我国农业补贴制度研究论文

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内容提要：生存和发展问题是人类自身最基本的问题。在探究农业补贴法律制度的源起与发展的基础上，结合农业补贴的国际环境，要达到农民生存权与发展权平等，只有探求互补性权利义务和互补性权利义务规则才是根本解决之道。因此要基于中国国情和国力的考察，构建以生存权和发展权平等为中心，融“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”以及创新性的“白箱”四位一体的农业补贴法律制度体系。

主题词：农业补贴；生存权；发展权；互补性权利义务；“白箱”

农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。中国是农业大国，由于我国农业长期处于弱质产业地位，导致农民收入增长乏力、农业振兴基础不稳和农村发展后劲不足等“三农”问题严重制约了中国经济的健康、持续发展。在不断国际化、开放性和现代化的过程中，中国加入WTO，使得中国的农业成为开放式的产业，使得中国农业发展也面临着更多的机遇和挑战。本文以生存权与发展权平等为中心，建立起农业补贴与生存权和发展权平等之间的内在联系；依据中国实际发展现状，试图重构中国农业补贴法律制度，最终实现农民的生存权和发展权的平等。

一、农业补贴法律制度的源起与发展

农业补贴法律制度正式起源于20世纪30年代初的美国。美国自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。自19世纪末美国农业基本实现商业化以后，美国就是一个农产品周期性过剩的国家。因此，在30年代初，罗斯福政府实施“新政”，制定以支持农民收入为目标的《农业调整法》，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面入手，实行支持与保护本国农业的农业补贴法律制度。[①]

农业补贴法律制度虽然源起于美国，但对农业国内支持政策进行全面系统的研究却是始于1962年欧共同体“共同农业政策”（CAP，CommonAgriculturePolicy）。在欧洲经济一体化的道路上，首先取得进展的是建立工业品关税同盟，而农业一体化是欧共体成员方发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。日本在战后50年间迅速工业化，但始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策。1969年日本粮食（大米）开始剩余后，继续采取对大米实行高价格补贴的政策。即使政府感受到开放国内粮食市场、国内粮价与国际市场严重脱节及财政负担日渐沉重等压力，作为世界最大的农产品进口国，仍采取用国家财政支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境的农业保护政策。与此同时，自20世纪上半世纪，各发达国家和发展中国家对农业都普遍实行了一定程度的保护政策，农业补贴法律制度开始在很多国家得以建立和发展。只不过由于各国经济实力和经济产业特点的差异，各国对农业实现保护的力度和方式都不尽相同。

从中国农业补贴的发展轨迹来看，自20世纪50年代国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”出现之后，中国的农业补贴经历了大致分为三个阶段。第一阶段是十一届三中全会以前，这段时期中国补贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所有者，又是企业经营者，对企业提供补贴事实上是国家自己补贴自己；第二阶段是十一届三中全会召开后至入世，十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、保障经济体制改革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响；第三阶段是入世后至今，在这一阶段中国补贴政策虽仍受战略性贸易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必须在符合世贸组织规则的前提下实施。

进入21世纪以来，农业补贴法律制度得到更多的关注：2001年11月多哈世贸组织第四次部长级会议通过了《多哈宣言》，农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等8个议题被确定为“多哈”回合的谈判领域。2004年8月1日达成的农业谈判模式框架，是WTO新一轮谈判取得的阶段性成果之一。主要涉及国内支持、出口补贴、市场准入等3项基本内容。2005年12月18日，达成的香港《部长宣言》取得了较大成果：发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴，2013年前取消所有出口补贴。2006年6月22日，WTO公布了多哈回合谈判中农业和非农产品市场准入问题的协议草案，但协议草案历经6月、7月两次部长级会议谈判破裂，2006年7月24日，WTO总干事拉米决定中止多哈回合全球贸易谈判。

二、我国农业补贴面临的国际环境

随着国际经济进入贸易摩擦高发阶段，国际农产品贸易环境越来越复杂，技术性贸易壁垒、反倾销特殊保障条款等已经成为中国农产品出口的主要贸易壁垒，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势；而发达国家对农业的高补贴、高保护仍然没有得到有效的抑制。在今后相当长的时期内，中国农业所面对的国际环境并不宽松。

