乡村改革进程分析论文

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解决包括“三农”问题在内的中国乡村问题，全面建设小康社会，必须推动乡村改革。改革什么？怎么改？这是学界议论最多的问题。然而，由谁来推动乡村改革？谁是乡村改革的阻力？谁是乡村改革的动力？理论上的不同回答反映的是态度和认识问题，实践中的不同选择却会极大地影响乡村改革的目标、进程与结果。有人呼吁“施仁政”、“施德政”，解11有人认为应该“组织农民”、“让农民自己说话”，有的地方官员在改革实践中深感阻力重重、缺乏支持，最后不得不遗憾地离开改革岗位。由此可见，当前乡村改革的动力问题并没有因中国近现代革命史的启示而成为一个不言自明的问题，革22而是一个需要通过系统分析予以澄清的问题。

要想看清包括“三农”问题在内的中国乡村问题，必须选好考察的视角。中央政府——地方政府——农民，县——乡——村，城市——乡村，政治体制改革——经济发展，外国（特别是美、日等国）农业——中国农业，是考察乡村问题的应有视角。从政策选择、政府改革、政治参与的角度分析中央政府、地方政府、农民的政治行为，可以比较清楚地看出各动力要素对于乡村改革进程的影响。只有系统地看问题，由实然推出应然，才能认清中国乡村问题的复杂性，避免“盲人摸象”、“头疼医头、脚疼医脚”。

近十年来，虽然中央政府给予高度重视，连续下发“减负”文件，推行多项改革措施；学界、舆论界给予关注和呼吁，农民也怀有强烈的期待，但各项涉农改革效果有限，问题依然严重。其中关键原因，不仅在于某些政策设计有漏洞，而且在于乡村改革动力系统中的各项要素严重缺位，中央政府、地方政府、农民在前一阶段的乡村改革中都没有发挥应有作用，各方都处于某种两难困境之中，不得不做出某种妥协，以至乡村改革动力不足、步履维艰。同时各要素也在不断地发展变化，有利于改革的因素在不断增长，中央政府、地方政府、农民和学界媒体之间建立良性互动的合作型压力机制，通过有效整合形成系统性动力，推动乡村改革取得实质性进展，不仅必要而且具有现实可能性。

本文第一部分概述乡村问题的由来、乡村改革的进程以及考察乡村改革必须关注的几对关系，为下面关于乡村改革动力因素的具体分析提供一个基本的框架和思路。第二部分着重分析中央政府在解决“三农”问题、推动乡村改革中的作用，强调政策选择的系统性、可行性、前瞻性是中央政府发挥动力作用的关键。第三部分分析了县乡政府自我膨胀和职能异化的后果，以及地方政府改革进程中的阻力和动力因素，认为乡村改革的最大阻力是依附公共权力的乡村既得利益阶层，而新动力机制应该注重发挥中央政府、地方改革派官员、农民与媒体的联合作用。第四部分从成本与收益的角度分析了农民政治参与的困境和出路。第五部分为结语，提出了整合乡村改革动力系统的建议。

一、乡村问题及乡村改革

（一）乡村问题及其由来

对于中国乡村问题的认识，知识界有一个逐步深入的过程。开始时认为是农民收入问题，后来认识到是农业发展问题，再后来认识到是“三农”问题（农业发展、农民增收、农村稳定问题），这是一个不小的进步，但仍然不能涵盖和解释现实中存在的全部问题。撇开地方政府的乡村治理和中央政府的政策选择，不考察生产力与生产关系、经济与政治的互动关系，囿于农民、农业、农村这样一个圈子，就难于认识到“三农”问题不在“三农”本身。，33实质上，县域内出现了综合性问题，主要包括“三农”问题、地方恶政或政府失灵问题、基础教育问题、第二、三产业的发展问题，这四个问题之间存在着密切的互动关系。人们常常认为，农业是基础，农业的发展可以为第二、三产业的发展提供资金积累、原材料、劳动力等等，有人潜意识里把县域内第二、三产业的不发展归因于农业的不发展，事实并非如此。如今的农村不仅有大量剩余劳动力，有丰富而廉价的原材料（农产品），而且也有大量的资金积累。有两点可以证明此种情况：一是农村大量存款通过银行系统转移到了城市。法国学者安迪？罗思曼通过对中国“三农”问题的研究发现，农村地区向银行体系提供了总存款的三分之一，但是只得到了十分之一的贷款。世界银行指出，甚至连中国农业银行“也逐渐成为把资金从农村地区转移出来的中介机构”。的44二是私人与企业逐渐成为乡村公共借债的重要来源。谢子平、王艳敏在江西G县和C县的调查中发现，国内银行贷款占乡村两级负债总量的46.34%，私人（主要是指个体工商户、包工头）借款占19.73%，其他单位借款占15.02%，世界银行贷款占11.43%，上级财政借款占7.46%.由于国家支农力度的持续减弱，加之金融体制改革的推进，乡村借款越来越依赖非正式渠道。乡镇政府和村委会对私人和其他单位构成的民间资金市场有较高的依赖程度，由民间市场提供的资金占到了其借贷总额的三分之一……55在四川省仁寿县的乡镇债务中，银行借款5603万元，上级财政借款3686万元，企事业单位借款2410万元，私人借款7344万元，合作基金会借款6681万元，其他借款1972万元。企事业单位和私人借款合计9754万元，占其债务总额的35.22%……66由此可见，农业的确尽到了提供资金、廉价原材料和劳动力等生产要素的责任，但是内地的县域内第二、三产业仍无起色。这就说明，当前“三农”问题的解决在很大程度上受到后三个问题的制约。

中国的乡村问题，自近代以来就已经日趋严重。人口膨胀使人多地少的矛盾越来越明显，同时国家权力下沉，从农民身上汲取应付战争和推进现代化的资源，地方豪绅也加重了对农民的压榨，以致农民问题成了中国革命的根本问题。新中国成立后的五十余年，土地平均化使农民问题得到某种程度的缓解，但人地矛盾继续激化，国家通过税收和统购统销的途径从农民身上汲取现代化资源，通过严格的户籍制度形成城乡分离的二元结构模式，以农民问题为核心的乡村问题依然存在。至20世纪90年代，地方政府和权力依附人员日益膨胀，更加直接地与民争利，成为农民负担加重的重要原因，以“三农”问题、乡村治理危机为主的中国乡村问题日益严重，从而引发了新一轮的乡村改革。

北京大学政府管理学院徐湘林教授认为，造成“三农”问题的原因是复杂的和多方面的，主要在于三个方面：由于农业生产主要依靠的要素是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农民增收；因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫困；县乡政府机构人员臃肿，农村管理体制高成本运行，造成农民负担过重。其中后两者更具本质性。现77由此可见，作为政策制定者的中央政府和政策执行者的地方政府，是考察乡村改革动力因素的重要考察对象。

（二）乡村改革的进程

鸦片战争以后，随着外国商品的大量涌入、自然经济的逐步解体，中国的乡村社会逐渐发生了深刻的变化。20世纪20年代以来，中国乡村变革的进程可以大致分为四个时期：新中国成立之前，以为代表的土地革命运动和以梁漱溟为代表的乡村建设运动；20世纪50年代的、集体化以及后来的化运动（在某种意义上是土地革命的继续）；20世纪70年代末和80年代，家庭联产承包责任制、村民自治的实行，以及乡镇企业的巨大发展；20世纪90年代以后，乡村变革开始在中央政府的政策结构和乡村治理模式等更深的层面上展开。

在上述的第三阶段，农民在家庭联产承包责任制的实行、乡镇企业的发展等问题上发挥了主动性，其实践创新得到了中央政府的认可，经历了从自下而上到自上而下、全面推开的过程。然而，在第四阶段，由于改革将在更深的层面上进行，农民能在多大程度上主动进行实践创新值得怀疑。在宏观政策选择和乡村治理模式问题上，农民要想发挥作用，恐怕绝不会像当年安徽凤阳小岗村农民按下十七个指印和三个名章就可以搞“包干到户”那样简单，第88而各级政府对于改革的态度将在很大程度上影响乡村改革的进程。

