农村闲置土地治理对策研究论文

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[摘要]近年来，随着产业结构的不断调整和城市化步伐的加快，使大量的劳动力从土地中解放出来，转入二、三产业，不少农村地区目前出现了不同程度的土地闲置现象。本文从农村闲置土地的概念入手，分析了闲置土地的危害、成因和对策，力图为农村闲置土地利用研究的提供思路。

[关键词]农村土地闲置原因对策

作者简介：刘高见（1983-），男，湖南农业大学农业遥感与资源利用专业研究生。

土地是民生之本、发展之基、财富之母，关系国计民生，支撑千家万户，影响千秋万代。我国土地，尤其耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的。“寸土寸金”，在我国广为流传、家喻户晓。一方面说我国土地稀缺，应当珍惜；另一方面，土地却被任意浪费。土地闲置现象就是当前其中一个突出的问题。

土地闲置加剧了土地市场混乱无序和耕地非农化趋势，严重威胁子孙后代和社会经济可持续发展。它不仅浪费宝贵的土地资源和加剧人地矛盾，而且会使农田基础设施的价值得不到体现，农业投入浪费，耕地质量和生态经济功能衰退，阻碍社会经济的发展，也给构建和谐社会和建设社会主义新农村带来严峻的挑战。

一、闲置土地的概念和研究目的

（一）闲置土地的概念和内涵

根据国内外关于闲置土地利用研究的相关文献资料，目前对闲置土地（WastelandResources）概念的界定主要有两种不同观点。国土资源部在《闲置土地处置办法》（1999年4月28日国土资源部令第5号）的第二条明确指出：闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；②已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；③法律、行政法规规定的其他情形。

而有的专家学者认为所谓“闲置土地”，是指空闲搁置而未得到利用的土地。通俗地说，闲置即抛荒。农村闲置土地又可分为农业闲置土地和非农建设闲置土地。衡量农地闲置与否，一般以主要农作物的生长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上，则就可称其为闲置地。

（二）闲置土地研究的目的

开展闲置土地利用研究，在分析研究区域闲置土地的数量、质量及其分布和利用现状的情况下，为闲置土地科学利用与管理提供可靠的资料；是全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益等工作的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切需要；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段；也是做好第二次土地调查的一项重要任务。

二、土地闲置的危害

土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧了人地矛盾。土地闲置将会导致耕地的质量下降，因为一旦农业生产停止后，裸露的田土抗蚀能力减弱，土壤物理性质变差。一旦自然灾害发生，不仅使闲置土地的生产功能衰退甚至损失，同时对周边非闲置土地资源也产生严重的影响，生态环境受到严重的破坏，也给农业生产带来极大的危害。

土地资源的闲置使人均耕地更少，加剧人地矛盾，影响社会经济的正常发展；粗放经营和投入的减少造成农产品减少、农民减收，整个农村经济发展缓慢，经济水平上不去，农业生产总值下降，严重地影响农业在国民经济中的基础位置。

土地闲置使农民的经济收入减少，影响整个农村经济的发展和农村生活水平的提高；山区农村土地资源的闲置，造成乡村集体经济收入减少，严重影响乡村集体公益事业，使生产条件无法改善，间接加重农民的负担，严重挫伤农民种田的积极性；土地闲置使农产品收入减少，土地闲置多的村，基本口粮都得不到保障，农村社会的安定团结也受到潜在的威胁[1]。

三、农村土地闲置的原因分析

（一）农村土地闲置的经济因素分析

由于城镇化，近来城镇打工、经商或举迁到城镇生活的居民，仍然保留着原来的房产而无人居住，造成宅基地的闲置。部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地闲置。还有些农村地区在靠近主要公路、街道搞开发区建设，所处地段村民可以以很低的价格得到一块土地盖房经商。其新房产一般是既作商业用房，同时兼作生活用房，使原来的房产闲置。这样，村民名正言顺的避开了政策规定而占有更多的宅基地。农副产品价格下跌，经营成本相对较高，农民负担依然过重，农业基础设施薄弱，抗灾能力较差。

（二）农村土地闲置的制度因素分析

家庭联产承包责任制虽然在最初取得了很大成效，但是产权主体不明，新时期农村的生产方式仍处于小农状态，分散经营，生产效率低下，农民的收入不高，很快农业生产就陷于缓慢发展状态。土地流转不畅导致土地的投入产出效益太低，土地法律法规不健全，执法不严，管理失控。加之小农经济最本质的缺陷，造成农村土地闲置的机制上的弊端[2]。还有一些土地因权属纠纷长期得不到有效解决而未耕种。

