互相联系。其核心都是围绕着建立和完善相关制度，作一些探索。

一、关于流转林地的遗留问题

(一)流转林地遗留问题的缘起

广西集体林权的流转林地问题产生于2003年前后。它实际上是最初集体林改不彻底的伴生物。全国部分省份较小范围集体林权制度改革的试点可以追溯到20世纪80年代。比如福建三明市，从1984年就开始进行集体林区改革试点。试点按照“分股不分山，分利不分林，折股经营，经营承包的原则”，选择集体山林折股经营，山林联系面积、联系产量的“双联”计酬承包管护方法，实现了林地所有权和使用权的分离，成立了村林业股东大会或村林业合作社委员会或林业股份公司。此后，全国一些地区也陆续推进林改。1995年8月，原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》，允许以多种方式有偿流转宜林“四荒地使用权”，允许“通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资产变现”。林权改革由最初的“四荒”资源拍卖、中幼林及成熟林转让发展到林地使用权流转等。这些试点的基本经验，都为后来的林改进一步推进作出多方面的准备。此后，不仅关于林改的基本做法、方向、原则已经基本在报刊上较为深入的讨论，而且决策层也对此作出越来越清晰的勾划，这些思路就反映在2003年的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号文件)中。

外省的改革使广西本地一部分精明的生意人和熟悉政策走向的干部，看到林地、乃至尚未植树的“四荒”潜藏着巨大增值空间，看到了其中的巨大商机。而在另一方面，作为未来林权制度改革受益人的广西绝大多数农民，尚未清楚这些政策走向，也未了解未来的改革将给他们带来多大的实际利益。这样信息不对称的结果，就使得农民对自身潜在的权利缺乏应有的保护意识。于是，一些知晓政策走向的干部和一批资本相对雄厚的生意人(当然也包括农村少数投资能力较高的经营大户)，随即结成战略联盟，以十分低廉的先期成本，以非常规的办法，从农民手中集中到大量林地资源。由此形成一批“干部林”、“大户林”、“大款林”。在一些县份，这些“被流转”、“被承包”的林地占到全部集体林地的50％以上；在一些行政村，这一比例几乎达到90％以上。

据初步了解，2000～2006年，集中较多集体林地资源并对之实施承包的投资人，与农民达成协议并签下合同的有如下的一些特点：

1、价格十分低廉。据一些了解内情的业内人士说，从2000～2006年广西农村集体林地的承包费，每亩10元／年左右，最低的甚至只有5元／年，最高也不过30元／年。也就是说，按照现在每亩林地每年纯收益200元来计算，经林权改革后林地权利人按租金获得的收益，只相当于实际收益的1／10～1／20之间。绝大多数的实际利益由资本禀赋相对丰富的大户获得，而实际集体林权的权利人村民们失去较大的利益。

2、不少合同的签约程序很不规范。除了一部分合同已经比较符合规范以外，相当多的合同有意无意采取较多不规范的操作。比如，一些投资人只是找若干个村干部，甚至只是村民小组的组长进行谈判(极个别的甚至是“地下谈判”)，就签下所谓的合同；整个过程，绝大部分村民都不了解；事后村民也见不到合同。其中合同规定的价格多少、合作形式是什么、何时缴纳租金等等，作为权利人的绝大部分村民都不知晓。这种做法，不仅完全违反法律上权利人有权处置自己产权的一般规定，也违反《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号文件)中关于“坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权”的原则，违反当前林权改革的两个“三分之二”(必须有三分之二以上成员或者村民代表到会，林改方案必须有三分之二以上成员或者村民代表同意方可通过)的规定。

3、留下不少“后遗症”。由于整个谈判过程、签约程序不规范，也由于承包者当时急于求成，没有考虑到在农村经营集体林地的复杂性，在签合同时没有将很多应该考虑的问题考虑进去。比如，必要的防火道是否已经预留?日后运输林业产品所需要的林区道路如何开凿?开凿这些道路是否经过其他村民的林地或者耕地?如果经过其他村民的林地或者耕地，该如何补偿相应的利益?所有这些，都为日后经营留下后遗症。

在“承包林”幼林阶段，上述这些问题和矛盾就处在一种潜伏状态。一旦速丰林进入采伐阶段，即林业产品实现价值的时候，矛盾就会凸现。笔者在调研中发现这样一些现象：一些村民在林改政策出台之后，深知自己的利益受损，于是提出重新分割“被承包”林地利益的要求；如果投资方不同意，则不给他们在一些必经之地修路，以致已经合适采伐的林木无法运出林区。

(二)化解上述矛盾的一些思路

对于上述已经签约的承包合同，应该区分两种情况，对之进行处理。

1、对于符合规范的合同，应在法律的框架下维护承包者的合法权益。如果原先合同的签约程序已经符合规范，并且对林区防火道、林区道路开辟的规定已经十分清楚，没有留下“后遗症”的，即使是原先所规定的价格比较低，也应该按合同规定执行。当然，如果投资人意识到原先规定的价格过低、显失公允，愿意给林地权利人弥补一些利益，也应该视为解决历史问题的最好办法。