实质上，与第三阶段相比，当今的乡村改革已经进入一个更为复杂的阶段，各方动力作用的发挥在更大程度上受到其他因素的制约。无论是中央政府、地方政府还是农民，单单依靠自身的力量难于解决盘根错节的乡村问题；即使是统筹性不够，也会削弱自身在乡村改革中的动力作用。在改革由易到难、动力需求变大的情况下，各动力因素的统筹与整合尤其显得必要。

（三）乡村改革中的几对关系

前些年，有的学者在研究乡村问题时缺少宏观系统的视角，往往就事论事，没有从各种复杂的互动关系中找出问题的实质所在。正如徐湘林指出的那样，尽管乡村自治和“三农”问题受到知识界的较多关注，但这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。如今，随着实践的发展和新问题的不断涌现，系统地审视各相关因素之间的有机联系显得非常必要，而人们认识的积累和深化使其成为可能。

笔者认为，考察乡村改革的动力与进程，必须认真分析下面几对互动性关系及其相关性。

首先，中央政府、地方政府与农民、企业的依赖、合作、博弈关系。这里面不仅包含着中央政府与地方政府的关系、地方政府与农民及企业的关系，还暗含着中央与农民、国家与社会的依赖、合作关系。系统考察这三对关系之间的有机联系，而不是只考察其中之一，更有利于问题的澄清。1980年以后，中央政府的分权改革使地方政府获得了广泛的自主权。赵成根认为，地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益迅速扩展，地方政府从单纯的中央政府人，转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权力主体。地99有的地方政府截留中央政府下放给企业的权力，不执行中央政府针对农民的优惠政策，这说明调整中央政府与地方政府关系不仅要适当放权，还应注意建立监督和制约机制，使地方政府不能滥用扩大了的权力。在调整中央政府和地方各级政府关系的同时，应该调整地方各级政府特别是县乡政府与农民、县域企业之间的关系。否则，农民、县域企业的发展就可能受到县乡公共权力的束缚和制约。在市场经济条件下，县乡政府应该认识到发展经济的最主要的主体和动力是农民和企业，而自己的责任在于提供公共服务。违反市场规律，以行政权力干预市场主体的合理经济行为，是前些年内地县乡政府的通病。总之，从中央政府到地方各级政府特别是县乡政府，再从县乡政府到农民和县域内企业，这一条线上的关系应该达到平衡状态。在失衡状态下，处于弱势的农民和企业的发展就很可能受到阻碍。

其次，县政府、乡政府与村委会三者之间的依赖、合作、博弈关系。有的学者研究“村”，有的学者研究“乡”，这些研究都不应撇开县、乡、村之间的重要联系。县是一个功能基本齐全的基层单位，是一个可供解剖的麻雀，而乡和村只是这个麻雀的一部分。

第三，城市与乡村的交换关系。城市与乡村之间长期存在的不平等交换关系是乡村问题的重要成因，而城市化、工业化又是解决乡村问题的最终出路，所以城乡关系是一个绕不开的视角。

第四，乡村治理与发展、政治与经济的辩证关系。邓小平在1986年就曾指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”实101这段论述十分适合于当前的乡村问题，改革乡村治理模式，已经成为促进乡村发展的前提条件。

乡村改革的实质，就是调整这些关系，使其适合生产力的发展状况。影响乡村改革进程的动力因素就蕴含在这些关系中，并在这些关系的互动中发挥作用。二、中央政府的两难处境与渐趋成熟的宏观政策

（一）中央政府的两难处境

在“三农”问题凸现的近十年来，中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地，在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度，决定了中央政府在乡村改革中所发挥的动力作用在相当程度上小于问题本身对其的客观要求。

从国际来看，以科技为先导、以经济为重点的综合国力竞争日趋激烈，处于激烈国际竞争压力之下的中央政府虽有意愿改善农民的处境、解决“三农”问题，但由于国际竞争的重点在工业、科技、军事方面，因而在中国和外国这一对矛盾的斗争中，农业现代化的地位远低于工业现代化、科技现代化和国防现代化，这一客观事实将长期存在，所以中央政府用于解决“三农”问题的资源和精力是有限的。事实上中央政府长期奉行以牺牲农业发展和农民利益来发展工业、科技和军事的追赶战略，现在虽可逐步减少对农民应得利益的剥夺，但这一战略在短期内难以彻底改变也是一个客观必然。

从国内来看，现代化的实质和目标是经济效益较高的科技和工业现代化，这也是解决“三农”问题的根本出路；但经济效益较低的农业却养活着占中国人口大多数的农民，作为“政治人”的中央政府要代表最广大人民的利益，就应将更多的资源和精力用于解决“三农”问题；然而同样的投入在农业、农村领域和中西部地区得到的经济回报较低，在工业、科技领域和东部沿海地区得到的经济回报较高，作为“经济人”的中央政府要追求经济效益最大化，就必须将更多的资源和精力用于工业和科技。在这种两难处境下，中央政府“代表先进生产力的发展要求”，优先发展工业和科技，也是一种理性的选择。这虽与农民的长远和根本利益相一致，但“三农”问题却是一个现实的、眼前的问题，被“捆绑”了50年、做了50年“无私贡献”的农民希望现在就“松绑”。农民当前的应得利益和中央政府追求的当前经济利益最大化之间存在着矛盾，决定了中央政府解决“三农”问题的力度与农民的期待是有距离的，和问题本身的严重程度是不相称的。

尽管中央政府非常重视“三农”问题，比如连续下发涉农文件、实施小城镇战略和西部大开发战略以及税费改革等等，但中央政府的宏观政策调整还受制于现实利益结构的制约。中央政府在一些大型工程、提高公务员工资、城市建设、科研开发等方面可以“一掷千金”，但在增加农村基础教育投入方面却缺少实际行动。前几年不少学者论证了征收农业特产税和屠宰税的危害，呼吁废除这两个税种，也有学者建议废除农业税。屠宰税终于被废除，这是一个可喜的进步。2003年上半年，总理明确表示，要创造条件逐步废除农业特产税。但改革的渐进性特征在现实中的表现，就是改革的进程比较缓慢。

在中央政府和县乡地方政府这对矛盾中，在111中央政府要求地方政府维护群众利益，不损害群众利益，维护地方稳定和秩序，以增强执政合法性；同时又要求地方政府发展经济，上交更多税收，并提高公务员和教师待遇，而且中央的经济发展指标需要地方的较高指标来保证，这在客观上迫使地方政府加重农民负担，增加并上交更多税收以显示政绩，增加积累以发展工商业。这种要求实际上也是一种依赖，要求越多，依赖性就越大。所以中央在与地方的博弈中往往作出妥协，对于地方明显存在的违规行为要么视而不见，要么惩治不力，这就是中央政府不得不经常“三令五申”的原因。

中央政府的一些不切合实际的政策遭到县乡政府阳奉阴违的抵制，在相当程度上抵消了各方解决“三农”问题的努力。“例如粮食收购政策，中央定价敞开收购，出现亏损由地方财政补贴，产粮大县工资都发不出来哪有钱补贴？没有补贴，粮食部门就借机压级压价、扣斤扣量……1995年以来，中央的保护价，地方没有哪一年执行过。政策规定的保护价误导农民多产了粮食，可是实际上地方不仅不按照保护价收购，而且还限收、拒收，限制多渠道经营，结果就把农民坑得很苦”。年121另外，在财税体制方面，由于上级政府把好的税源税种都收走了，县乡政府的财政收入主要靠农民，但由于大气候的原因，县乡政府在教育、交通、电力、通信等各方面的发展任务不减反增，他们往往不是有多少钱办多少事，而是需要办多少事就向农民要多少钱。这在客观上增加了农民负担。