（三）农村土地闲置的文化心理因素分析

农村传统意识难改，轻农弃耕严重[3]。农民既不愿意种地，又不想轻易放弃土地，部分转移了的农民把承包的责任田留作后路，把土地作为养老保障。家庭传统的分家方式也使得一部分宅基地荒废。许多农村子女考入大、中、专院校，学业有成之后大部分都留在城市里安家落户，他们将父母接到城市里，使原来家里的土地没有人耕种，这也在一定程度上造成农村土地的闲置[4]。有些村民受所谓“风水先生”的蛊惑，把某些地块说成是“凶宅”，长时期无人盖房居住而使得少部分宅基地废弃[5]。

（四）其它原因

某些土地被厂矿征用后，但长期未投入使用；一些农户因婚丧嫁娶等原因导致地多人少，无力耕种；一些农民为逃避计划生育政策的惩罚，长期在外，造成自己的土地无人耕种而闲置；一些农用地被工程，如修路、采石、厂矿等临时占用一定时间或者破坏后，通过简单的措施就可以耕种的，但是没有对其开发利用；大量土地退耕还林(草)后，由于无人管理，树木成活率低，因此很多退耕还林的土地变成荒地。

四、减少农村土地闲置及有效利用农村闲置土地的对策

减轻农民负担，完善耕地流转机制，健全土地承包责任制，加强基础建设，改良土壤，因地制宜谋发展，多种经营创效益，改变利用方式，解决山区土地闲置问题。收回的闲置土地[6]，在现有法律允许的范围内，让宅基地的所有权和使用权分离，所有权是集体的，但使用权在一定的年限内属于家庭个人，在法律确定的期限内允许村民依法进行自由转让。也就是把使用权明晰化，宅基地所有权的集体属性不改变，但使用权明确到村民使用者头上，从而减少农村土地的闲置[7]。

摸清闲置土地底数，落实责任，盯紧闲置土地，严格执法，规范闲置土地。因地制宜，复垦闲置土地，盘活闲置土地，经营好闲置土地。管紧用活闲置土地，实现土地资源优化配置[8]，盘活土地，带动相关产业，创造就业机会[9]。为防止新的闲置用地出现，利用经济杠杆来优化土地资源的配置。建立土地集约利用机制和建立退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，在工作实践中灵活、有效地处置闲置土地，使得土地资源得到及时高效地利用[10]。

按照《中华人民共和国土地管理法》规定收回闲置土地使用权，对土地使用权人不给予补偿[11]，集体和个人闲置、荒芜基本农田的，应无偿收回土地使用权，重新划入基本农田保护区[12]。

五、结束语

目前，国内外政府职能部门和学术界已经对闲置土地利用问题进行了不同角度、不同程度的研究，而且这些研究在解决闲置土地利用问题的实际工作中起到一定的积极作用。但是，目前研究重点主要偏重于解决闲置土地利用实际工作中现存问题的方法论，研究的视角与体系相对分散和零碎，且多为实践工作与经验总结性质的研究，研究的深度和详细程度也还很不够，尚未形成完整的研究体系，亟待进一步完善。

随着全国第二次土地调查和闲置土地清理处置工作的开展，可以此为契机，采用量化的方法来研究闲置土地的面积，综合运用因子分析法、信息技术方法、数学建模等多学科理论与技术集成研究方法来研究闲置土地的分类，科学的揭露闲置的的成因，为处理闲置土地进行提供科学的、详细的理论基础。

参考文献

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[4]刘冬梅，冯芝军，关于农民弃耕情况的调查[J]江西农业经济，2001(3):64.

[5]孟祥仲，辛宝海，明晰使用产权:解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J].农村经济，2006，（10）：13-15.

[6]程世云，徐黎明，吴成国，让闲置地活起来[J]，中国土地，2005，（10）：40-41.

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[8]丁斌，管紧用活闲置土地，优化配置土地资源[J]，河南国土资源，2005，（1）：21

[9]蒋德明，一条盘活土地的成功之路北海市利用闲置土地建工业园区的经验南方[J]国土资源，2004，（8）：35.

[10]张素琴，严政，完善处置政策，创新退地机制有关闲置土地处置的思考[J].浙江国土资源，2004，（11）：10-12.

[11]陈矫健，闲置土地无偿收回的法律思考[J].浙江国土资源，2006，（12）：37-40.

[12]刘文海，关于深化土地租税费制度改革的思考[J].中国土地科学，1997，(3):22-28