（一）国际农业贸易环境的复杂性

在WTO启动了继乌拉圭回合谈判之后的新一轮多边贸易谈判，即多哈发展议程后，又经历了坎昆会议等阶段。由于农业的特殊性和国家间利益的分歧，国际农业环境仍然相当复杂，主要体现在下面三个方面：

从关税壁垒问题体现的国际农业环境复杂性来看，乌拉圭回合谈判使农产品出口的传统壁垒——关税壁垒在一定程度上有所下降，但一些国家农产品的关税仍然较高，发达国家关税升级现象也成为中国在农业补贴面临国际贸易环境时值得关注的重点问题。发达国家对农产品加工产品设置较高的关税保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的发展中国家来说，意味着会增加农产品加工品的出口难度，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。因此，目前的国际农业环境现状存在着复杂性，对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。美国、欧盟等将过去属于“黄箱”政策的补贴措施转化为“绿箱”支持措施，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。

从日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施看，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：（1）食品安全动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律法规和标准体系，这些法律既规范着国内农产品的生产和加工，同时也将不符合标准的国外农产品挡在了国门之外。（2）质量标准食品标签和包装要求。（3）环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求和标签要求、IS014000环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。（4）新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。

从反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒方面体现的国际农业贸易环境复杂性来看，中国自1996年以来已成为世界上出口产品受反倾销调查最多的国家，据统计从1979年中国出口的糖在欧盟被反倾销调查起，截止到2003年，已经有超过30个国家和地区对中国出口产品发起近500余起反倾销和保障措施调查，涉及4000多种商品，影响中国出口贸易额超过150多亿美元。不仅如此，中国农产品出口也面临过“特定产品过渡性保障机制”（简称“特保条款”）的不利影响。“特保条款”有可能成为今后10年内中国具有竞争力农产品出口的主要壁垒之一。

因此，中国农业在目前面临的国际贸易环境下，只有不断颁布新的技术法规，扩大管制范围；对农产品增加检测项目，提高标准水平；实行严格的食品标签制度；实行更加严格、复杂的合格评定程序和质量认证制度；实行“绿色包装”制度；对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制度等，才能更好的积极应对国际农业环境的复杂性特点。

（二）国际农业补贴形式的多样性

各个国家农业补贴方式多样，各国的农业补贴政策手段在具体操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各国往往需在可以达到相同农业政策目标的各种方式的政策工具中，选用那些在既定的经济社会环境下成本最小的方式，所以具有多样性的特征。

第一，补贴方式的多样性。发展中国家农业补贴的基本特点是，综合补贴率低，补贴政策目标冲突、手段复杂；政府向农业索取的剩余，超过用投入品等给与农民的补贴，农业产出和经济增长受到压抑；大量的投资品补贴促进了增产，但也带来财政压力、分配不公、环境污染、资源破坏等严重后果。近年来改革的基本趋势是农业补贴的绿色化，并逐步取消产生农业负补贴的政策措施。而当前，中国农业补贴水平仍然低于发达国家和其他一些发展中国家的水平。改革开放以来的农业补贴政策，客观上偏重于增加国内农产品自给而忽视农民增收和资源有效利用。各国特别是各发达国家和地区对本国农业都实行了高水平的农业保护，形成了一套完整的农业补贴法律体系，这在很大程度上扭曲了国际农产品贸易。

第二，补贴因素的多样性。发达国家对农业进行保护，实行农业补贴政策的一个重要原因就是发达国家有雄厚的经济实力作坚强后盾。随着发达国家经济的发展和工业化进程的加快，大部分发达国家在19世纪末、20世纪初就基本实现了农业的规模化和现代化生产，农业在国民经济中所占的份额逐渐下降，农业就业人口也逐渐减少。而像中国、印度等发展中国家，人口众多、农业生产力较落后、经济效益低下，农业就业人口占全国人口的半数以上，如果对所有农产品和农业生产者实施农业补贴，国家将面临着巨大的财政压力，何况国家经济发展和工业化水平不高，经济实力较弱。特别是发达国家和地区对农业实行补贴政策，最为根本的原因还是利益的推动。

第三，政治和文化背景的多样性。国外农业补贴法律制度存在特殊性不但有经济方面的深刻原因，还有着重要的政治和文化层面上的原因。中国及其他发展中国家，由于农民合作经济组织发展的缓慢，广大农民利益集团严重缺失，农民在国家政治社会中并没有什么话语权，因而国家的农业经济政策并不能很好地体现农民利益，农业补贴政策迟迟得不到国家政府的重视。由于文化的差异性，给各个国家带来的对农业问题的关注以及完善相应的农业补贴政策制度也是有很大的差异性的。为此，应积极加强国际合作，结合中国实际情况，通过借鉴国外，尤其是发达国家有效的农业管理制度，引进国外先进的技术，为中国农业的可持续发展服务。