中央政府推动的改革是渐进式改革，这种改革的特点之一就是寻求在一个利益平衡点上推进改革，这里的平衡就意味着妥协，蕴含着乡村改革动力不足的深层原因。从具体层面来看，弥合城乡二元结构的差距，是中国改革获得成功的一个基本环节。但是，“二元结构的矛盾，从根本上说是城市居民和农村居民的利益矛盾。在二元结构的一体化过程中，如果实行加速一体化的改革战略，在较短的时期内放开对城乡户籍管理的限制，缩小城乡居民的收入差距，则必然给城市的就业、住房、医疗、卫生、文化教育的发展形成巨大压力，很可能会造成城市生活质量的下降，损害城市居民的利益；相反，如果实行缓慢推进的一体化战略……维持甚至扩大城乡居民收入差距，则必然加剧中国农民的相对贫困，损害农民的利益”。教131在这种两难之中，处于弱势的一方往往牺牲更多。建立独立的工业体系时向农民和农业要积累，沿海改革时要求内地稳定，国企改革时希望农村稳定，长期以来“三农”都处于一种奉献、牺牲、顾全大局的地位。在当前形势下，乡村改革在中国的总体改革格局中仍然处于从属地位。在过去的十多年中，虽然中央政府出台了一些文件、政策和措施，要求地方减轻农民负担、精简机构，实施西部大开发战略和城镇化战略，实行村民自治，改革户籍制度，进行税费改革和粮食流通体制改革等等，但收效不大，有的改革步履维艰，有的改革进展缓慢。

（二）中央政府在涉农问题方面的宏观政策渐趋成熟

、运动可以说是不成熟或者是错误的涉农政策，而自从改革开放以后，中央政府在涉农问题方面的宏观政策逐步回到了正确的轨道上。20世纪90年代以来，尽管处于两难境地，但中央政府不停地调整涉农宏观政策，“摸着石头过河”式的乡村改革一直处于缓慢推进的过程中。而今涉农宏观政策在理论上渐趋成熟，表现在政策的配套性、统筹性、可行性越来越强。比如，在农村税费改革过程中，发现了县乡政府的财政缺口问题，认识到农村税费改革必须与县乡政府精简机构和人员以及财政体制改革配套进行；在粮食流通体制改革方面，认识到“保护价”的政策成本太大和国营粮站骗国家、压农民、不可信的事实，经历了从实行垄断收购、“顺价销售”到允许私人收购、走市场化之路的转变，从实行间接补贴到直接补贴种粮农民的转变；逐步推行户籍制度改革等等。

中央层面的政策结构调整正在不断地尝试和进行之中，但由于受各种复杂因素的制约，不可能一步到位，短期内难以完成，仍然是一个渐进的过程。笔者认为，今后应特别注意以下几个问题。

第一、要统筹城乡发展，进一步改革户籍制度和“暂住证”制度，积极推动城市化和农民非农化进程。同时城市管理法规和政策应以人为本，而不是以市容市貌为本，城管人员的粗暴、违法犯罪式的“执法”行为应该受到必要的约束和制裁。有的城市竟然以维护市容市貌为借口不允许农民穿布鞋进城，这类管理上、文化上、心理上的歧视是户籍制度之外城市排斥农民的重要樊篱，理应拆除，就像废除收容遣送制度一样。

有的人害怕农民进城，唯恐农民工影响城市稳定。到底是在城市中解决农民问题还是在农村解决农民问题？值得认真研究。

第二、要进一步解放思想，从成本与收益的角度调整粮食安全政策和耕地保护政策，降低粮食安全政策的代价，使其有利于乡村第二、三产业的发展和农民的非农化创业实践。

第三、要统筹县域内第一、二、三产业的发展。金融政策要在尊重市场规律的前提下有利于县域内中小企业融资，鼓励县域内第二、三产业的发展。税收方面应有利于民间资本积累，轻徭薄赋，逐步降低直至取消全部农业税费，让农民休养生息，不可竭泽而渔。提供更加公平合理的政策服务，取消一切不合理的政策限制，为第二、三产业的发展提供优良的政策与法制环境，鼓励农民自主创业，而不是由县乡政府出面创办企业。

中央和省级财政应该投入更多的资源用于解决乡村问题，应加大对于县域内公共事业的投入，主要是基础教育、交通电力、必要的水利建设等方面，而不是有人建议的直接投入农业。直接投入农业这样的经济行为要让农民（市场主体）根据市场情况自主决策。实际上，农业的发展空间相对来说非常狭窄，投资回报率低。当投资增加到一定程度后，边际收益就会递减直至为零。如果增加投入可以解决农业发展问题，那么不用政府增加投入，农民自己就会想方设法增加投入，工商界企业也会大批进入农业。面对农业这个利润远远低于社会平均利润甚至亏本的产业，理性的选择是退出而不是增加投入。所以建议中央政府补贴农业、增加农业投入是不现实、不可取的。对141

农民的最终出路是非农化——离开农业、转入其他行业。如果政府扩大农业投入，赔本也要继续把广大农民拴在土地上，似与农民非农化的最终出路背道而驰。笔者赞成增加对“农民出路”的投资，增强大、中、小城市及县城中的非农产业对农民的吸纳与转化能力，促进、鼓励、保护民营经济发展，营造适于“农民”生存、发展、创业的空间。要为进城的“农民”提供服务，为其营造安身立命之所，使其在城里稳定下来，转化为非农。

第四、走出“政治改革——社会稳定”的怪圈，从保持静态稳定向追求动态平衡转变，在改革中保持社会稳定。第151

第五、当前乡村改革的重点应该是推动县乡政府机构改革和职能转换，改善乡村治理。应注意县乡两级政府改革的统筹性，而不应孤立地搞乡镇政府改革。

（三）中央政府是当前乡村改革的主导性动力

开始于20世纪70年代末的中国改革，是一场中央政府主导的自上而下的渐进式改革。所以在当前乡村改革中，中央政府仍是不可替代的主导性动力，这是一个客观事实。首先，中央政府有推动乡村改革、解决“三农”问题、重建合法性或防止合法性资源流失的强烈意愿，并在实际推动着各项涉农改革，如户籍改革、税费改革、粮食流通体制改革等等。其次，中央政府掌握着解决乡村问题的必要资源，比如政策资源。最后，忽视中央政府的动力作用，仅仅寄希望于农民的政治参与、“让农民自己说话”，不是现实的选择，无益于问题的解决。

中央层面的政策建议者和制定者，其个人利益与乡村改革基本上没有冲突，所顾虑的只是改革的政治后果和长远变数，因而相对能够撇开个人纠葛，果断改革。而县乡政府官员及其依附人员却难于在县乡改革中直接受益，其中大部分人反而会丢饭碗或者损失若干灰色利益，对于他们来说，改革属于非帕雷托改进，因而他们具有阻碍改革的利益诱因。

中央政府动力作用的发挥取决于宏观政策的正确性和系统性。如果宏观政策缺乏系统性和可行性，则中央推动乡村改革的努力会在很大程度上被各种阻碍因素化解于无形。“中央政策是好的，被下面的歪嘴和尚念歪了”。这种说法值得推敲。路线确定之后，干部就是决定因素。好的科学的政策，必然包括改革下面“念经的和尚们”，使其不能把“好经”念歪。一个无法执行的政策，即使它本身很好，也没有现实意义。然而，这却是“摸着石头过河”式的改革所必然付出的代价。总之，中央宏观政策的正确性、系统性、可行性对乡村改革的进程具有很大的影响。

、县乡政府改革中的多方博弈关系和新动力机制

（一）县乡政府自我膨胀和职能异化的后果

20世纪80年代中期以后，随着农业的增长、农民收入的增加、县域经济的发展和地方政府自主权的扩大，县乡政府机构和人员的自我膨胀现象异常严重。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数。吴理财、李芝兰在洪镇调查时发现，乡镇党委和政府经历了向科层组织发展的过程，内设机构不断细化。原来为1人的党委委员、干事、助理员，分别演化为相应的部、委、办（所、站）等机构，乡镇还仿照上级政权组织增设了人大、政协等机构。人161据曹锦清在河南的调查，县级政府也有类似的情况。谭同学在对湖北省S县县乡机构设置进行实证分析中发现，从县的层面来看，各机构之间条块分割、重复建设，在人力、物力、财力上重复投入，遇事却往往互相推诿、效率低下。例如，对于工业极为不发达的农业型县来说，企业局、工业局、轻工局的机构设置无疑显得太过细化，对于以农村财力为生命线的S县财政来说无疑是一种极为奢侈的机构设置。县171山西某县设有乡镇企业局，乡镇设企业办，却没有一个乡镇企业。山181机构膨胀的背后是人员膨胀。曾长期担任乡镇党委书记李昌平说：“我80年代中期当乡书记时，一个乡政府才10来个干部，现在100多人了。过去财税所才223人，现在分成了财政所、国税所、地税所，一般都有50多人，这些人都靠农民养活，我们用这么多人，从来没有问过农民‘同不同意’。”多191在县乡两级，除了所谓编制内和编制外人员，实质上还有其他权力依附人员，他们通过依附公共权力获得项目，成为某种意义上的食利者阶层。这些无疑都增加了农民负担。

