农地整理问题思考管理论文

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摘要耕地是土地的精华，保护耕地就是保护我们的生命线。随着经济的发展，耕地保护的形势日趋严重。如何保护耕地。怎样才能在耕地数量稳定的情况下提高耕地对生存与发展的保障能力等已成为人们关注的焦点。近年来，我国的耕地保护取得了较好的成绩，农地整理功不可没。但在轰轰烈烈的农地整理中也出现了一些问题，如耕地质量问题、生态环境问题等。认真思考这些问题是很有必要的。文章针对这些问题提出了相应的解决对策。

关键词农地整理；耕地保护；耕地总量动态平衡

作者简介龙万欢，崇左市国土资源局人事教育与科技科科长，土地管理工程师，广西崇左532200

中图分类号F321.1文献标识码A文章编号1672—2728(2008)08—0052—03

一、农地整理的概念及意义

农地整理是指在一定区域内。依据土地利用总体规划，通过采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件。以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的行为。

农地整理是社会经济发展的必然选择。随着经济建设的发展以及工业化、城市化进程的加快，不可避免地要占用部分耕地，而宜耕后备资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境恶化等诸多因素的限制，潜力十分有限。因此，要解决土地利用中的突出问题，必须转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的道路。实践证明，农地开发整理是解决问题的有效途径，它是我国社会经济发展过程中解决土地利用问题的必然选择，也是实施土地利用总体规划的重要内容，是落实土地用途管制的重要措施与手段；它不仅能增加有效耕地面积，缓解人地矛盾，实现耕地总量动态平衡，而且还可以提高耕地质量，改善生活、生产条件和生态环境，推进农业和农村现代化建设。对促进土地的集约利用，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，保证社会经济的可持续发展具有重要意义。

二、存在的问题

在目前的农地整理中，特别是一些土地开发整理示范区，如义乌市、秀山县等根据具体情况进行土地整理取得了好的成效。一些地方开垦荒地、荒沟、荒滩、荒丘，整理“空心村”，增加了耕地面积，发展了农业生产，为解决当地群众生活，实现土地资源的合理配置，提高土地利用效率，发展经济等方面发挥了重要作用。但是有些地方没有经过认真调查分析，缺乏统一的规划和管理，也出现盲目毁林开荒、围湖造田等现象。这种破坏土地生态，对自然资源的掠夺性开发，只会加快水土流失、土壤沙化，使生态环境进一步恶化，有悖于农地整理的初衷，其主要问题如下：

(一)投资渠道单一。资金缺乏。农地整理观念不强

现阶段，我国的农地整理多为政府部门或其下属机构(如土地整理中心)直接投资和经营管理的。而农地整理是一项公共基础设施建设，资金占用量大。投资回收期长，但由于我国目前尚处在社会主义初级阶段，经济实力不强，政府用于开展农地整理的资金十分有限。加上有的地方不进行可行性研究。或者是明明不能进行开发整理。看见邻近的县市土地整理搞得如火如茶，于是盲目随从，大力投资搞农地整理，毁林开荒，结果造成水土流失，严重破坏了生态环境，得不偿失。而有的土地整理潜力大的地方又没有资金，一方面没有地种，一方面土地抛荒现象严重，加上各种利益诱导以及土地管理观念淡化，占用耕地作为宅基地。再有一些管理部门的领导认为土地整理投资大、见效慢、不出政绩，因而对土地整理漠不关心，有的甚至认为土地整理是土地部门的事情。与自己无关；一些群众则认为土地整理政策不落实，心有余悸，怕自己辛辛苦苦整理而得到的土地难以受益。不说让农民自己复垦相应质量的耕地有难度，地方政府也缺乏整理资金，对农地整理积极性不高，观念淡化。

(二)缺乏统一的规划与管理

农地整理是一项系统工程，是土地利用总体规划的一个重要组成部分，能否做到与本地以及更高一级的土地利用总体规划的衔接和全面协调，关系着农地整理的成效。而目前的农地整理大都缺乏整体性、系统性和全局性，没有将农地整理作为一项长期的系统工程来进行规划与管理，只注重短期效益。

(三)重数量轻质量，缺乏农地整理的生态观

我国的农地整理整体上还处于起步阶段，大多数农地整理的目标仍然是扩大耕地数量，以补偿非农建设占用的耕地。为了达到数量上的耕地总量动态平衡，片面强调数量而忽略农地开发质量的短期行为现象严重，甚至将农地整理理解为开垦荒地，偏离了农地整理的真正内涵。有些地方开展农地整理时，田间的道路、沟、渠大量铺筑水泥，追求混凝土和高品位的设计，殊不知这样既增加了投资又影响了生态保护。据统计，我国的土地后备资源近10亿亩，其中宜农的土地后备资源近2亿亩，而且大多数处于水土流失或沙漠化较为严重的生态脆弱地带，或为特殊生态功能的土地(湿地等)，这些过度的开发必然造成对生态的破坏。还有的地方进行农地整理，为了通行的方便，将原有的沟渠截弯取直，水利与结构的设计也都以水流的顺畅和提高输水排水功能为主要要求。这些缺乏对生态栖息环境的考虑，都是缺乏生态观，忽视生态平衡的表现。

(四)重开发轻复垦

目前的农地整理中，多数偏重于农用地调整、地块规整、农用地改造方面的内容，特别是宜农后备资源的开发，大家的积极性很高。而对于技术性要求高、难度较大的零星农村宅基地的整理较少。由于长期以来我国农村居民住房建设缺乏科学的规划和有序的引导，农村居民点分布零散，用地指标大大超过国家规定的标准。造成了土地资源的极大浪费。通过农地整理，进行居民点的拆迁合并，既可以改善农村居民的居住条件、促进中心村建设和小城镇的发展，又可以增加农用地的面积。有利于农村精神文明建设与物质文化生活的提高，有利于农村的全面发展。