第四，法制存在的多样性。在欧美发达国家，农业补贴政策和实现政策目标的措施都是通过立法的形式确定下来的，而不是政府政令。发达国家的农业补贴相关法规对补贴政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围甚至是政策的实施期限均做出了明确的规定，并且根据经济形势的变化对这些法规进行适时修改和完善，保证了发达国家农业政策的稳定性、公开性、科学性和有效性。目前中国及大部分发展中国家在农业基本法和其他相关法律文件中都没有对农业补贴做出详细规定，而往往是以政策和计划的形式来实施农业补贴政策，使得农业补贴措施的实施力度、补贴资金的使用、补贴责任主体的明确等各方面存在漏洞，农业补贴措施的实施效率大打折扣。

三、生存权与发展权平等的理论逻辑

通过对农业补贴的历史及国际环境的考察可知，由于农业的特殊性，世界各国特别是发达国家普遍对农业发展和农民利益予以高度重视。中国农业补贴的立法，忽视了农业的重要基础性地位、多功能性和弱质性，忽视了对农民利益、农民平等生存权和发展权的保障，导致了农业补贴立法在先天上的不合理性。中国农业必须积极应对国际农业环境，将国内支持政策和边境保护手段相结合，有效抵御国外农产品的冲击，促进中国农业生产的发展。在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，以保护农民利益视为农业补贴的核心理念。

（一）生存权与发展权的历史发展

生存权是人权的一项重要内容。其思想萌芽早在中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作中就已经出现。[②]生存权首次明确列入法律规范，受到宪法明文保障的是德国的《魏玛宪法》（1919年）。近年来，生存权这一概念尤其在第三世界国家中频繁使用，用来表示国家和民族作为国际社会的平等成员，与其他国家和民族（特别是在经济上先进、政治上民主和文化上多元的西方国家和民族）一道和平共处、共同发展的权利。1991年，我国发表《中国的人权状况白皮书》，其中就认为“生存权是中国人民长期争取的首要人权，而且，至今仍然是一个首要问题”。[③]在一些发展中国家人民于国际上争取和维护人权的斗争中，这一权利受到特殊重视，被视为他们需要努力争取实现的首要人权。塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴•姆巴耶于1970年正式提出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就没有生存。[④]发展中国家很快就将发展权的权利主体演绎为集体（国家），认为发展权是民族自决权的延伸，是发展中国家在不平等的国际环境下谋求生存与发展，自主决定政治、经济、文化发展方向的权利。进入20世纪90年代中后期，国际社会越来越理性地从人类发展与实现人权这两者的结合上来认识发展权。基于发展权利宣言之“发展是一个全面的经济、社会、文化与政治发展过程，其目的是要实现全人类与所有个人的福祉”，发展权被诠释为（选择）发展方式的权利或（参与）发展进程的权利、人权途径的发展。

中国在人权问题上强调生存权和发展权是基本的人权。这一立场得到了广大发展中国家的赞同。现阶段中国人民生存权的充分实现，不仅在于温饱问题的解决和人民的生活水平的提高，还在于对公民生存权的社会保障。目前，中国正在以经济建设为中心进行大规模的社会主义现代化建设，这是实现国家发展权的具体体现。随着各项建设事业的发展，中国人民将会充分享有与我国社会发展程度相适应的各种政治、经济、文化权利，并且还要实现更高层次和更广泛的人权，这是一个自然发展的进程。

（二）农业补贴中不同主体对生存权与发展权的差异性需要

农业补贴参与者主要有农户、加工企业、中介组织、营销企业、科技机构和政府。各参与者扮演着不同角色，产生不同的效应并创造着各自的利益。正确认识各不同角色在农业补贴中的定位和对生存权与发展权的差异性需要，才能发挥其自身优势功能，创造最大效益。