与县乡政府自我膨胀相伴随，县乡政府的职能也经历了一个逐步异化的过程。在过去的一二十年中，在县乡政府，特别是在内地县乡政府，“吃饭财政”，“负债财政”，贷款、借债发工资，逐渐成为普遍现象。税收取之于民用之于民，在相当程度上成了空话。除了维持吃饭和“开门”，县乡财政已无钱办事，无法正常提供相应的公共产品，于是出现了“地方政府失灵”现象。虽然现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重是重要原因之一，但县乡机构和人员臃肿也是直接的原因。各机构利用自身的办事权搭车收费，比如办理结婚证要同时购买民政所提供的高价物品，盖个章、办个手续就要给管“章”的人送点好处，否则免谈。有些地方的县乡政府官员及其依附人员成了麻烦制造者和秩序破坏者，基层政府成为掠夺性政府，走向了自身职能的反面。

20世纪90年代的一个怪现象就是：在城市，政企分开逐步深化，国企民营化浪潮一浪高过一浪；而在乡村，却是盛行县乡政府运用行政力量催生“乡镇企业”，指挥农民种什么不种什么，这与市场经济的理念背道而驰，结果“乡镇企业”没搞成，落下了一堆债务，农民按政府指示种田亏本，政府却不负责任，加重了农民负担，致使怨声载道。市场经济在客观上要求县乡政府弱化权力、转变职能，然而这却是一个较为缓慢的过程。

县乡政府的自我膨胀和职能异化带来了严重的后果。从政治的角度来看，表现为干群冲突增多、关系紧张，合法性资源流失，治理成本升高，社会稳定受到负面影响；从经济的角度来看，表现为农民负担加重，县域内第一、二、三产业发展相对缓慢，地方恶政和政府失灵问题阻碍了县域经济发展。政治后果会带来经济后果，而经济后果本身在某种意义上就是政治后果。在英国资产阶级革命中有一句著名的口号：“不经议会同意，国王不得征税。”可以说这是资本主义社会生产力发展的必要条件。而在近一二十年中，中国乡村则缺少一种制约县乡政府随意征税收费的有效机制，而这种机制正是县域中民营经济发展壮大的必要条件。因此，削减和制约县乡政府权力，把乡村官僚社会改造成一个商业性市民社会，应成为乡村变革的重要内容。

（二）县乡政府的两难困境和政府改革动力分析

在现行体制下，县乡政府主要承受着来自上级政府（中央政府及其地方代表）、县乡既得利益阶层和农民这三方的压力。处于夹缝之中的县乡政府往往多头受气，处境尴尬，同时也常常瞒上欺下为害农民。如果某项工作搞不好或者不令上级满意，上级就会一手拎着乌纱帽，一手挥舞着“一票否决”的大棒，使县乡主要官员不敢怠慢。即使上级的要求不合实际，县乡官员也往往不敢在过高的任务目标上据理力争，而是敢不择手段、采取劳民伤财甚至违法的手段去完成不合实际的任务以博得上级的欢心，尽管这种手段会激起民愤且为上级所反对。比如计划生育工作，上级一方面定了指标，一方面要求依法行政。下级不会在指标上讨价还价，但却敢于违法行政，采取打人拆房牵牛甚至逼到农民家破人亡的办法。“现在农民外出太多，他在外地超生，我们怎么管得了，可一查出来，就是一票否决受处分”。出202县乡官员不仅要承受上级的压力，还时时面临着下面的压力：群众不满意就上访上告甚至聚众反抗或者自杀鸣冤，一旦事情闹大媒体介入，县乡官员就难于收场。此外，在机构改革方面，由于应该被精简的人员大多都有这样那样的背景，有的地方整个县公安局都是由一个家族控制，县委书记都奈何不得。有的地方整个县乡官场已经形成了一个由关系和金钱织成的几乎密不透风的半封闭或全封闭的网络系统，可谓牵一发而动全身，县乡政府要精简机构却时时受着既得利益阶层的制肘。由此可见其两难处境之一斑。

在这种两难困境中，县乡政府改革（主要表现为机构人员精简与职能转换）的动力明显不足，阻力重重。

对于一些立志于改革的县乡官员来说，在改革中将失去某种利益的公共权力依附人员是改革的阻碍力量。在既得利益阶层和分利集团面前，县委书记、乡党委书记的力量就显得太渺小了。就拿一个乡来说，大大小小的干部、教师和权力寻租人员，队伍一年比一年壮大，从总体上来说一个乡书记根本无法抗拒。决定乡书记是否能继续干下去的人不是普通农民，而是乡里的干部、教师们的舆论和评价，他们不但掌握着话语权和更多的评价机会，而且他们更有能力和关系渠道向上级施加影响。他们中的个别人可能与某副县长或某局长有亲戚或金钱关系，一个小小的乡书记恐怕奈何他们不得。更多的时候，县乡官员自身及亲属朋友已经成为分利集团的主体，单靠某个书记要改革，要去改变整个利益分配机制，其阻力之大可想而知。李昌平在湖北省监利县棋盘乡推行改革的结果是被迫辞职；原安徽省利辛县委书记夏一松拒收礼金，立新规涤荡积弊，结果大量的恐吓、侮辱接踵而来，有人扬言“夏一松不除，利辛难安”，最后夏一松仅当了180天的利辛县委书记就被调离。天212由此可见，个别县乡官员一旦成为乡村改革的现实动力，而又缺少来自上面的支持，就会很快被扼杀或排挤，出现逆向淘汰的现象。

帕金森定律揭示了县乡机构、人员膨胀、县乡政府改革动力不足的原始动因。英国著名管理学家帕金森在分析组织机构臃肿、人浮于事、效率低下的原因时，指出人员的晋升机会与机构数量成正比，所以人们总是希望增加机构。对于一个不称职的官员来说，他可能有三条出路，一是申请退职，将位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名水平低的助手。对于这位不称职的官员来说，第一条出路是走不得的，那样他会失去许多利益；第二条路同样也不能走，因为那样会使自己多出一个有力的竞争对手；看来只有选择第三条路最为适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，而自己则能高高在上发号施令，同时也没有人成为自己晋级的障碍，而下级既然能力不济，他们又会上行下效，为自己找两个更加无能的助手。如此恶性循环，就会形成机构重叠，人浮于事，扯皮推诿，效率低下的行政管理体系。帕金森定律告诉我们：不称职的行政首长一旦占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员便不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。据报载，某年在山东菏泽地区水利局实行银行工资两个月后，职工们竟发现多出了34张“嘴”，有34名非水利局职工拥有水利局职工的工资帐户。后经查实，这多出的34张“嘴”都是水利局干部的亲属，其中21人是水利局副科级以上干部的子女，9人是正在学习的大中专学生。在以“苦甲天下”而闻名的宁夏西海固地区同心县，部分干部违法乱纪，大量超编进人，致使这个国家级贫困县吃“皇粮”的人数畸形膨胀。冗员吃空了财政预算、补贴，就连专项资金也被挪用。在这个仅有33万人口的贫困县里，吃“皇粮”者高达1.1万人，全县超编人员高达2800多人。多222“由于工资支出预算由上级部门制定，乡镇财政没有任何减低这部分预算的积极性，精简人员实际上意味着放弃这部分预算拨款”。何232由此可见，县乡官场内部很难产生足够的改革动力，这种情况对乡村改革的进程会产生负面影响。

