农村土地流转相关问题研究论文

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内容摘要：土地流转制度改革是当前农村经济体制改革的热点和难点。上个世纪八、九十年代税费上涨的压力促使荆门蒋村所在区域的农村地区出现了大面积的土地抛荒现象，并由此导致在地方政府“土政策”的推动下出现了一种本地“要逃离的”农户与外来“要进入的”农户之间通过买卖房屋连带“流转”宅基地和承包地的小农经济逻辑的土地流转实践形式，为我们理解当下规模化经营导向的土地流转试验可能出现的后发效应提供了一个很好的分析视角。

关键词：农村土地土地流转规模经营小农经济逻辑

一、农民负担激增中的土地抛荒与土地流转

2008年国庆节前后，我们在湖北荆门地区调查时发现当地农村在分田单干以后出现了规模巨大的“外来户”，进而又发现了一种不同于规模化导向的小农经济运转逻辑的土地流转模式，为我们理解当下的土地家庭联产承包责任制以及以此为基础的土地流转政策实践提供了一个很好的分析视角。

以蒋村为例，早在1981年该村就开始试行分田到组的方案，并在时隔半年之后进一步推行分田到户的土地承包政策，促使农民的生产积极性在一定程度上得到提高。然而好景不长，到上个世纪八十年代末，该村已经开始出现土地抛荒现象，并在九十年代中期达到顶峰。在土地抛荒的背后，一个至为关键的因素是包括三提五统在内的农业税费征缴总额在不断增加，农民负担在日益攀升，甚至曾经达到亩均360元的征收标准。与此同时，土地的产出水平和粮食价格却并没有同步上涨，农民的种田收益相对明显下滑。土地抛荒意味着农民不再愿意承当承包地所负担的农业税费，也意味着地方政府的财政收入遭遇新的困境。这就必然迫使地方政府一方面通过自上而下的压力型体制施压村组干部在不断提高农业税费亩均金额的情况下强化征税能力，一方面尝试推行各种政策的变通实践以化解土地抛荒和由此而加剧的亩均农业税费上涨的压力。在分税制改革以后，地方政府财政收入更加依赖于农业税费，农民负担也在1996年前后达到农民所能够承受的极限。“官逼民反”的政治压力和越来越大的财政压力迫使地方政府对变通土地政策以化解伴随土地抛荒而来的农业税费收入减少的诉求更加的强烈，而土地流转政策则为之提供了一个难得的机会。

实际上，在出现土地抛荒的初期，祖籍四川和湖北利川等经济发展水平更加落后地区的农民就开始涌入当地寻找谋取生计的机会。而外来的农民要想在当地立足，一要购买或新建房子以解决居住问题，二要获得土地资源以解决生存难题，三要获得地方政府，尤其是村组干部对其居住权利的身份性认可。因此，“要逃离的”与“要进入的”就在地方政府的政策变通中达成了双方皆大欢喜的“交易契约”，逃离的本地居民将房子连同宅基地、承包地连卖带送地“转让”给了迫切想要进入的外来农民，并放弃了其在村庄里的一切权利，当然也包括一切义务，彻底割断了与生养自己的家乡的连接纽带。地方政府的政策变通主要是“帮助”本地要逃离的村民将房子与宅基地和承包地捆绑在一起连同村庄的成员权一次性地通过一种“形似流转，实是买卖”的所有权变更合同在“符合”法律规定的界限内永久性地“流转”给了“要进入的”外来农民。按照相关的法律规定，农村的宅基地和承包地是集体所有，是不能进入流通市场自由买卖的，当地政府就“默认”双方村民的卖房与买房行为，而将土地承包权和宅基地使用权顺便“流转”给买房的外来村民，并注销了外逃村民的户口，为进入的外来村民注册上了本地户口，帮助完成了本地小农与外来小农之间的土地流转，从而也减轻了自身因为土地抛荒、税费空悬而带来的税费收入减少的压力。1997年，在农业税费居高不下的情况下，当地政府推行了土地二轮延包政策，之前外逃的本地村民彻底丧失了承包土地的权利和机会。2005年，在取消农业税费、实行粮食直补政策的新形势下，当地以1997年二轮延包时的土地家庭承包情况为基准推行了土地确权确证的政策改革实践，外来农户的土地承包权得到进一步确认，外逃农户再一次也将是永久性地丧失了原本所有的承包权。而对于在1997年到2005年之间发生的小农之间的“土地流转”则根据双方的约定与协商结合实际情况加以处理并给予确权确证。由此导致在2005年，当地围绕土地流转而产生的法律与民事纠纷显著上升，最终蒋村以及所在区域的大多数农村都有不下于10%的原住民将村庄成员权及其附属权利不得不“确权确证”给了外来的新住民，最高的村庄甚至达到了三分之二的规模。