(五)整理后的用途问题

在过去的很长一段时间里，我国的耕地保护实施的是重数量轻质量的单纯的耕地保护措施。所以农地整理过后的土地理所当然地就用于耕地，耕地面积增加了，可是土地的生产率却没有提高。农地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径，是保护耕地的有效措施。但是增加耕地不是农地整理的唯一目标，农地整理后的土地用途应当坚持“以市场为中心，以效益为准绳”的原则，抓住农村产业结构调整的机会，因地制宜地加以利用。严禁一刀切，全部作为耕地加以利用。

(六)整理后的权属问题

由于各方面的原因，我国的农用地地块小、分布零散、形状不规则。这种态势在山区与丘陵地带就显得更加突出，影响了我国农业的进一步发展。通过农地整理，进行地块重划，使地块整齐划一。整理后的土地“田成方、路成框、渠成网、林成行”。这样引起了原来的地块和四周发生变动，怎样进行土地权属调整是农地整理的新任务。

三、对策建议

(一)制定优惠政策，引导全社会参与。实现筹集资金渠道的多元化

农地整理是一项需要投入大量资金的土地利用工程，它是以实现公众利益最大化和社会公平为目的的。针对我国现阶段农地整理资金有限的现实，政府可以制定优惠政策，调动广大群众的积极性，鼓励农户和各种经济实体积极开展土地开发和土地复垦。如秀山县等县市的农地开发整理中，坚持以“谁开发，谁受益，长期不变”的原则，给予开发商长期稳定的土地使用权，并允许转让与继承，新开发耕地或园地从有收益起3—5年免交农业税和农林特产税，开发者的合法权益受到法律的切实保护，农地整理的积极性得到了提高。建议各地进行农地整理经验交流，从广阔的社会各个渠道筹集资金，建立高效的、市场化的筹资新机制。积极开辟中央政府、地方政府、集体、个人以及各种经济实体共同投资的多元化融资渠道。采取市财政补一点、乡镇村出一点、群众筹一点的办法，增强群众的责任心。

(二)统筹规划，系统整理

农地整理是一项长期的系统工程，进行农地整理，应做到以区域土地利用总体规划为主导，结合区域整体发展规划，特别是结合生态建设规划。坚持改善土地利用条件，促进土地资源可持续利用，实现社会效益、经济效益和生态效益相协调的原则。即立足于人类发展这个核心基础上，坚持不破坏土地生态经济系统为基本前提。在进行规划与实施中，必须要有一个整体观念、全局观念和系统观念，充分考虑土地系统的内部和外部的各种联系，在可行性分析的基础上，进行统筹规划，系统整理。

(三)坚持体现数量，质量与生态保护相并重的原则。树立农地整理的生态观

转变单纯追求外延扩大耕地面积的农地整理观，树立全面提高生产生活质量为目的的农地整理观。认真调查土地后备资源、水资源和生态环境等因素，因地制宜，不仅要有一定的数量，而且要保证农地质量。在具体实际工作中；要坚持高起点和高标准，但反对将农地整理搞成“形象工程”，一味追求农地整理后的“景观效用”。宁肯数量少一些，也要质量好一些，处理好农地开发整理与经济发展、生态保护等方面的关系，重视生态环境的保护，创建农地整理成果的生态效益评价体系。

(四)以复垦为主，控制开发的方针进行农地整理。保障土地资源的可持续利用

针对目前农地整理重开发、轻复垦的现象，要加强农地整理项目的可行性分析，特别在我国生态环境条件比较脆弱的地区，对开发项目要认真调查，仔细分析，慎之又慎，避免造成新的水土流失。在指导思想上，要坚持以整理复垦为主，严格控制农地开发，保障土地资源的可持续利用。

(五)拓展耕地保护理念，树立农地系统保护理念

耕地保护的重要性是不言而喻的。在我国耕地数量逐年下降，耕地质量难以保证，生态环境不容乐观的情况下，农业结构亟需调整，工业化、城市化不断推进。耕地开发整理复垦潜力相对有限。耕地保护陷入了前所未有的困境。笔者赞成拓展耕地保护理念，耕地保护目的应是一个由实现粮食安全、社会稳定和可持续发展构成的目标体系。其保护对象不仅是耕地，应包括所有具备食品生产能力的土地以及可以转换为这类土地的土地资源。

(六)突破常规，探索新形势下土地权属协调的新途径

农地开发整理后，田块的形状与四至标识发生了变化，有的两个不同集体之间的土地被合并或者同一集体的土地被拆分以后，有必要对村级土地权属进行新的调整，以便于机械化操作，土地规模化经营。因此，可以以基本田块为单位调整土地权属，这将是我国新形势下探索土地管理的新途径。

(七)加强GIS在土地开发整理中的应用

地理信息系统是以图像与属性数据管理及模型分析为基础，获取、存贮、检索、分析各种空间信息。它可以使开发整理后备资源的调查和数据管理。土地开发整理项目规划方案的选择与比较以及数据的采集与处理更加科学、合理、直观。

总之，我国的农地整理刚刚处于起步阶段，许多地方也取得了示范性的成功，为我国的耕地保护和土地资源的可持续利用谱写了新的篇章。但是存在的问题也很多，要解决这些问题，需要大家不断地探索新理论、新方法、新技术。相信在不久的将来，农地整理事业会更好。