综上所述，乡村中依附公共权力的分利集团是乡村改革的阻力，而个别基层改革派官员是潜在动力而难于成为现实的动力。在此情况下，县乡政府改革的动力因素应该从上下两个方向寻找：中央政府和农民。没有来自上面的支持和压力，县乡政府改革就难于展开；没有来自下面的支持和压力，县乡政府改革的成果就不能保持。近年来关于乡镇政府是去是留的讨论十分热烈，有人主张乡镇自治，有人主张“县政、乡派、村治”等等。笔者认为，关于乡村治理模式的组织制度设计要考虑到县乡两级政府改革的关联性，从县乡村一体的角度统筹考虑县、乡政府改革。应考虑到农民对于降低乡村治理成本的需求，因为这个成本是由农民来承担的。任何增加成本的改革无论从长远来看多么美好，都会在当前造成消极后果。县乡政府的行为应受到符合市场原则的监督和制约，如果县乡政府内部不能做到分权制衡，那么就更加依赖于通过外部多种力量的联合约束机制来防止地方恶政或政府失灵现象的发生。这里所说的外部力量就是上面的中央政府、下面的农民和相对独立的媒体与知识界。

（三）压力型体制的改造与重建：新动力机制

根据荣敬本等人的定义：所谓“压力型体制”，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制（即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予任何奖励和先进称号），所以农村各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行。种242

在这种压力型体制下，由于政绩考评方式是上级考评下级，县乡官员任免升迁的决定因素还是上级官员，于是“一些官员为了向上级部门突出自己的政绩，大搞集资活动，搞劳民伤财的浮夸建设，加重企业和农民的负担”。1994年11月某省有一个批文下达到开封市与开封县，说“全国明清时代的四大名镇唯独我省的朱仙镇落后了，我们脸上无光，希望朱仙镇加快发展”。不久，“年轻气盛的尚某调往朱仙镇任党委书记。他雄心勃勃，想大干一番，以显政绩。提出‘两年再造一个朱仙镇’的浮夸口号。拆旧房，修马路，疏河道，建旅游景观，造商场，盖办公大楼。大规模基建投资的钱从何处来？一是召集各工程队带资参建，二是贷款，三是向全镇村民高额征集。据说，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年一半以上的家庭收入，于是民怨四起”。年252有的县官搜刮民脂民膏建“度假村”而不管是否会有人来度假，有的要求农民大种某种农产品而不管销路价格如何。此类树政绩行为在二十世纪九十年代的乡村可谓不胜枚举。即便是在群众中口碑不错的“清官”也不敢在政绩问题上掉以轻心。据原陈留镇党委书记介绍，“1994年，省里下达文件说，农民是否种棉，种多少，可由农民自己选择，政府不加干涉。这一年，陈留镇的棉花产量由原来国家定购的300万斤下降到五十万斤。然而某中央领导来视察，重申国家收购的原定指标，于是陈留镇便有250万斤的收购缺口。当时的定购价是每百斤450元，而市场价每百斤800元以上。这样，陈留镇村民只能到邻县按市价收购棉花，并按定购价卖给国家，光这一项，增加了陈留村民共计八九百万元的负担。陈留村民都掉着眼泪到邻县去收购棉花，并按期完成棉花定购任务。看了真叫人感动”。元262按理说这位“清官”以及县里官员应该向上级反映实际情况，请求减少定购任务，但是他们没有这样做。为了不给上级留下工作不力的印象，他们宁肯让农民“掉着眼泪到邻县去收购棉花”。县乡官员的“政绩”里有多少是农民的血泪，又有多少给农民带来了福祉，这实在是一个值得深入研究的大问题。

压力型体制的本意是想看政绩用干部，这本无可厚非，但由于无法很好地解决谁来衡量政绩及衡量标准问题，结果就出现了事与愿违的结果。在政绩的内容上，过去偏重经济发展的因素，忽视了社会治理的因素。如果能够把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成当作衡量地方政府官员政绩的核心标准，那么就能在很大程度上避免压力型体制的上述弊端。在谁来衡量政绩问题上，以农民为主的县域内民众应该成为主要的评价者。

有人主张消除“压力型体制”，实际上可能误解了荣敬本等人建立民主合作型体制的建议。民主合作型体制是压力型体制的完善形式，其中并没有消除压力，也不应完全消除压力。没有压力，没有适当的监督、制约和评价机制，地方政府的恶政和失灵问题靠什么机制避免？问题的关键不在于压力，而在于谁来施压。事实证明，在现行体制下，如果不依靠农民，中央政府的压力可能会结出恶果；如果没有中央的支持，农民的压力就很难产生应有效果。荣敬本等人认为，在民主合作型体制中，各级地方政府促进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府，又来自当地民众；中央与地方、政治组织与经济组织之间进行适当分工，明确各自的职责、权利与义务，使参与各方共享合作收益，从而为合作创造必要条件。政272

总之，要理顺中央政府、县乡地方政府与农民及企业之间的关系，提高农民的组织化程度，发挥农民的作用，依靠农民，真正把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为评价政绩的核心标准；建议由媒体或独立的民意调查机构收集民意，收集民众对县乡政府及其主要官员的评价，以此作为县乡官员政绩考核的参考标准；在中央、农民、媒体之间建立畅通的联系机制，联合监督、制约地方政府的权力，是改造原有压力型体制、建设新型动力机制的关键，也是加快乡村改革进程的必由之路。四、政治参与：农民的困境与出路

（一）农民政治参与的困境：成本与收益分析

不少学者主张建立农会、“让农民自己说话”，实质上是希望发挥农民政治参与的作用。在当今中国，农民不仅缺乏政治参与的渠道和有效机制，而且在现有机制下农民政治参与的效果十分有限。在求告无门的情况下，有的农民与县乡干部拼命，有的选择自杀，近年来农民自杀、自焚的消息时常见诸媒体。农民为何渴盼“包青天”为民做主？而不是像有些学者希望的那样自己为自己做主？实质上，农民不仅缺乏为自己做主的大环境，而且缺乏相应的能力、财力资源。

选举投票和“上访”是中国农民政治参与的主要形式。但由于选举投票只是在非常狭窄的范围内进行，由农民直接选举出来的村委会干部和形同虚设的县乡人大代表并不能真正维护农民利益，所以选举投票这一参与形式在目前情况下对于农民来说意义不大。在这种情况下，“上访”成了农民不得已的选择。

所谓“上访”就是公民到政府机关反映问题的过程，这是我国法律赋予公民的基本权利。“上访”现象在中国具有悠久的历史，比如古代“拦轿喊冤”或者长途跋涉到京城告御状现象。农民之所以“上访”，往往是因为问题在正常的渠道得不到合理解决，只好向上级政府机关或者更高的政府机关越级反映问题。作为一种重要的矛盾调节手段，事实上，“上访”却不被地方政府所认可。在许多地方，官员们将上访者拒之门外，甚至暴打、威胁、抓进监狱。在某些官员看来，上访就是有罪，甚至比杀人放火、拦路抢劫还罪不可赦。每当有上级领导到下面检查工作，某些地方官们第一个要摆平的对象就是上访者，千方百计要防止发生“拦轿”喊冤的现象。如282

自由撰稿人艾邦对“上访”进行了如下社会经济分析。首先，“上访”导致了巨额的上访者的上访成本。这包括上访人员放弃工作的机会成本、长途跋涉的旅途、食宿成本、特别是沉重的心理成本等等。据资料显示，为了追求“公道”，上访者往往是倾家荡产。其次，接待上访者的部门也有巨大的成本，包括接待机构的建立成本、人员的工资成本、接待成本、各项固定、非固定的成本以及由此导致的社会机能调适成本等等。第三、各级官员往往对上访现象遮遮盖盖，威胁利诱等，导致大量的遮掩成本和威胁成本。第四、“上访”可能导致机构瘫痪。当作为补充手段的“上访”成为普遍使用的手段、形成“惯例”的时候，必然加大信访部门的任务，从而导致机构重叠，久而久之，就会多出一个“功能齐全”的“信访”机构。最后，“上访”还会导致社会资源的扭曲，使正常用于生产、社会经济发展的资源转入“上访”这一由于协调解决矛盾不力引起的非生产领域，导致社会福利的巨大损失。另外，“上访”的起因在于基层的矛盾在基层得不到公正的解决，开始仅仅表现为范围很小的矛盾，随着“上访”的升级，上访者对社会和制度的失望和怀疑逐级加大，矛盾也由低到高随之升级，甚至上升到个人与国家的矛盾。矛盾得不到及时合理的解决，对社会稳定产生重大影响。，292由此可见，以“信访”制度为代表的现行农民政治参与机制，对于政府和农民双方来说，都有成本过大、收效甚微的问题。在这种情况下，农民渴望乡村改革，但大多抱着等待或忍耐的态度，只有少数农民积极参与，成为乡村改革的现实动力，而多数农民仍是潜在动力。