二、确权确证中的土地流转政策及问题呈现

2005年当地地方政府在确权确证中推行的土地流转承包政策实际上已经完全剥夺了原住民的土地承包权，变相肯定了流转双方的土地“买卖”行为，违背了现今法律对土地只能流转而不能买卖的相关规定。然而，地方政府的政策行为也有其难言之隐。在上个世纪八、九十年代，农民负担不断加重，土地抛荒日益增多的情况下，任何人都难以预测到不久之后国家就会取消农业税费并对种粮农民实行直补的惠农政策，而农业税费来源减少的威胁就摆在眼前困扰着基层政府。外逃的本地村民既然“放弃”土地不愿耕种，自然也就不可能再承担负载在土地上的纳税缴费义务。在税源减少的财政压力面前，地方政府不得不推行短视的土地流转政策：一方面为自愿进行的房屋连带宅基地和承包地的“买卖”行为打开方便之门，鼓励不愿耕种土地的本地农民将土地流转给外来的农民，并通过房屋所有权的过户连带将宅基地和承包地的相关权益全部过户给新的外来农民；一方面为了缓解日益增大的土地抛荒压力，地方政府推行了“税随地走”的农税政策，鼓励村组干部到外地去引进种粮大户，促使当地绝大多数村庄的村组干部都曾经到四川、河南等地宣传本地特殊优惠的土地流转政策千方百计地引进外来愿意种粮的农民。这在相当大程度上保证了外来承包户的土地权益，并通过村庄成员权的转让化解了其后顾之忧。因此，当土地经营效益好转的新形势下，地方政府推行确权确证的土地政策就不得不照顾到外来农户的土地权益，继续坚持权利与义务对称的原则，将税费征缴年代获取土地经营收益的权利与承担纳税缴费义务的对称关系延续到后税费时代将已经过户的土地权益仍然赋予外来农户。在地方政府的政策逻辑里面，只看到农民缴纳税费与享受土地权益是对称关系，而没有顾及短视的土地流转政策可能引发的新问题。在房屋、宅基地与承包地的买卖或流转中，价格是极其便宜的。在九十年代初中期土地承载的税费相对还算比较低的时候，一栋民房连同宅基地和户均10多亩的承包地只能卖到价格不等的几千元。基本上可以说农户买卖的只是房屋，至于宅基地和10多亩的承包地都是免费赠送给外来农户的。外逃的本土农户获得的只是区区几千元的一次性货币收入，丧失的却是村庄的成员权以及依附其上的居住权和土地继续承包权。从此以后，这些外逃农户就只能在市场经济的大潮中去“披荆斩棘”，承受巨大的永不确定的市场风险，在很大程度上丧失了重返村庄生活的可能性，也为城乡地区的社会稳定和中国持续的现代化进程带来了新的威胁。

三、短视的土地流转政策潜存的社会问题

地方政府短视的土地流转政策彻底割断了外逃农民与所在村庄的联系，将之完全推向了风险难测的庄外世界，虽然曾经为缓解地方财政压力作出了功不可没的贡献，但是也为中国经济社会的持续稳定发展埋下了新的隐患。