2、对于不符合规范的合同，应该通过充分协商解决问题，避免矛盾迎头相撞。对于那些得不到大部分村民认可的合同、没有大部分村民签字承认的合同，甚至是背着村民签下的合同，可以按照《合同法》的第五十二条、第五十四条的规定，宣布其无效或者予以撤销。如果合同部分条款、或者部分谈判程序不合规范，但作为权利人的村民愿意在原有合同基础上重新谈判，无论采取定期缴纳租金的方式，还是“均山到户、入股经营”的方式，都应该予以支持。但谈判的过程一定要贯彻中发[2008]10号文件中关于“坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权”。政府部门应当出台一些更加细致的规定加以指导，尽可能平衡投资人和村民双方的利益，才能真正化解这些矛盾。特别应该通过宣传说服那些投资大户：只有适当弥补一些利益给林地权利人，才能够更为顺畅地获得自身合法利益。

二、关于生态公益林的更新、保护和管理机制

(一)几点问题和矛盾

本轮集体林权改革“实行商品林、公益林分类经营管理”。乡镇和村委的干部们认为，今后管理的难点之一是公益林。在广西等南方省区，由于地理条件相似，不少地方商品林和生态公益林的功能、特征区别不大。比如说，同样长出松树的林区，一部分是商品林，另一部分被划为生态公益林。本轮林改，也同样将80％以上的公益林分给农户。在广西，公益林有常年只长灌木等植被的石山，也有长着松树林的林地，适宜种竹子、植果树的荒丘等。中发[2008]10号文件规定：“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”根据这个文件和广西的特点，农户可以在自己分到的公益林中采割松脂，种植果树并收获果实；但一般情况不能砍伐。当然，农户承担着对公益林的管护责任，同时也获得政府的生态效益补偿金。中发[2008]10号文件明确规定：“经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户。”

在实际操作中，对公益林的管理面临如下困难和矛盾：

1、政府生态效益补偿金的标准过低。目前农户获得生态效益补偿金的标准仅为每年每亩4.75元。农民调侃说“仅够买两瓶水”。尽管中央文件也在表明要“逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准”，但是在短期内较大幅度提高困难明显。如此低的标准与农民所应承担的管护责任形成很大的反差。农民对这样一个制度安排并不认可，其后果不难预料。一棵可以做横条的树木的价值，就远远不止每年一亩林地的补偿金。胆大妄为者如果悄悄砍下几棵树，同为农民的左邻右舍由于心存同情难以对这种违规行为承担起监督职责，而每个乡镇几个林业工作站面对数千甚至上万的农户也难以监管到位。这就再次证明了制度经济学的原理：一种制度安排如果不合理，必然走向无效。

2、生态公益林的几种“权”之间的错综复杂的矛盾和冲突。按规定，生态公益林的所有权、林木所有权和使用权确权给村组集体，而林地使用权确权给农户。这样一种规定，使得操作中必然面临一些新的问题。比如，一些地方林农以割松脂为主要经济来源，农户如果在自己名下的公益林地可以多种上松树，松树长大之后可以割松脂。从这个角度上考虑，农民有种植松树的积极性。但是，由于林木所有权和使用权归集体，如果进行更新采伐时农民不能得到自己所种下的林木，又必然与村组集体产生矛盾。

3、公益林的更新性采伐问题。一些公益林有必要定期进行科学的更新性采伐。比如割松脂的松林、绝大部分的果林和部分竹种的竹林，都是有生命周期的。在其生长旺盛时期，不仅农民可以有较多收益，而且植被茂盛，生态也会得到较好的保护；而在其进入衰老期时必须及时采伐、更新种植，才能使生态得到更好的恢复，农民的增收才能得到保证。中发[2008]10号文件也关注到这个问题，所以作出这样的规定：“严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。”这样的原则性规定对于公益林的管理和可持续发展是十分有必要的，但是，一些具体政策对此原则作出某种程度的曲解。比如，按现行一些规定，以承包户为单位，每年更新砍伐的林地不超过总数的15％。这就意味着，如果有一片属于公益林的松树林已经到了需要更新性采伐时，却需要等6～7年才能逐步更新完。这既不利于生态的及时恢复，也不利于农户利用林地采割松脂提高收入水平。

(二)解决上述问题的一些思路

任何一种机制，只有得到群众的广泛认可和支持，才能够有效地顺利实施。对上述问题，笔者的思路有如下几点：

1、通过一种补充的制度安排，来解决生态效益补偿金标准过低的问题。鉴于各级政府，尤其是基层地方政府难以有更大的财力来提高生态效益补偿金标准，可以采取这样的制度安排：鼓励农户在自己名下宜林的公益林地上，选择合适的树种来种植；农户除了可以获得采割松脂、摘收果子以外，在更新采伐时，60％～70％的林木收益也归农户所得。这样的一种安排，不仅可以对生态补偿金标准过低有所弥补，也可以增进农户维护公益林的积极性。

