村民自治问题研究论文

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[摘要]20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元，它的产生和发展，为农村政治、经济和社会发展注入了新的生机与活力，推动了农村现代化建设，取得了举世瞩目的成就。文章在充分肯定村民自治在实践中取得巨大成就的同时，探讨了目前我国村民自治制度的不足之处，并就其完善措施及发展趋势展开讨论。

[关键词]村民自治；民主；发展方向

1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，次年6月，村民自治正式启动实施，这是我国第一部保障农村村民实行自治的法律。随着村民自治的深入推进、不断发展和完善，带来的必定是亿万农民幸福美满的新生活。

一、村民自治的实践意义

(一)实现了基层民主政治的历史性飞跃。村民自治是中国农村基层的民主制度，村民自治的最重要价值就是在民主化进程中，建立一系列民主规则与程序，并通过运用民主规则与程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而赋予民主以真实内容；与此同时，以草根民主为表现的村民自治在实践中还表现在它为国家政治生活提供了一种示范，近年来，乡镇长的直接选举、政务公开、依法行政等等，正是对草根民主示范作用的回应。正如著名学者徐勇所说：“村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范作用。”

(二)促进了社会主义市场经济体制的建立。首先，农村经济发展促进了全社会生产力的发展。其次，农村经济民主促进了国家经济的民主化进程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它适应了国家实现民主的要求，推动着国家的经济民主化进程，它带来的价值与利益多元化趋向打破了传统的禁锢，在经济民主和经济自由方面得到了一次大解放。最后，农民的市场经济意识有助于促进全社会的市场经济意识的提高。农民要自己找市场，有的农产品生产要依据市场需要来组织，才能获利，由此农民的市场意识日益强烈，并必然促进整个社会市场意识的形成。

(三)协调乡村社会关系，实现农村和谐发展。村，是我国农村社会的最基层单位，村的稳定与否，直接关系到农村以至整个国家的稳定与和谐。新农村建设中利益和谐的实现，必须依托科学、高效的组织推动。村民自治组织是新农村建设中不可或缺的组织体。村民自治组织是村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。实行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，约束自己，协调乡村各种社会关系，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理，增强了解决内部矛盾的自我调节能力。在此基础上，广大农民思想境界得以提高，精神而貌得以改变，党群干群关系得以密切，人际关系得以和谐，从而保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。例如，全国村民自治模范县吉林省梨树县通过民主治村，经济持续发展，社会不断进步，不仅调动了广大农民的积极性，而且为治理农村找到了一条有效的途径。

(四)推动了从传统文化向现代文化的历史性转变。市场经济是培养公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在当前，村民自治的政治文化建设及时提升市场经济转型过程中体现出来的“自由、民主、平等”的理念和精神，通过中国特色的政治社会化渠道，使村民树立起积极的政治参与意识。“村民自治政治文化基础建设的一个重要意义就是为每一个生存于村民自治环境中的自治主体提供适宜的自治文化，从而实现村庄政治主体的现代化，使他们明确认识并能积极行使其权利，承担其义务，按照村民自治主体的角色规范从事各种行为。”

二、村民自治制度面临的问题

村民自治制度的实施取得了很大成绩，但是也面临着新的问题与挑战，有的专家指出村民自治的发展已进入十字路口，有的指出进入徘徊发展的时期。概括起来村民自治主要存在以下问题：

(一)人口流动产生的消极影响。首先，在一些农民大量外流的农村，留守的多为妇女、老人或孩子，民主选举的质量必然会受到影响。同时大量农民的缺席，使民主选举失去了基础。其次，农民外出打工，长期在外，使农村公共管理职能下降。再次，民主决策应该走群众路线，由村民直接参与，但是在农民流动人口比较多的村庄，无法做到这一点，不能对村务的决策产生实质性的影响。最后，大量流动农民的缺位不利于村民对村民自治组织权力的有效制衡，不利于对村民自治进行民主监督。

(二)村民自治的蜕变。首先表现在村民自治变成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委员会的权力后，就把自治的主体由村民转为村民委员会成员，有的甚至成为为所欲为、为非作歹的“村霸”。其次是宗族势力对村民自治的冲击。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。最后是自治职能异化为其他职能。村民委员会职能的异化，在村民自治的实践中，不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作，没有精力履行自己的自治职能，办理本村的公共事业和公益事业。除完成行政任务之外，还有一些村民委员会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动，把村民委员会的自治职能完全或主要等同于经济职能。

(三)外缘式引进与内生型需要的分离。中国现行的村民自治制度虽然最初来源于部分农村的自主性创造，但作为一个在全国推行的制度，对大部分农村来说，村民自治的推行还不是内生型的结果，而是外缘式的(即由国家安排，自上而下地输送到农村中去的)，是通过“村民自治示范活动”手把手教给村民的，广大村民的选择空间却十分有限。有的学者认为中国的村民自治是被赐予的民主，农村自身缺乏内生型需要。著名学者徐勇也指出：“在现代化进程中，乡村需要借助外力影响才能走出传统的束缚。但任何外力影响都需要与乡村内部的要求和动力相契合实行内源发展。”而目前农村所缺少的正是这一点。

