合理配置农村公共产品资源管理公共财政论文

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编者按：本文主要从农村公共产品：边界范围与基本特征；农村公共产品供给：基本格局与问题透视；增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的政策思路进行论述。其中，主要包括：经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品、农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性、农村公共产品供给规模、农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因、基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任、农村公共产品供给结构、农村公共产品供给效率、部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制、明确农村公共产品供给的优先序、构建政府主导、社会参与的多元筹资机制、建立“由下而上”的需求表达机制等，具体请详见。

不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，是推进社会主义新农村建设的重要内容。改革开放20多年来，市场取向农村改革不断深入，农民日益成为农村社会经济活动的主体，农村已不可逆转地融入城市化、现代化的进程中。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市，轻农村”，城乡二元的公共产品供给政策，致使农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。

一、农村公共产品：边界范围与基本特征

农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1](P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。

根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。

农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。

二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视

随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。

1.农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。

农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。

2.农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。据调查，近几年来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方政府热衷于升级达标，倾心于“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。

农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60％～70％用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。

3.农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五”期间，计划的农村饮水解困任务提前一年完成，全国5700多万群众告别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造，全国节水灌溉面积达到3.2亿亩，可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。

农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下.

三、增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的政策思路

从我国农村经济发展和社会主义新农村建设的实际出发，建立和完善社会主义新农村建设所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。

1.建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制。一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向，真正承担起农村社会最起码的公共产品供给[3]。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央政府提供的农村公共产品，中央政府必须提供必要的转移支付。

2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家财政部农业司在实际调研中设计了相关问卷[4]，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，财政部农业司认为当前农村公共产品供给的基本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。

在符合WTO规则的基础上，综合考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。

3.构建政府主导、社会参与的多元筹资机制。各类农村公共产品具有不同的性质和受益范围，因而其适应性的供给机制和制度安排也就有所不同。诚然，政府是农村公共产品供给的主体，但政府供给并不意味着完全由政府提供，我们认为，农村公共产品的供给，既要考虑公共产品供给的效率，又要保证社会公众的福利最大化[5](P224—228)。根据农业与农村经济发展的实际，在公共产品的供给上，应广辟渠道，逐步建立政府主导、社会广泛参与的农村公共产品供给新机制。农村公共产品的供给主体主要应是政府，政府不能推卸责任，但政府绝不是惟一的供给主体。政府在目前有限的财力下，不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，动员社会资源来提供农村公共产品，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生服务的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。一是采用许可证经营的方法，吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供应、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品，以发放许可证的方式，吸引私营企业进入经营领域，让农民代表监督。今后，在明晰产权、加强管理的前提下，要有多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资”的原则，逐步扩大范围和增加内容。二是实行政府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的政府投入机制和“以农为本”的筹资机制，逐步建立政府主导、多元主体参与的新机制，政府可以对不同类型的公共产品分别采用委托、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。

4.建立“由下而上”的需求表达机制。增加农村公共产品供给，提高农村公共产品供给效率，必须重构农村公共产品供给的决策程序和需求表达机制。一方面，农村公共产品供给制度应随着农村经济的发展而变迁，目前，须逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式，满足广大农民对农村公共产品的实际需求，构建新的农村公共产品供给决策程序。另一方面，建立公共产品的需求表达机制，变由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这是社会主义新农村建设“管理民主”的要求，也充分体现了村民自治。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。