农民的分化使农民对政治参与的态度不同。为了分析的方便，我们可以把农民分为四种人。第一种人：在上面“有人”的农民（约占行政村户数的5%左右）。他们的亲戚在外（比如中央、省市、县乡）有较体面的工作和一定的社会地位，本人生活可能温饱有余或者较为富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因为其亲戚甚至其本人就是原有体制的受益者，所以他们一般不会与县乡政府对抗，只有其家里的确出了事受到严重伤害或委屈，才由其上面的亲戚出面为其寻回公道。第二种人：较富裕但“朝里无人”的农民（约占行政村户数的30%左右）。他们通过辛勤经营收入较多，其被政府拿走的劳动剩余在其总财富中所占比重相对较小，对其生活质量影响较小，因而他们在农民和基层政府这对矛盾的互动中往往旁观或只在其感兴趣的时候和领域积极进取，极少不顾一切地与基层政府对抗。第三种人：刚刚温饱的农民（约占行政村户数的55%左右）。他们需要节衣缩食来凑医药费、孩子的学费、化肥农药钱等等，农村税费稍有增加对他们的影响就很大，因而他们非常痛恨官员吃喝腐败和不合理摊派，但其大多数仍然抱着等待清官或忍耐的态度，只有极少数会采取行动上访上告或与官员直接斗争。第四种人：比较穷的农民（约占行政村户数的10%左右）。他们特别穷困的原因一般有：主劳力智力低下或有重大疾病；供养了几个学生比如高中生、大学生结果被高额学费拖垮。前者因缺少能力、威信、见识，无法在农民与官员的互动中发挥作用；后者对子女的未来社会地位抱有较高的期望，不会轻易与官府对抗。

从另一方面来看，农民宁愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若为了多则几百元、少则几十元的负担而和政府对抗，代价往往是坐牢、挨打、落下某种影响后展的罪名，上访上告不仅需要自付交通费食宿费，还会耽误自家农活或打工挣钱。如果失败一切白费，如果成功大家受益，对挑头者并没有特别的好处。据于建嵘在湖南的调查所载，一个减负代表彭某就被捉走判了刑。且让我们看看另两个农民是怎么说的：

彭说：农历11月25日夜里，政府就派人到处捉减负代表。农历11月28日晚，到我家里捉我，我听到消息后从后门跑了。事实上我不是减负组代表。

范说：只要捉到的，就打……减负代表让群众解救出来，自此之后，减负组就没有活动了。

问：为什么减负组没有活动了？

范答：怕打。而且，组织起来减负，得到好处是全体村民的，出了问题是自己的。

问：你们现在是否上访？

范答：想是想上访，但一个没有钱，另一个没有什么用。

彭答：主要是没有经济援助，没有钱告状。老婆孩子也不同意去搞这些对自己无益的事。个人来为社会上服务要有能力。彭303

此外，有的地方政府还对农民实行了超经济强制，动用公安人员甚至黑社会势力以非法手段强迫农民缴纳各种税费和摊派。“同时，有关部门制定各种土政策规定，不完成税费任务，就不准参军，不准结婚，不准生小孩（不给计划生育指标），通过所谓的合法手段来剥夺公民的法定权利”。不313在这种情况下，农村精英的最佳选择是出走而不是留下来与县乡政府对抗。他们通过外出打工、经商、求学、参军，或永远或暂时地避开了农村的那些矛盾和烦恼，并在金钱或地位方面获得了比留下来对抗要高得多的回报。近年来虽有一些“农民反抗”事件发生，但从全国来看仍属少数。一般来说，只要能活命、能吃饱或者能逃避，绝大多数农民更愿意采取妥协的态度，是不会为了几百元不合理负担而冒着生命或坐牢的危险去和官斗争的。

（二）出路：重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制

面对农民利益表达和政治参与渠道不畅通的事实，越来越多的人主张提高农民的组织化程度，将非制度政治参与制度化，扩大基层民主选举范围。笔者认为，必须重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制，但新渠道新机制的运作成本要和中央、地方、农民三方的经济承受能力相适应，使其具有可行性。

在建立农会问题上，必须解决农会的经费来源和独立性问题。如果农会经费来自政府，则其独立性值得怀疑。依附于政府、缺乏独立性的农会，其作用的发挥会非常有限，有现今工会的表现为证。如果农会的经费来自农民，农会领导真正由农民选举，农会则具备了代表农民利益的可能，但在现今农民剩余很少的情况下，再养活一个农会对于农民来说是一个新的负担，这个“负担”能给农民谋得的利益注定是很小的（甚至可能是负数）。农会成立之后，农会的“领导们”就在某种程度上掌握了对农民发号施令的正当性，如何避免农会胁迫（直接胁迫或心理文化风俗习惯层次上的胁迫）农民入会、交会费问题，是一个值得考虑的问题。如果没有农民的广泛参与，农会领导可能会异化，是难于让人信任的。农民选举出来的村委会尚且可以吃垮农民，农会为什么不会异化为另一个工会或村委会？所以，没有中央层面的较大政策调整，农会的作用值得怀疑。如果要求农民广泛参与，则交易成本过高。农民参与农会可能会增加收益，但只有当参与农会的成本在总收益中只是一小部分，农民参与的积极性才会增高。

有的学者反对知识界人士充当农民利益的“代言人”，主张“让农民自己说话”，其实这是陷入了一个误区。强调发挥农民的自主作用当然是应该的，但不应忽视中央政府、媒体和知识界的作用。尽管从理论上说县乡官员应代表农民的利益，但事实上县乡公共权力依附人员的个人利益与农民的利益之间往往存在冲突。在此情况下，谁来代表农民利益？应该是农民自己，但同时农民必须借重中央、媒体和知识界的力量。农民应该有自己代言人，因为9亿农民无法集体发言，而知识分子的发言更概括、更深刻、更能揭示问题的实质。有人说：“农民怎么表达自己苦难呢？他就会说：”我苦啊！真苦啊！‘至于怎么苦，深层原因何在，他就说不出来了“。这虽然有点夸张，但知识分子比农民更能表达、更有表达渠道、更知道如何表达、更易于影响政府决策，却是一个事实。如今”三农“问题受到政府高度关注，影响到中央政府宏观政策的制定，实际上参与讨论的知识分子自觉不自觉地发挥了”代言人“的作用。

在现实的农民政治参与活动中，农民的表现常常是：为抵制税费（很多时候是不合理的收费）而与县乡政府发生冲突，甚至包围、打伤政府公务人员，为某种“冤情”而上访，总体上来说农民的认识并没有从个人具体的经济利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼声和实践是来自于知识界和上级政府。由此可见，“组建农会、让农民自己说话”的主张，有一定局限性。笔者非常赞成“让农民自己说话”，但这必须与发挥知识界、媒体的作用联系起来，否则，农民要么是说不好、表达不好，要么是没处说。农民直接与政府对话很容易造成冲突，如果知识界和媒体在农民与政府之间架起一座桥梁，发挥协调作用，这样的机制更有利于社会稳定和问题的解决。

总之，要加大县乡机构和人员精简的力度，同时扩大民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的范围，必须充分发挥农民和媒体对于县乡政府的监督作用，在中央、地方、农民和媒体之间建立制度化的联系机制。这种机制，将会对乡村改革的进程起到促进作用。

四、政治参与：农民的困境与出路

（一）农民政治参与的困境：成本与收益分析

不少学者主张建立农会、“让农民自己说话”，实质上是希望发挥农民政治参与的作用。在当今中国，农民不仅缺乏政治参与的渠道和有效机制，而且在现有机制下农民政治参与的效果十分有限。在求告无门的情况下，有的农民与县乡干部拼命，有的选择自杀，近年来农民自杀、自焚的消息时常见诸媒体。农民为何渴盼“包青天”为民做主？而不是像有些学者希望的那样自己为自己做主？实质上，农民不仅缺乏为自己做主的大环境，而且缺乏相应的能力、财力资源。