根据我们的调查，当地外逃农民在庄外世界谋生的路径主要有三个：一是凭借自身的社会关系网络和经济实力在外经商；二是在周边乡镇、县城或其它地方的商业街做小买卖、小生意；三是在外打工谋生。在留守农民的观念中，外逃农民过着远比自己要好得多的生活，而实际上往往并不如此。税费改革以后，当地户均10多亩地的家庭耕种模式完全可以让留守村庄的农民过上相对比较体面的生活，每年户均1-2万元的种田纯收入已经使留守农民步入温饱有余、小康不足的相对富裕的生活阶段。而在那些外逃农民中，除了极少数的农民能够通过自身的努力打拼获得在城市生活的资格和经济实力外，大多数农民的生活处境并不比留守农民优越，并不得不承受越来越大的经济社会压力。在我们调查的蒋村所在地区，绝大多数的流出农民或在县城、乡镇和附近新开发的商业街做些小买卖、小生意，或在发达地区和发达城市以及附近的县城打工谋生。在蒋村附近的关桥商业街，一百米长的临街店面已经出现了5个早餐店和19家小百货店，其它类型的店面莫不如此，竞争是越来越激烈，效益是越来越差。因为关桥商业街覆盖范围太过有限，只有四个周边村庄，原本在九十年代开一个早餐馆一年能够挣上两、三万元，现今忙活一年只能挣得大几千元。而且由于在农田经营中耕种与收割机械化、帮工货币化的有利形势下，种田农民开始过上“一个月种田，两个月过年（赶人情、喝酒），九个月休闲”的生活，也有了空闲时间以及必要的资本实力在商业街开店面做生意，这就进一步地挤压了无地农民做小买卖、小生意的利润空间，致使其生活处境越来越差。同时，在蒋村所在的县城，也活跃着数量庞大的靠打零工谋生的失地农民工。还有更多的外逃村民到更远的发达地区和发达城市寻找就业谋生的机会。而受制于农民自身的素质和中国的产业结构，打工农民中的绝大多数都不可能获得在城市繁衍生息的经济实力，难以取得在城市生活的资格。现今，有少部分在庄外世界谋生不得意的外逃农民想要重新回到村庄里来，可是在种田效益好转和国家对种田农民实行反哺政策的新形势下，要想反过来通过“买房转地”在已经确权确证的情况下再次获得村庄的成员权是非常困难的。

短视的土地流转政策实践使当地的外逃农民丧失了稳定的生活来源和立足之地，从而也就使其失去了在庄外世界谋生失败之后的回旋余地，很有可能会成为新的城市贫民。当前，在蒋村所在的县城已经出现了一个相对稳定的零工市场和失地农民的居住场所。随着时间的推移，在大规模农村剩余劳动力或类似于荆门地区的外逃失地农民居住的城市地区，很多可能会出现拉美化的贫民窟。相对于还保有土地的农村剩余劳动力而言，外逃失地农民将不得不长期忍受贫民窟的苦难生活。

四、农村土地流转的实践反思

相对于规模化导向的土地流转，蒋村所在区域的农村土地流转无疑还是一种小农经济的流转经营逻辑。然而，正如我们在当地所看到的即使是在外来农民与本地农民在地方政府鼓励下自愿开展的土地流转经营实践也已经导致出现了相对于原住民来说无论是绝对数量还是相对比例都不容忽视的失地农民。这部分农民已经失去了进城失败以后回归农村的无限可能性，也失去了失败之后仍然能够过上有尊严而又体面的生活的机会，最终极有可能会沦落为新型城市贫民阶层，进而威胁到城乡社会的稳定。

就当前的情况来看，无论是类似于荆门地区小农经济运转逻辑的买断型土地流转，还是诸多改革实验区规模化经营导向的土地流转都无法避免出现大规模的失地农民。只是由于前者规模有限，弊端还没有能够完全呈现，而后者实验区的地方政府大多都有雄厚的财力支撑，能够承受土地流转改革实验失败后的经济与社会压力，甚至还能够通过政策引导将失地农民所潜藏的社会矛盾分流到自身所管辖的范围之外，让中央政府以及失地农民流入的地方政府来分担改革的失败成本，自然有持无恐。不过，一旦规模化经营导向的土地流转成为国家政策在全国农村加以推广，就不再单是改革失败成本的分摊问题，而是更为严重的失地农民如何生存的问题以及伴随而来的社会动荡不安和国家在民间的合法性基础荡然无存的问题。

农村经济体制改革是一个综合性的系列工程，更是涉及到执政党合法性的基础，更是不能单独地追求经济学意义上的规模效益，还必须从社会学、政治学等更多的学科角度进行多元综合的分析考量，采取稳妥而又积极的改革实践推进方案，在民众所能够承受的限度内展开实践探索，而不能一味“贪多、贪快”地追求土地规模化导向的流转经营。