农村基层政权分析论文

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为了准备“农村基层政权研究”的课题，近日在阅读有关的理论和经验研究著作。“中国基层政权研究会”的三本成果——《中国乡镇选举制度》(以下简称《现状》)、《中国农村村民委员会换届选举制度》(以下简称《选举制度》)、及《中国农村村民代表会议制度》(以下简称《会议制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于这些书目的两个特征：第一，它提供了不同经济发展地区乡镇政权建设现状的调查报告；第二，它反映了国家级行政部门对于基层政权的“问题意议”，也可以说是“问题取向”。在我看来，这两个方面都有极强的学术分析价值，调查由人去做，这个人必须带着问题去，这些“问题”构成了调查者的注意和理解方向，反映在调查报告中，我看到，多数作者的基调放在行政领域一乡镇政权的成效及运转上。他们的资料直接从基层得来，非常丰富和“原始”(未经复杂加工)，仔细阅读它们，就会发现其中不乏重要问题的线索。因而，我这里不是企图用纯学术的标准去评价这本书，因为政府研究机构与学术研究机构的角色有别——他们各自的关心和训练不同，我想要做的是，整理出书中材料反映出的重要可研究问题，推动这一研究的进展。毫无疑问，这些作品的出版已经为这一研究做了相当有用的工作。

一

据我有限的了解，中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者涉足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家(或历史中的“帝国”)政权的进入(在农村建立统一管制同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“士绅操纵”(孔飞力，1980)、“经纪体制”(杜赞奇，中译本，1995)等等。孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流(或称“士绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份；社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力，补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系(孔飞力，1980，中译本237页)。后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。

杜赞奇建议用“经纪体制”理解基层社会结构，经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定(杜赞奇，1995)另一种研究是有关“保甲制”的，这种意见认为，士绅“官僚化”(ZhangZhongli，1955)机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了，地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通，1947)。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功；虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧，1949，黄宗智，1986)。

无论是“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中，基层的稳定以保障基层的相对自治为成功，但是“自治”又不便于国家行政权力的进入，妨碍了联系的畅达，国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用“蜂窝状”(Shue,1985)和“屁护关系”(Oi，1989)概念，说明在中国当代农村，这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而，在中外学者的注意中，中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样，探索国家行政和民众自治的结合形式，使其能够将重突减低至基层稳定的限度，显然是基层政权研究的中心。换句话说，需要设计一个整合农村社会的制度安排，使它既能够保障农村的自主和安居，又有助于国家顺利地征取税收，同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道，以集中和上达民意进入决策参考。它必须是“政治一行政的合一体系”(Political-executiveCombinationalism，张静，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。

二

首先一个问题是，目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来?它的合并动力是什幺?行政体现的是管制权，代表国家，吸收民意体现的是自主权，代表村民；行政的权威来自国家的委任，而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢?如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢?《现状》提供的基层调查说明，这些重突不仅确有、而且广泛地存在(页281—282)。一个实验性的解决的办法是通过“村民代表大会”集中意见、并产生村级管理人员，由“民选”人员国家行政的职能，让“政治”和“行政”通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行“行政吸纳”(金耀基，1988)，这在行政主导的社会结构下，不失为一种可能的实践。但是，在实际操作上我们看到，这个目的在于基层自治的制度，不仅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到与己无关(《选举制度》，93页)，村民会议难以召开(《会议制度》，15页)；而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则：(1)保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行；(2)保证政府行政任务的完成；(3)符合多数村民利益，不损害友邻集体和个人利益；(4)决议多数通过(《会议制度》，83页)。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质，而它的“吸收民意”内容虽然受到绝对的重视，但难以享有结构上的保证，因为重行政而轻政治的程序，很方便受到行政的操纵，而吸收民意的不畅，往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外，村民作为行动者主体实际上处于“被组织”(被动)状态，“被动”意味着利益上无涉，那幺，第二轨道“吸收民意”的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设，是在“政社分开”的背景下开始的，原因是政社统一的体制已经不能适应分散经营的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能，专事管理。政府退出生产组织者的角色，使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来，随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是：基层生产资源的控制结构在分化，从一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心在下落，由公社下落到村庄曾级(level)。这个“分化”和“下落”现实带来了利益和权力的重新整合问题，虽然整合困难在《现状》一书中多以行政制肘的面目出现，但它们实质上反映了(行政外衣下的)利益支配权的重突现实。类似“乡镇财政的多头化和条条行政”问题(页34—42)、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题(页174)，系派驻乡机构形成独立于乡的“土围子”问题(页216)等等，都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且，这些行动者组织还处于不断的膨胀中，证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大(页16、页24—25)，已经越来越脱离国家控制的标准。这样，1979年以前的一元化领导难以持续，如何处理这种行政(组织)化了的各利益群体之间的关系，至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多，这是各地的普遍问题，更重要的是，这些利益竞争将更广泛的群体——农民甩到一旁。通常的经验是，有组织的利益表达有较强的影响力，而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道，才能产生力量或受到重视。那幺，相对于上述组织化的利益团体而言，农民本身的利益需求是否也被组织起来(还是根本就位于现有的组织形式之外)?农民的利益表达是否仍处于分散状态?他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道?注意这一点，可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时，从基层政权的角度看，也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政权的基本角色只是行政的，那幺，以上面说到的标准衡量，只能判定它同国家建立了“单轨”联系。