1．农民对生存权与发展权的需要

在现时的中国，农民的生存权具有两大特点：生存权的弱者身份性与生存权的脆弱性。显然，农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存”；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严”这一许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。同时，“人的尊严必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭获得作为人应有的生活水平的能力。只有借助发展，人的食物权、衣着权、庇护权、医疗权、就业权和教育权才能得到充分实现。”[⑤]人是发展进程的主体，发展政策应尽量使每个人成为发展的主要参与者和受益者，而非造就一批“边缘人”和“牺牲品”。具体到农民发展权中，就是农民的生活状况不至于恶化；农民作为社会中的平等人格不至于被贬低和否定；农民作为追求自由的私人性和参与公民政治生活的公共性不至于被束缚和扼杀。在现时社会，农民只有不断提高自身的社会化程度，增强在实践活动中满足自身生存和发展需要的能力才能适应日益发展着的社会对人的整体素质和能力的越来越高的客观要求。[⑥]

．政府对生存权与发展权的需要

国家的典型代表机构是政府，政府对生存权与发展权的需要集中表现为政府主义或国家主义把生存权与发展权解释成一种集体的权利，这种集体的权利不属于每一个具体的个人，而是属于国家和政府并最终归结为统治者的权利。集体权利的主体是民族和国家。集体权利是个人权利得以充分实现的先决条件和必要保障。如果一个国家失去了国家主权，无法自主决定其国家事务和自由谋求其经济、社会和文化的发展，那么这个国家人民的个人权利也就得不到保证。随着历史的发展，特别是国际人权理论和实践的发展，集体人权的新概念得到了国际社会的普遍承认。实践证明，西方人权观把个人权利同集体权利绝对对立起来，既不符合现实状况，也不利于发挥国家在维护人权方面的积极作用。[⑦]

政府对生存权与发展权的需要与政府对个人生存权与发展权的赋予在本质上和根本目的上是一致的。生存权与发展权并不是仅仅让个人获得对抗国家的权利。生存权与发展权的性质，并不像一些人理解的那样，是为了与国家和政府过不去，是为了在民众与政府之间挑起冲突，引起骚乱。正相反，生存权与发展权的实现并不必然以对抗国家为前提，不仅仅要求国家合作，而同时也要求积极配合国家或政府。在个人与国家完全对立的地方，生存权与发展权是不可能得到尊重和实现的。因此，生存权与发展权的目的不是为了对抗国家，而是赋予了国家更积极的道德使命，使得国家的目的、职能和手段更为合理、正当。

3．农业企业对生存权与发展权的需要

企业生存权、发展权是企业根本利益。作为农业补贴制度主体之一的农业企业，是市场经济的主体，即是市场经济中独立的行为主体和利益主体。企业对利益最大化的追求是其生存与发展的动力，也是其生存与发展的目的。经济利益是其一切经济活动和经济行为的实质和核心。作为“经济人”，企业立足于自身的生存与发展，表明其直接动机并不在于关心和促进农民或其他利益主体生存权与发展权的实现。公司带农户，重要的是要靠利益纽带去带动，没有利益，就无法促成两者通过建立“利益共享、风险共担”的利益机制形成经济关系或生产关系上的“产业链”就无法形成真正的“利益共同体”。而相反，正因为因为利益的存在，既保护了农民利益又维护了企业利益，双方互惠互利、同舟共济，共同实现生存权与发展权的需要。

4．农村社区对生存权与发展权的需要

在农业补贴制度中，供农民参与分配的利益会逐渐增多，在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下，通过个人和政府的双重选择进行利益重构，从发展权利的原点出发，以农村社区生存权与发展权为时空载体，在动态发展中寻求农民权益保护。农村社区对生存权与发展权的需要主要是以农村社区生存的形式保障农民的生存权益的集体实现，以农村社区发展的形式促进农民的全面自由发展的集体实现。农村社区生存权与发展权属于集体人权，但它又区别于一般的生存权与发展权，是主客体时空载体融合而成，其表面上是社区所享有的经济、政治与文化权利，实质上是社区成员所享有的现实生存、发展权利，是个体生存权、发展权在主客体融合的时空载体下实现的一种集体形式。

农村社区生存权、发展权的满足主要从两个层面得以实现，其一是外部生存权、发展权的实现，即通过法律实现社区所享有的政治、经济与文化发展权利。其二是内部生存权、发展权的实现，即通过内部民主治理形式，按照民有、民享、民管原则，实现社区成员的生存、发展权利。农村社区生存权、发展权的满足有一个自身固有的过程。随着社会不断进步，农民这一庞大的弱势群体，在满足基本生存权利后，在此基础上，应让农民真正平等地参与到社会建设中，并平等的享受社会发展的成果，保障农民权益应从传统单纯的保障农民基本生存权向实现农民发展权转变，以促进农民的全面自由充分发展来促进农民基本权益的实现。