选举投票和“上访”是中国农民政治参与的主要形式。但由于选举投票只是在非常狭窄的范围内进行，由农民直接选举出来的村委会干部和形同虚设的县乡人大代表并不能真正维护农民利益，所以选举投票这一参与形式在目前情况下对于农民来说意义不大。在这种情况下，“上访”成了农民不得已的选择。

所谓“上访”就是公民到政府机关反映问题的过程，这是我国法律赋予公民的基本权利。“上访”现象在中国具有悠久的历史，比如古代“拦轿喊冤”或者长途跋涉到京城告御状现象。农民之所以“上访”，往往是因为问题在正常的渠道得不到合理解决，只好向上级政府机关或者更高的政府机关越级反映问题。作为一种重要的矛盾调节手段，事实上，“上访”却不被地方政府所认可。在许多地方，官员们将上访者拒之门外，甚至暴打、威胁、抓进监狱。在某些官员看来，上访就是有罪，甚至比杀人放火、拦路抢劫还罪不可赦。每当有上级领导到下面检查工作，某些地方官们第一个要摆平的对象就是上访者，千方百计要防止发生“拦轿”喊冤的现象。如282

自由撰稿人艾邦对“上访”进行了如下社会经济分析。首先，“上访”导致了巨额的上访者的上访成本。这包括上访人员放弃工作的机会成本、长途跋涉的旅途、食宿成本、特别是沉重的心理成本等等。据资料显示，为了追求“公道”，上访者往往是倾家荡产。其次，接待上访者的部门也有巨大的成本，包括接待机构的建立成本、人员的工资成本、接待成本、各项固定、非固定的成本以及由此导致的社会机能调适成本等等。第三、各级官员往往对上访现象遮遮盖盖，威胁利诱等，导致大量的遮掩成本和威胁成本。第四、“上访”可能导致机构瘫痪。当作为补充手段的“上访”成为普遍使用的手段、形成“惯例”的时候，必然加大信访部门的任务，从而导致机构重叠，久而久之，就会多出一个“功能齐全”的“信访”机构。最后，“上访”还会导致社会资源的扭曲，使正常用于生产、社会经济发展的资源转入“上访”这一由于协调解决矛盾不力引起的非生产领域，导致社会福利的巨大损失。另外，“上访”的起因在于基层的矛盾在基层得不到公正的解决，开始仅仅表现为范围很小的矛盾，随着“上访”的升级，上访者对社会和制度的失望和怀疑逐级加大，矛盾也由低到高随之升级，甚至上升到个人与国家的矛盾。矛盾得不到及时合理的解决，对社会稳定产生重大影响。，292由此可见，以“信访”制度为代表的现行农民政治参与机制，对于政府和农民双方来说，都有成本过大、收效甚微的问题。在这种情况下，农民渴望乡村改革，但大多抱着等待或忍耐的态度，只有少数农民积极参与，成为乡村改革的现实动力，而多数农民仍是潜在动力。

农民的分化使农民对政治参与的态度不同。为了分析的方便，我们可以把农民分为四种人。第一种人：在上面“有人”的农民（约占行政村户数的5%左右）。他们的亲戚在外（比如中央、省市、县乡）有较体面的工作和一定的社会地位，本人生活可能温饱有余或者较为富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因为其亲戚甚至其本人就是原有体制的受益者，所以他们一般不会与县乡政府对抗，只有其家里的确出了事受到严重伤害或委屈，才由其上面的亲戚出面为其寻回公道。第二种人：较富裕但“朝里无人”的农民（约占行政村户数的30%左右）。他们通过辛勤经营收入较多，其被政府拿走的劳动剩余在其总财富中所占比重相对较小，对其生活质量影响较小，因而他们在农民和基层政府这对矛盾的互动中往往旁观或只在其感兴趣的时候和领域积极进取，极少不顾一切地与基层政府对抗。第三种人：刚刚温饱的农民（约占行政村户数的55%左右）。他们需要节衣缩食来凑医药费、孩子的学费、化肥农药钱等等，农村税费稍有增加对他们的影响就很大，因而他们非常痛恨官员吃喝腐败和不合理摊派，但其大多数仍然抱着等待清官或忍耐的态度，只有极少数会采取行动上访上告或与官员直接斗争。第四种人：比较穷的农民（约占行政村户数的10%左右）。他们特别穷困的原因一般有：主劳力智力低下或有重大疾病；供养了几个学生比如高中生、大学生结果被高额学费拖垮。前者因缺少能力、威信、见识，无法在农民与官员的互动中发挥作用；后者对子女的未来社会地位抱有较高的期望，不会轻易与官府对抗。

从另一方面来看，农民宁愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若为了多则几百元、少则几十元的负担而和政府对抗，代价往往是坐牢、挨打、落下某种影响后展的罪名，上访上告不仅需要自付交通费食宿费，还会耽误自家农活或打工挣钱。如果失败一切白费，如果成功大家受益，对挑头者并没有特别的好处。据于建嵘在湖南的调查所载，一个减负代表彭某就被捉走判了刑。且让我们看看另两个农民是怎么说的：

彭说：农历11月25日夜里，政府就派人到处捉减负代表。农历11月28日晚，到我家里捉我，我听到消息后从后门跑了。事实上我不是减负组代表。

范说：只要捉到的，就打……减负代表让群众解救出来，自此之后，减负组就没有活动了。

问：为什么减负组没有活动了？

范答：怕打。而且，组织起来减负，得到好处是全体村民的，出了问题是自己的。

问：你们现在是否上访？

范答：想是想上访，但一个没有钱，另一个没有什么用。

彭答：主要是没有经济援助，没有钱告状。老婆孩子也不同意去搞这些对自己无益的事。个人来为社会上服务要有能力。彭303

此外，有的地方政府还对农民实行了超经济强制，动用公安人员甚至黑社会势力以非法手段强迫农民缴纳各种税费和摊派。“同时，有关部门制定各种土政策规定，不完成税费任务，就不准参军，不准结婚，不准生小孩（不给计划生育指标），通过所谓的合法手段来剥夺公民的法定权利”。不313在这种情况下，农村精英的最佳选择是出走而不是留下来与县乡政府对抗。他们通过外出打工、经商、求学、参军，或永远或暂时地避开了农村的那些矛盾和烦恼，并在金钱或地位方面获得了比留下来对抗要高得多的回报。近年来虽有一些“农民反抗”事件发生，但从全国来看仍属少数。一般来说，只要能活命、能吃饱或者能逃避，绝大多数农民更愿意采取妥协的态度，是不会为了几百元不合理负担而冒着生命或坐牢的危险去和官斗争的。

（二）出路：重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制

面对农民利益表达和政治参与渠道不畅通的事实，越来越多的人主张提高农民的组织化程度，将非制度政治参与制度化，扩大基层民主选举范围。笔者认为，必须重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制，但新渠道新机制的运作成本要和中央、地方、农民三方的经济承受能力相适应，使其具有可行性。

在建立农会问题上，必须解决农会的经费来源和独立性问题。如果农会经费来自政府，则其独立性值得怀疑。依附于政府、缺乏独立性的农会，其作用的发挥会非常有限，有现今工会的表现为证。如果农会的经费来自农民，农会领导真正由农民选举，农会则具备了代表农民利益的可能，但在现今农民剩余很少的情况下，再养活一个农会对于农民来说是一个新的负担，这个“负担”能给农民谋得的利益注定是很小的（甚至可能是负数）。农会成立之后，农会的“领导们”就在某种程度上掌握了对农民发号施令的正当性，如何避免农会胁迫（直接胁迫或心理文化风俗习惯层次上的胁迫）农民入会、交会费问题，是一个值得考虑的问题。如果没有农民的广泛参与，农会领导可能会异化，是难于让人信任的。农民选举出来的村委会尚且可以吃垮农民，农会为什么不会异化为另一个工会或村委会？所以，没有中央层面的较大政策调整，农会的作用值得怀疑。如果要求农民广泛参与，则交易成本过高。农民参与农会可能会增加收益，但只有当参与农会的成本在总收益中只是一小部分，农民参与的积极性才会增高。