单轨联系的主要问题在于，它对广泛的合作、参与和共治缺乏吸呐能力，因而降低了整合水平，同时难以约束行政权力的越权使用。《选举制度》一书提到的案例能够说明越权使用的经常存在。有一个案例是，福建南平炉下乡田头村1988年选举村委会，30多位村民联合推荐王金等5位组成新班子，乡干部担心“这样下去，谁想当干部就当，还有没有规矩?规定任务还要不要完成?”他们主张不能让步，马上制止自选干部的现象(《选举制度》，页79)。另一个案例发生在湖北谷城县赵湾乡，丁湾村委会1993年原班子到期，乡里的意见是保持稳定，不准备换人，因此派了一个干部下村，按组织意见部署了选举，让村民举手走了过场(《选举制度》，90页)。这两个案例最后的结果，都是在乡民的反映下，由上级介入进行了调查纠正。但纠正的根据是基层的稳定考虑，而不是村民权利的法律规定。更应该引起注意的是，这两个例子反映出乡镇政府不仅没有联系起国家和基层民众，相反还妨碍了这种联系的畅通。这些例子使我想到，由政社合一到基层政权名称的变化，是否真正代表着基层社会政治结构的变化?是否相当数量乡镇政权的行为实际上是妨碍了上下联系呢?是否他们既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益呢?

确有不少例证能够支持这种疑问。一个例证来自乡镇人事和财政不受控制的现象，《现状》一书中的许多调查报告证实，目前乡镇机关人员扩大潮流势不可当，国家核定的“千分之一”标准已经不起约束作用，许多地方实际的人员超过国家编制一倍以上(页216)。政社分开后机关不管生产了，但人员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪，而是由乡镇自行筹资解决工资，这种做法事实上是人事权和财政权的逆集中化(decentralization)发展。不少地方乡镇机关自己选聘的人员已达干部总数的三分之一(页63)，这些人不愿意转为国家干部，因为国家财政支出工资变化较慢，依赖国家已经没有油水。逆集中化的另一证据是镇有资金的普遍增长，无锡洛社镇90年已达85年的25倍(页81)，辽宁中固镇1989年的自控资金已经达到上交总数的50%(页129)。资金来源非国家部分的增长，鼓励了地方政府远离对国家财政的依赖，人事和财政自主权的增加，增强了乡镇控制资源的能力，乡镇可以在国家之外做很多事情，不再听命于国家。同时，国家领薪人员比例减少，给予了地方势力以扩张地区网络的机会，家族关系、私人关系纷纷进入体制，出现了“老子坐车，儿子开车，女儿倒水，女婿管文件的滑稽现象”(页33)。这正是地方主义的组织基础，它表明国家基层政权建设——旨在地方精英官僚化的努力还未完成。这样的乡镇政府能否代表国家当然也构成了问题。

四

综合这些发展，我们看到的趋向是国家行政权力在基层的弱化，这种弱化动摇了基层政权过往的行政组织权力基础。过去，行政组织曾经造就了一类新型的农村政治精英，他们对国家组织的忠诚保证了国家权力稳固地渗入乡村(FSchurmann,1964)。而如今这样的组织正在解体，这样的结构正面临瓦解(VNee,1989)，国家面临着寻找新的机制管理基层，而基层政权面临着寻找新的权力基础、也就是新的生存基础的问题。可以说，逆集中化是解体以来基层政治社会结构的主要变化。问题在于，在基层政权寻找新基础的同时，是否促进了其兴农民利益的结合?还是相反，在国家监督减弱的情况下，给越权牟利、收集财富(附加税、集资摊派)——在国家的名义下私自收税提供了空间?近一年来，中国中央电视一“焦点访谈”节目已经提供了这方面的大量证据。这说明基层政权的这些变化正在造成一个貌似的农民和国家关系，它在很大程度上抵销了国家支持农民政策的实际效益。如果“上达意见”和“下达指令”是同样的不畅通，倘若基层政权谁也不代表——只为自己的利益行动，当然会瓦解国家政权在基层的政治基础。毫无疑问，基层存在的紧张关系与基层政权的角色有关。《现状》一书证实，农民的要求(解决问题办实事，页282)和地方干部的要求(提级，评职，着装，页119)毫无共同之处，在一定程度上，这表明了基层政权的“非农”性质，很多时候国家必须越过他们的障碍才能听到农民的声音。基层政权上下两头的“不着边”，给权力滥用提供了空间，它表明“自主权”的增加并非一定自动提高对农民利益的保障，农民利益和国家利益同时造成损害也是可能的。即对于发展并非只有国家干涉这一个障碍(不少理论持这样的假定)，地方势力与结构的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化过程中的地方主义负面作用的迅速发展呢?我的假设是，传统上对地方主义的抑制力量主要来自国家，当国家的约束力减弱的时候，没有社会性的、有权威的约束力量的替代。《现状》一书中能够找到支持性证据。“宁夏农村千人调查”向我们展示了，社会力量对乡级基层政权的制衡与监督很弱。62%的农民对参政的回答是“少一事好一事”(页289)，社区普遍存在着政民无关的意议(页290)；有50%以上的农民认为对乡政权的监督“不仅不能实现，增加官僚机构反而加重了农民的负担”(页291)；有50%的农民认为，“没有群众的监督压力，乡政府不会主动考虑群众利益”(页195)。因此，约束地方行政权力的过度使用，最有效的办法是建立有权威的制衡力量。而为使这种制衡达到有序，需要对各种权威——包括行政组织的权威做出限定，即所有权利都是有限的，都必须受到监督。权利的限定和监督是社会约束结构的条件，基层政权的根基就在于他们同农民之间双向，(相互的、非一个方向的)结构关系的建立。