（三）农业补贴制度与实现不同主体生存权与发展权平等的关系

和谐社会的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等的分配。因此，生存权与发展权平等是社会和谐的基石和核心。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[⑧]享有生存权与发展权平等就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的生存权与发展权平等是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。

不可否认，中国几十年农村一系列制度变革所取得的成就，特别是改革开放三十年来所取得的巨大成就，使大多数的农民生活水平有了提高。就主观感受而言，农民作为一般意义上的人，从自身利益出发，总会倾向于关心自身利益的增加，一旦发现不平等、不合理就会产生消极情绪。无论物质生活水平被提得多高，也无法替代他们对社会平等的需要。马克思曾指出：“我们对于需要和享受是以社会的尺度，而不是以满足他们的物品去衡量的。因为我们的需要和享受具有社会性质，所以它们是相对的。”[⑨]而从客观现实来看，当前中国社会城乡之间、行业之间的确存在大量起点不平等、过程不平等、结果不平等和机会不平等、参与不平等、发展不平等的现象。因此，当前在社会经济结构深刻变迁、社会利益关系错综复杂、新情况新问题层出不穷、各种各样的大量的矛盾开始涌现、中国的发展面临关键的临界点的情况下，要构建社会主义和谐社会，就应该从制度着手，“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”[⑩]

而农业补贴制度正是迎合了这种特定历史的需要。农业补贴制度与实现不同主体的生存权与发展权平等存在着密切的互动性。首先，生存权与发展权平等的实现有赖于农业补贴制度的完善和实施。农业补贴作为向内倾斜[11]农村公共财政，在农民生存权与发展权的维护上具有至关重要的作用。通过农业补贴来改善农业、农村发展资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。故此，农业补贴的制度化是保障和完善农民生存与发展权益的最佳途径之一。其次，生存权与发展权平等的实现是巩固和强化农业补贴制度的坚强后盾。生存权与发展权平等是一项综合人权，它不仅仅体现在经济的发展，还包括了社会、文化与政治的全面进程，生存权与发展权平等的实现提高了中国民主、法治化的水平，发挥了人民在国家治理和社会发展中的创造性和主动性，从而为农业补贴制度的安排和设置提供了经济、社会、文化与政治基础。

（四）我国农业补贴制度中生存权与发展权平等的理念

在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，以保护农民利益视为农业补贴的核心理念。首先，公平权是宪法确定的公民的基本人权之一，具有重要的法价值。农民权益的平等权保护在宪法层面上包括法律适用的平等权和法律制定的平等权。然而，中国却长期优先发展工业，对农业实行负保护，使投资过度向工业倾斜，对农业的投资严重不足，农田水利等基础设施及配套设施不健全，导致农业基础地位更加脆弱；工农业产品价格的“剪刀差”、不合理的负担、农村储蓄资金的巨额净流出；教育体制上的城市偏好及近乎失控的教育高收费、乱收费；财税体制上的索大于予，尤其是在乡镇财税体制上的财权与事权的严重不对称，以及国家产业发展导向与财政资金投资上的非农偏好等等，所有这一切都是歧视农业和农民权益的表现。这些因素相互作用，共同导致了农民收入较低、农业投入较弱，影响了农民生活水平和农业生产能力的提高。中国农民处于不平等的地位，他们的平等权在无形中被剥夺掉了。其次，法律适用上的平等权外，还必须在立法源头上保证其平等权，即法律制定的平等权。法律适用的平等权虽然重要，但是，这种平等是一种形式的平等，已经不完全适合现代平等权的宪法意义。因为，保护农业和农民权益所依据的法律未必公平。在这种情况下，执法和司法越“公平”，对农民就越不公平。在立法中对农业这一弱质产业、对农民这一弱势群体要予以平等对待，禁止立法歧视。罗尔斯也认为，正义的根本问题是社会制度即规则的公平性。因此，“当立法者被禁止在其立法中进行不合理的分类时，这就在平等的阶梯上前进了一大步。”[12]可以说，现在中国农业发展和农民权益保护的结果不公平，其根源在于起点不公平中的规则不公平。所以，治标更要治本，治本就是要废除这些歧视农业和农民的政策，反映在立法理念上，就是农业补贴科学立法应当摈除中国原有的以城乡二元结构为起点的立法理念，充分认识农业的弱质性，重视农业的基础性战略地位和多功能性。