有的学者反对知识界人士充当农民利益的“代言人”，主张“让农民自己说话”，其实这是陷入了一个误区。强调发挥农民的自主作用当然是应该的，但不应忽视中央政府、媒体和知识界的作用。尽管从理论上说县乡官员应代表农民的利益，但事实上县乡公共权力依附人员的个人利益与农民的利益之间往往存在冲突。在此情况下，谁来代表农民利益？应该是农民自己，但同时农民必须借重中央、媒体和知识界的力量。农民应该有自己代言人，因为9亿农民无法集体发言，而知识分子的发言更概括、更深刻、更能揭示问题的实质。有人说：“农民怎么表达自己苦难呢？他就会说：”我苦啊！真苦啊！‘至于怎么苦，深层原因何在，他就说不出来了“。这虽然有点夸张，但知识分子比农民更能表达、更有表达渠道、更知道如何表达、更易于影响政府决策，却是一个事实。如今”三农“问题受到政府高度关注，影响到中央政府宏观政策的制定，实际上参与讨论的知识分子自觉不自觉地发挥了”代言人“的作用。

在现实的农民政治参与活动中，农民的表现常常是：为抵制税费（很多时候是不合理的收费）而与县乡政府发生冲突，甚至包围、打伤政府公务人员，为某种“冤情”而上访，总体上来说农民的认识并没有从个人具体的经济利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼声和实践是来自于知识界和上级政府。由此可见，“组建农会、让农民自己说话”的主张，有一定局限性。笔者非常赞成“让农民自己说话”，但这必须与发挥知识界、媒体的作用联系起来，否则，农民要么是说不好、表达不好，要么是没处说。农民直接与政府对话很容易造成冲突，如果知识界和媒体在农民与政府之间架起一座桥梁，发挥协调作用，这样的机制更有利于社会稳定和问题的解决。

总之，要加大县乡机构和人员精简的力度，同时扩大民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的范围，必须充分发挥农民和媒体对于县乡政府的监督作用，在中央、地方、农民和媒体之间建立制度化的联系机制。这种机制，将会对乡村改革的进程起到促进作用。五、结语：整合性动力的设想与展望

通过以上分析可知，中央、地方和农民在解决“三农”问题、推动乡村改革方面都没有充分发挥应有的动力作用。矛盾双方相互作用才能推动事物向前发展，然而在涉及“三农”问题的几对矛盾中，矛盾的一方往往采取退让、妥协的态度，以至事物的发展得不到应有的动力。除了前面分析过的原因之外，缺乏各方相互作用的适当机制和沟通渠道也是一个重要因素。在现行体制下，农民和县乡政府进行博弈的代价（交易成本）太大，且往往没有收益，其实质是农民还没有足够的剩余劳动来购买有利于他们的“社会秩序”；在中央和地方的互动中，中央曾经固守着一些好听而难于执行的政策来取悦农民，地方官员则以假数字来对付中央，要改变这种状况，必须改造原有的压力型体制。中央、地方、农民、知识界、媒体都是相应的变量因素，各方通过有效整合形成动力系统，对于推动乡村改革、统筹解决“三农”问题不仅是必要的而且是可能的。

从中央的角度来看，2003年国内生产总值达到11.67万亿元，人均国内生产总值突破1000美元，全国财政收入达到2.17万亿元；养活70%人口的农业总产值在2000年仅占GDP的12.3%.按照国际惯例，中国应该而且有能力进入“以工补农”阶段了。近年来，中央在城市和农村都进行了一些涉农的改革试验，比如税费改革、两田制、小城镇建设、户籍制度改革、粮食流通体制改革等等，经验得到积累，认识得到深化。十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”、“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展……消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”，移323以及关于政治体制改革的论述，在理论上又前进了一步，将有利于“三农”问题的解决和乡村改革的推进。2004年3月，总理宣布5年内取消农业税，显示了中央政府加大力度解决“三农”问题的决心。可以预见，中央政府将继续调整宏观政策，加大推动乡村改革的力度。

从地方政府的角度来看，经过“三农”问题的长期困扰，再加上中央与农民的压力和媒体的监督，地方恶政和政府失灵问题将会逐渐在某种程度上得以避免。实践中，地方政府官员希望在地方政府间的制度创新竞争中拔得头筹的建功立业心态，往往会成为制度创新和乡村改革的推动力量。但这种动力因素只有在得到上自中央、下至民众两方面的支持和配合才能发挥现实而持久的作用。

从农民的角度来看，村民自治的实践、中央的政策、学界和媒体的呼吁，会使他们在理论和能力方面越来越成熟，一旦组织化程度得到提高，他们将获得和地方政府进行博弈的组织资源。在地方政府与民众的博弈关系中，民众的利益诉求和民主压力是乡村改革不可缺少的动力。

从知识界、舆论界的角度来看，这些年关于“三农”问题、乡村自治的讨论非常热烈，不少学者到农村做了深入的调查研究，写出了大量的理论著作。随着理论的进一步成熟，学界有望提出系统、成本低、可操作性强的改革方案和政策建议；经过媒体的反复呼吁，解决“三农”问题、推进乡村改革的愿望已经深入人心，为进一步改革做了一定的舆论准备。由媒体或独立民意调查机构收集民众对于地方政府政绩表现的评价代替过去由上级官员评价县乡官员，并逐步过渡到县域层次（或乡镇层次）的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，应该成为制度创新的重要内容。

总之，乡村改革是各方利益主体之间多重博弈、重复博弈与合作博弈相互交错的复杂过程，各动力要素之中仍存在变量因素，对其进行有效整合以形成动力系统，对于推动乡村改革、统筹各方以解决乡村问题是必要而又可能的。在中央、地方、学界、媒体、农民之间建立一种良性互动的合作型博弈机制，减少内耗，对于形成合力以加快乡村改革的进程至关重要。

注释：

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第334页。

中国共产党通过发动农民、依靠农民取得革命胜利，这对乡村改革有借鉴意义。

曹锦清：《“三农”问题不在三农本身》，载《东方》2002年第8期。

[法]安迪·罗思曼：《外国学者看中国“三农”》，陆炜璐译，载《东方》2002年第8期，第25页。

页55谢子平、王艳敏：《乡村公共负债水平与债权结构分析：以江西G县和C县为例》，载《中国农村观察》2003年第4期，第41—44页。

文先明：《乡村债务的成因及治理》，载《中国农村观察》2003年第4期，第46页。

徐湘林：《“三农”问题困扰下的中国乡村治理》，载《战略与管理》2003年第4期。

吴象：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社，2001年版，第131页。

赵成根：《转型期的中央和地方》，载《战略与管理》2000年第3期。

《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第176页。

省、市（地）级政府对上是地方政府，对下是中央政府的代表，为了叙述方便而省去，但笔者在论述中央与地方关系时暗含省、市（地）在内。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第49页。

赵剑英：《复兴中国》，社会科学文献出版社，1999年版，第187页。

林毅夫认为不该增加农业补贴，理由是我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴，即使有足够的财力也不该这样做；如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题；如果我们对农业开始进行补贴，就很难取消掉；对农产品进行补贴，在执行上非常困难。林毅夫主张通过支持农村教育、减免税费等渠道支持农业、农村、农民。具体论述见林毅夫：《有关当前农村政策的几点意见》，网址：

/cn/，林毅夫发展论坛。

俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社，2003年版，第205页。

吴理财、李芝兰：《乡镇财政及其改革初探——洪镇调查》，载《中国农村观察》2003年第4期。

谭同学：《农村治理成本视角下的县乡机构设置——以湖北省S县为实证分析对象》，载《中国农村观察》2003年第4期。

曹锦清：《“三农”问题不在三农本身》，载《东方》2002年第8期。

李昌平：《回报农民尊重农民依靠农民》，载《东方》2002年第8期，第9页。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第75页。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第206－223页。

吴学安：《可怕的“帕金森定律”》，载《党员文摘》2000年第9期。

周飞舟、赵阳：《剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究》，载《中国农村观察》2003年第4期，第32页。

荣敬本等：“如何建立民主合作的新体制”，董郁玉、施滨海编：《政治中国》，今日中国出版社，1998年版，第324页。

曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社，2000年版，第184页。

曹锦清：同上引，第188页。

荣敬本等：“如何建立民主合作的新体制”，同上引，第348页。

艾邦：《“上访”的社会经济分析与政策建议》，网址：

/web/abomb/

艾邦：同上引。

于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年版，第549－550页。

于建嵘：同上引，第512页。

：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年版，第23页。