(四)面临着新的博弈局面。如果说20多年前村民自治制度的实施是多重博弈特别是政治精英主导的结果的话，那么，在新形势下，村民自治面临着更加复杂的博弈局面。主要有三对关系：一是村民自治与地方政府的博弈。少部分基层政府运用行政手段，明里暗里对村民自治进行干涉，造成自治难以保证。二是村委会与村支部的博弈。当今中国农村有些地方，村党支部与村委会关系紧张，职责不清，现在大多数农村仍是党支部书记当家，村支书几乎包揽了村委会的全部工作。另一种情况是村委会主任的势力强，党的领导无法体现。由于“两委”之间的矛盾与冲突，使得村民自治难以顺利发展。三是村委会与村集体组织的博弈。由于自治职能的蜕变，造成不少地方的村级集体财产监管不力，财务管理不透明，集体财产流失过大，干部腐败等问题时有发生。三、完善村民自治的对策

在全面推进社会主义新农村建设的今天，我国广大农村已进入后农业税时代，其中村民自治的发展完善与创新显得尤为重要。

(一)提高农民素质，培育自治主体。村民自治是指广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的具有中国特色的农村基层民主政治制度。自治组织的成员是农村的村民，自治是以农民为主体的自治，也就是说广大农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治的能力直接影响着村民自治制度在农村的实现。其一，培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治实践中，民主选举、民主监督等自治活动很大程度上是由他们的直接感性反应指导的，带有浓厚的情绪色彩和非理性冲动。要改变这一状况，关键在于村民理性精神的培养，用理性的眼光去审视基层政治生活。其二，提高民主技能。在目前的村级治理中，应该加强农村教育投入。提高村民的民主知识水平，要求村民掌握一套民主技术，学会参与现代的民主政治生活。其三，增强村民的法制观念。一方面，通过宣传教育提高这种认知能力；另一方面，在实践中强化村民的法治观念，使现有的法律法规及政策真正成为村民自治的依据。

(二)扩展村民自治的内容。通过村民自治的实践来改造传统的强国家一弱社会的政治格局，其主要目的并不是单纯依靠消弱国家的力量来实现，而是通过发挥农民在农村政治、经济和文化建设中的主动性和创造力，来营造一个强国家一强社会的农村政治格局。“扩大个人自由、增强社会自主性，丝毫不意味着提供一种弱政府模式，甚至也不是小政府的模式，而是主张朝着强社会一强国家的形式的目标迈进。”在我国，加大对政府职能转变与优化的力度，为村民自治的发展提供发展与扩展的空间，“政府让渡的公共空间为非政府公共组织所填补，让它们成为合作性的伙伴关系而不是行政性的依赖关系；在基层公共管理的机制上，它们之间变成协商性的民主平等关系而不是隶属性的上下级的隶属关系等”。总之，只有不断地扩展村民的自治范围和内容，我国农村社会村民自治的实践才能得到逐步深入和不断完善。

(三)正确处理村“两委”及乡村关系。在现行体制下，同一村庄存在职能交叉的村支委和村委会两个治理组织，每个组织都有追求自身利益最大化的冲动，因此形成争权夺利的格局。从长远发展看，必须通过组织设置的调整，才能从根本上解决村“两委”的矛盾与冲突。当前在乡村治理实践中，已有相当部分村庄选择了“党政结合”的模式。它是指在法定程序上鼓励村党支委成员参与村委会竞选，村“两委”成员相互兼职，村支书和村主任实行“一肩挑”。当然，有学者分析认为：“随着村民自治的深入发展，可以考虑改变在每个村都设立党支部的做法，而变为几个村联合建立一个党支部，将村委会建成管理村庄公共事务的唯一正式组织。”乡村关系中，乡镇政府与村庄两个互动者非均势的社会地位和非均衡的社会互动关系，以及由此带来的资源、信息、技术、强力等互动要素和手段的不平等性、不完全性、非对称性，内在地规定着乡村互动结构的非均衡性。为此必须构建多赢的乡村互动机制，实现“乡政”与“村治”的有效衔接。首先，规范乡镇政府对村治的指导权，既不越权，也不逃避职责，真正把村务自治权交给村庄。其次，准确运用村庄和村干部的治村权。村干部是村庄与各级政府之间的沟通者，所以既要积极履行制度安排的“协助权”，又要合理运用治村权，抵制乡镇政府的不合理行为，维护村庄与村民的利益。最后，通过村民的民主法制意识和维权意识，提高他们的互动技术，保障村民对村庄事务的自治权。

(四)健全法制建设。创设制度环境。从立法层面看，进一步完善《村民委员会组织法》。实践表明，该法在许多方面还存在一些问题，具体表现在：第一，立法空白较多，须新增诸多内容。如须要界定村民概念，村民是《村委会组织法》的重要概念，因为只有准确定义村民概念，才能明确选民资格。第二，某些条款规定过于笼统，须要细化。突出体现在规范村委会选举方面，对贿选的非法行为、撕毁选票的破坏行为如何认定、处理，法律也没有明确的规定。第三，某些条文滞后，须修改完善。如对村民选举委员会的选举程序、村委会的竞争演讲程序、新旧班子交接程序等必须进行制度创新。从执法角度看，要抓好制度落实。确认并保障村民自治权的法律制定后，必须得到普遍的遵守与实施才能发生实际作用。为此必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。从司法保护看，完善村民自治司法救济机制，当村民自治权受到侵害时应能够及时地得到司法上的救济。司法公正为权利法治运行所必需，村民自治过程中的司法救济突出体现在救济村民自治权的诉讼机制上。根据村民自治权被侵害的具体方式和内容的不同，该机制应包括违宪审查机制、行政诉讼机制、刑事诉讼机制、民事诉讼机制等。总之，国家法律制度对于乡村社会和乡村治理具有至关重要的价值和作用。