目前，中国正在步入“工业反哺农业”、“城市带动农村”的发展阶段，国家保护、支持农业发展，维护广大农民权益也是这一发展阶段的必然要求，在农业补贴方面也正在研究制定《农业补贴条例》。在这次《农业补贴条例》制定过程中，应在立法理念上，将农民利益视为农业补贴的核心理念，以平等生存权和发展权为中心，充分重视农民生存权和发展权的平等，通过农业补贴对农业和农民进行一定的特别保护，通过合理的优惠待遇，直接实现农业发展和农民权益保障的结果公平。只有这样才不至于出现损害农民权益的制度设计，才能使农业补贴法律制度从立法源头上符合法律正义，有着坚实的社会土壤而被广大公众信仰和推崇。

在农业补贴立法中，要把可持续性公平作为农业补贴的制度性理念，保障农业补贴利益的实现。公平正义是衡量一个社会文明和进步的重要尺度，也是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标。社会的公平，在于给每个人以所应得，保障其基本权利得以实现，这是法制建设的重要内容，即法律制度的目的性理念。农业补贴制度所要实现的可持续性公平，即实现农业与其他产业一样的公平发展权，而且必须是一种持续性的公平；实现农民与其他阶层一样的平等生存权与发展权，保障农民利益的有效实现，最终使农民、农业、农村获得公平的生存、发展机会，得到利益的正当合理分配。可持续性公平包括权利可持续性公平、机会可持续性公平和分配的可持续性公平。权利可持续性公平指通过农业补贴制度建设，将农民获得补贴的权力以法律的形式确定下来，使其享有平等的、持续性补贴权利，而不是被剥夺某种公平的自由。机会可持续性公平，指通过进行合理的农业补贴制度设计，提供创造机会平等的条件，来保障农民获得平等、持续性的补贴的机会，实际上也是使农业获得与其他产业一样的平等发展，即一种生存权与发展权平等的实现。分配持续性公平，实际也被视为结果公平，也是人们评判社会公平程度的最直接的和主要的依据。“应该平等考虑每个人的利益。从道德观点看，每个人的生命都同等重要，因此应该平等考虑每个人的利益。”[13]在这里指农业补贴制度的建设，应充分地将社会的存量、增量利益进行合理的分配，在农业为国家经济建设提高了重要基础保障的同时，也应给予其正当的利益分配，而且这种分配必须是一种持续性的公平分配，这样才能保障整个社会持续性地前进和进步。

（五）从差异性权利义务、互补性权利义务到互补性制度规则

差异性权利义务与“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”本质上是一致的。农业补贴制度中的“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”属于一个新颖和重要的法律原则。它所蕴涵的权利义务差异性体现在以下方面：就城市支持农村、工业反哺农业来说，非农业相关主体目前属于“义务优先”。非农业相关主体应当“率先”承担义务并且在承担方面作出符合自身能力实际的义务，这与非农业相关主体的经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势以及其历史和现实情况等方面是相辅相成的。而就农业发展、农村稳定、农民富裕来说，农业相关主体（主要指农民）目前属于“权利优先”。具体表现在，那些欠发达、需要国家支持和发展的农业及其相关产业享有享受国家农业补贴的权利而暂时不需要支付对应的代价或不履行相当的义务。这意味着允许农业相关主体在特定的时期内依然可以享受合理的补贴权利，即农业发展至少在一定时间里需要有一个受到法律认可和保护的适度发展空间，农业相关主体不应承诺和承担与其经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势不相适应的义务。

差异性权利义务在一定程度上体现了针对不同对象和在特定时期内“实质公平”先于“形式公平”的思想。从公司的角度，农业相关主体暂时只享受权利、不履行义务，看起来是“权义结构”的权利、义务的分配与组合上的不对等，看起来对非农业相关主体造成了“不平等”，但从历史的角度，国家长期实行的工农业剪刀差，农业支持工业发展导致大量农业利益向城市流动的事实，以及农业相关主体最终亦需要履行其义务说明了，不可能存在绝对的权利和绝对的义务，权利和义务存在着辩证统一的关系。所以，无论是非农业相关主体在城市支持农村、工业反哺农业方面现实性的“义务优先”或是农业相关主体在农业发展、农村稳定、农民富裕方面暂时性的“权利优先”，最终必须回归于权利义务的一致性和统一性上来。