五

还应注意的是，地方行政权力和农民的关系，同整个国家的宏观权力结构有关。国家对地方行政权力不仅是约束性的，同时也是保护性的。这一点决定了国家一方的约束注定是不够的，在国家一种约束下，乡镇政权的越权行为，不仅不能受到有效的监督，甚至在某种程度上使地方政权成为国家政权的寄生物。如果乡镇政权可以代表国家实施种子、化肥、医药、农机或贷款的分放，如果他们拥有国家渠道认可的资源分配垄断权，而农民必须经由这唯一的管道进行交换，那幺现行的体制就构成了当下基层政权角色的巩固性背景。国家行政对市场的嵌入或曰“行政市场”的存在，巩固了农民对行政机制的依赖，从而结果上保护了乡镇政权的食利行为。这样说来，支配地方秩序的基本力量与其说是经济的，不如说是政治的。地方的富户和公司经理们一般都进入乡镇政权，恐怕目的更在于进入体制垄断网络获得分配的企图。进入体制意味着取得优先的分配权，也许正是通过这种交换方式——税收、资源分配及法律保护的交易，国家才能保持地方的依赖，在一定程度上影响地方秩序。我在《现状》一书中发现，国家无论怎样放权，乡镇司法系统仍直属上级县委管理且不存在争议(页147，页156)，它说明了国家对于“保护机制”的掌握。而这些因素客观上使农民降低了在国家行政保护之外的竞争能力，即增加了农民对乡镇政权的依赖。因而，我们可以推测说，国家行政逻辑对农村社会的渗入，同时又没有能力将基层政权彻底官僚化，构成了乡镇政权目前角色的大背景，也构成了基层结构转变的主要限制。正因为如此，基层干部才要求乡政府掌握经济事务(页156，页240)。而在自由选择空间较大的地区，农民对乡镇政权的依赖便相对减弱，他们有事很少找村委会，而是找能和“政府平起平坐的公司，村委会没钱也没实权，公司才有实力办实事”(页229)，这等于基层政府的职能实际上被乡镇企业代替。

这些都是政治社会学研究的重要课题。总结起来说，对于“地方政权建设”研究，我们应特别关注三方面的问题：(1)基层政权的性质，它是国家行政向下的延伸一即基层管理的官僚化，还是农民利益的聚合上达机构?它如何影响了农村其它社会力量(例如家族、宗族等)的分布?(2)基层政权的结构性位置和活动机会，它是否在国家和基层社会之间建立了有效联结的渠道?如果它没有，它的活动领域是什幺?它在哪些领域中受到拒绝或敷衍?(3)更大的体制环境为基层政权提供的行动空间，以及这些行动的制度化水平。这些方面的进一步研究，以使我们了解政治整合在农村基层的样式，它关系到基层政治的结构问题。如果一个重突性的结构被“建立”，基层政权的建设就违背了设计者的初衷，它不仅不能作为国家和社会间的桥梁，还可能本身就是基层重突的来源之一。因而，新的结构设计需要在各种权利的界定、保护和交换规则方面作文章，它应是各有关方面参与设计的、因而能够整合基层各社会力量的制度安排。它的约束范围不是单向的，它不仅应是对农民行为规范，同时也应是对基层精英和政府行为的规范。从这个意义上说，由管制者单方面建立规—即管制性规则而非利益协约性规则，是否能够达到相互约束的作用?亦即，它是否能够保证基层政权的“中介”(intermediation)性质，这是有关的制度建议无法回避的问题。