2、在严格控制公益林采伐的原则下，采取灵活安排轮伐机制。在一个较大的林区，甚至以一个乡镇或较大行政村为单位，实行“每年更新砍伐的林地不超过总数的15％”的控制，这种灵活的轮伐机制很有必要。但是，如果实行“以农户为单位”，不仅对生态恢复和农民增收有害，也给基层政府的控制性管理增加了很多工作量。县一级的林业主管部门和乡镇林业工作站就可能整天陷于审批更新砍伐的工作中，难以有时间来做其他工作。建议：如果农户愿意或要求当年更新采伐15％，也可以实行“以承包户为单位，每年更新砍伐的林地不超过总数的15％”的原规定；如果一些农户要求当年全部对自己名下的公益林地进行更新采伐，且经审核符合要求，可以允许其当年全部进行更新采伐；其他农户则安排在今后的年度中陆续更新采伐。总之，以乡镇或者一较大行政村为计算单位，来控制“每年更新砍伐的林地不超过总数的15％”。

三、在集体林权制度改革后基层农村政府事权和财权的平衡

(一)林改之后农村政府事权和财权的进一步失衡

在广西大多数农村地区，林区的面积比耕地面积多几倍，林区管理所派生的各种事务远远比农村对耕地管理还要复杂得多。正是意识到这样的问题，一些乡镇干部指出，如果改革工作不过细、相关制度设计有漏洞，今后乡镇政府就有可能变成“维稳办”。这样的一种说法，也许过于偏激。但是说明了林改之后，农村乡镇政府事权大大增加，将是一个不争的事实。而另一方面，按现有的制度安排，林改未能使基层政府的财权也即所获得的财力同步增加，原因有三：

1、根据2009年开始实施的新《增值税暂行条例》规定：农业(含种植业、养殖业、林业、牧业、水产业等)生产者销售的自产农产品免征增值税。也就是说，农民出售自己所种的林业产品，不必缴纳增值税。所以，乡镇政府也不可能从林业的初级产品中获得税收。

2、如果乡镇有了加工林产品的企业存在并且盈利，也就可以按现行税法分享到一些企业所得税。但是大部分收购林业产品的企业并不开办在乡镇上，根据当前的有关规定，当地乡镇并不能分享到相应的企业所得税。

3、随着林改完成并经营数年之后，未来可能有一些人因林业产品收益增加成为个人所得税的交纳者。但是，诚如上文所说，相当一部分林业大户是“干部林”、“大户林”、“大款林”的经营者，他们户籍不在当地农村。当然，也会有一些经营较大林区的农民，其收入逐步达到缴纳个人所得税的水平。但是由于当前个人所得税的征收主要是依托单位(企事业单位、党政机关等)来代扣征收，日后即便有少数农民的收入达到缴纳个人所得税的水平，征管机构是否能够对分散于“大海”中的纳税人进行有效征收，仍然是一个问题。所以，乡镇一级政府在近期内也极少能够分享到个人所得税。公务员之家

由此可见，林权改革后，乡镇政府的事权增加，但财权并没有相应增加，于是就形成事权与财权明显不对称的格局。如果不能很好地解决这些问题，将有可能降低乡镇干部管理农民林地的主动性，甚至因为经费不足而将一些本当及时解决的问题累积起来；甚至还有可能一些心术不佳的干部会动心思，在农民林产收入上打起歪主意。凡此种种，都可能会损害集体林权制度改革的成果，危害到农村社会的和谐稳定。

(二)解决上述问题的思路

1、建立一种新机制：收购大宗林业产品的企业所在地，对初级林业产品的产地要有适当的财政补偿。比如，在“林浆纸一体化”的产业链中，造纸工厂所在地(简称“甲地”)从林木供给地(简称“乙地”)获得了林木，才能确保其生产正常化，并实现税收收入的增加。新机制可以有两种选择。一是甲乙两地通过协商，甲地给予乙地适当的财政补偿。二是如果两地之间难以形成这样的机制，可以通过上级财政调整两地的财政转移支付额度，使乙地也相应获得分享产业发展的成果。同样道理，水果加工的产业链、复合板加工的产业链，如果原材料供应地和工厂所在地分别处在两地，也应采取这样的机制。

2、落实中发[2008]10号文件关于“加强基层林业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算”的规定。随着农村林业工作量的增加，必须相应增加乡镇林业工作人员的编制，充实最基层工作机构。确保有足够的力量使林权纠纷及时得到解决，矛盾及时得到化解。乡镇林业工作站经费在纳入地方财政预算时，不仅不能打折扣，还应该逐年增加，以确保乡镇林业工作站的正常运转。

3、下达相应的文件，严格防范主管部门巧立名目向林农收取任何行政性收费或者变相的行政性收费。以确保农民在林改及其日后的发展中获得真正的实惠。建立更加有效的多层次多管道的举报监督机制，确保农民对侵害自身权益的、主管部门不作为的或主管部门有“吃、拿、卡、要”的行为，有畅通的举报申诉渠道，各级人大相关委员会及时对这类案件进行督促办理。上级相关部门要对基层林业机构及其工作人员侵害农民权益的种种行为，给予严厉的处置。