因此，体现此一主体的权利与彼一主体的义务和此一主体的义务与彼一主体的权利的平衡关系的互补性权利义务理应上升为互补性制度规则。在现时的中国，农民作为社会地位低下的弱势群体处于一种结构性的社会歧视之中，一般不具备自我改变的能力和自我发展的潜力，必须诉诸外在的权威对其进行特别的权利保护。边沁认为，公权力机关的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。他确信，如果组成社会的个人是幸福和美满的，那么整个国家就是幸福和昌盛的。[14]现有农民权利需要更多的关怀和对待，现有农民生存权、发展权应当抛弃只是在形式上强调主体之间的公平与自治，而不问其实质上公平与否的传统。笔者认为要实现农民与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有发展成果的权益和维护这些权益，必须有一种新的互补性权利义务配置制度规则，即应更多的体现为一种倾斜性的权利配置制度规则。

在权利配置过程中，能否贯彻“向弱者倾斜”的原则是衡量一个国家人权保护体系合理度的重要指标。所谓倾斜性的权利配置是指通过公权力介入弱者与相对强者所形成的私权关系，实行政策性倾斜，从单纯的向弱、贫、无权者与强、富、有权者提供平等的政策设计、安排到有意识地向弱、贫、无权者提供更多的政策、制度设计、安排，以期平衡两者的力量对比，实现两者实质上的平等。对社会弱势群体权利进行特别保护的理论基础价值取向是以“不平等”求正义。日本学者桥本公亘认为，法的平等，所以非为绝对的平等之意，而为相对的平等之意者，系由于现实生活中之具体的人类，具有事实上之差异，如忽视此种差异，而实现数学的平等，宁为不平等之强制。[15]

[①]张领先等：《农业国内支持政策研究综述》，载《商业研究》2005年第20期。

[②]徐显明：《生存权论》，载《中国社会科学》1992年第5期。

[③]佟唯真编：《中国人权白皮书总览》，新华出版社1998年版，第3页。

[④][南斯拉夫]米兰·布拉伊奇著：《国际发展法原则》，中国对外翻译出版公司1989年版，第364页。

[⑤]李林著：《当代人权理论与实践》，吉林人民出版社1996年版，第318页。

[⑥]李长健等：《从利益到权利：农业补贴制度的法理分析与发展研究》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2007年第1期。

[⑦]人权不仅包括公民、政治权利，而且包括经济、社会、文化权利；不仅包括个人人权，还包括集体人权[EB/OL]，/ziliao/2003-01/20/content_698247.htm，访问日期：2008-1-26．

[⑧][美]罗尔斯著：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第7页。

[⑨][德]马克思著：《雇佣劳动与资本》，载《马克思恩格斯选集》，人民出版社1972年版。

[⑩][美]罗尔斯著：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第54页。

[11]农村公共财政的体系分为向外倾斜、自我平衡和向内倾斜三种。1978年以后我国在经济持续增长和市场化进程中不断加深的条件下，农村公共财政体系一直显著向外倾斜，政府从农村集中各种收入远远高于政府对农村的支出。农村公共财政向外倾斜是造成“三农”问题的主要原因之一。向内倾斜的农村公共财政是其制度环境的必然要求，只有适应这一特征进行制度创新，才能促使农村经济的全面协调可持续和谐发展。

[12][美]罗尔斯著：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第33页。

[13][加拿大]金里卡著：《当代政治哲学（上）》，刘莘译，上海三联书店2001年版，第63页。

[14][美]E·博登海默著：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第10页。

[15]林纪东著：《比较宪法》，五南图书出版公司1980年版，第183页。

*中国人民大学法学院教授、博士生导师。

**华中农业大学文法学院教授、武汉大学法学博士。

[16][日]大须贺明著：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第10—13页。

[17]政策层面积极作为化解全球化冲击[EB/OL]，http：//finance．sina．com．cn/roll/20061211/08561091193．shtml．2008-02-24．

[18]称为“白箱”是为了与其他三箱匹配，不仅是为了保持表述上的一致性，而且是体现该类补贴制度的透明性与对实质公平的追求。

[19][美]罗尔斯著：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，三联书店2002年版，第447页