中国农村民主政治建设研究

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内容摘要：税费改革以后，农村的民主政治建设越来越被社会广泛关注。秭归县在农村基层民主政治建设方面作了一些非常有益的研究和探索，以充分调动广大农民和农村基层干部的积极性创造性为出发点，以农村基础设施不断改善和农民收入增加为根本目的，收到了非常好的效果，使秭归农村呈现出一种前所未有的政治、经济、文化、社会协调快速健康发展的的良好态势，特别是在农村税费改革以来，探索出的农村社区建设更是显现出它的蓬勃生机和旺盛的生命力，对秭归农村未来的发展产生了深远的影响。为此作者提出了今后我国农村改革的基本思路。即满足农民需要的乡村体制改革才是我国民主政治建设所要追求的改革，推进乡村两级体制朝着更加符合农民的高度自治的愿望和需要的方向发展是新时期农村改革的基本要求，并提出我国的县以下的体制应变革为“县政府—县直服务部门的派出机构—一5000到10000人规模的自治村—农村社区”。

关键词农村民主政治建设罢免村干部选举两制一会农村社区建设

（一）秭归农村民主建设的几个典型案例

湖北省秭归县位于长江三峡西陵峡两岸，全县辖12个乡镇，187个村，39万余人，2427平方公里，八山半水一分半田，是一个典型的农业型山区县。因为是著名历史文化名人屈原和中国古代四大美人王昭君诞生的故乡，所以有历史悠久、底蕴深厚之说；因为盛产优质柑桔，而成为中国最早、也是最有名的柑桔、脐橙之乡；也因为秭归刚好位于举世瞩目的三峡工程坝上库首，移民搬迁人口达10万之巨，又是一个著名的移民大县。近几年，秭归县抢抓机遇，开拓进取，各个方面都有显著的变化，经济社会协调发展，成效很大，特别是农村民主政治建设有了长足进步，已经受到各个方面的广泛关注。下面是发生在秭归县的三个典型案例，有的笔者亲力亲为，有的是作为一个见证者和推动者的耳闻目睹，由此可以窥见秭归县农村民主政治建设之一斑。

1、1998年12月6日，秭归县归州镇上马场村成功依法罢免了村委会5名成员中的3名违法和不为村民服务的村官，并依法补充了新的人选。秭归的这一天，应该被记入中国农村民主政治建设的史册。因为在一个月前的1998年11月5日，国家主席签发第九号主席令，才向全中国、全世界公布了一部法律。从这一天起，《中华人民共和国村民委员会组织法》在全国农村正式施行。而秭归县归州镇的一个非常普通的行政村，就利用这部新法律的力量，解决了村民自己想解决的事情。事情还要追溯到1998年上半年，有人举报归州镇上马场村村委会主任吴**、治安调解主任兼村出纳熊**有挪用公款的嫌疑，镇纪委立即组成专班前往该村进行调查，经过一段时间的内查外调，确认吴**和熊**挪用了村集体大量资金，并已具为己有。同时在调查过程中，还发现村文书向**长期不履行自己的职责，不服从村委会的安排，群众对此也很不满。当时的归州镇党委政府可以采取两种办法来处理此事，一是直接按照惯例行文免去其村委会所担任的职务并按照有关规定给于其他处分，一是稍稍后推，等新颁布的《村委会组织法》正式实施后，立即启动罢免程序，依法罢免。归州镇党委政府慎重地选择了后一种办法，1998年11月法律一经颁布，镇村两级党组织迅速按照法律的规定，镇委成立了指导工作组，村民会议组成了工作班子，依照程序，多次召开村民会议，征求罢免提名，并于1998年12月6日在《村委会组织法》颁布仅一个月的时候，召开村选举大会，高票罢免了村委会3名成员，并同时成功地直接选举补充了村委会新主任和其他两名成员，年仅28岁的村民刘军当选为村主任，50多岁的老党员向培德当选为村文书，30岁的向立春当选为村治安调解委员。一次按照群众的意愿罢免和产生自己信不过和信得过村干部的民主过程历时一个月成功的画上了圆满句号。

2、2002年11月，秭归县在全县范围内推行“两制一会”的办法选举第五届党组织和村委会并获得全面成功，广大人民群众政治热情空前高涨。2002年10月，秭归县委下发文件，要求全县按照“两推一选制、交叉任职制和议事恳谈会”的办法依法依规选举产生第五届村民委员会和村党组织。简单的说，两推一选，是指村党组织的成员按照全村所有党员、全体村民分别推荐产生党组织成员的侯选人，再按照党章的规定程序选举产生新一届党组织班子，而村民委员会则按照法律的规定由村民直接选举产生。交叉任职，是为了减少村两委班子的职数和有利于工作，尽量使村民委员会和村党组织成员相互交叉，并提倡先选举村民委员会主任，并提名由是党员的村主任作为党组织的书记侯选人参加党内选举。议事恳谈会，是指村内的重大事务由村民代表会议或村民大会民主协商、共同决定。按照这样一种方法，当年秭归县202个村级班子，一次性选举成功的村有189个，占总数的94%，选出村民委员会成员686人，村党组织班子662人，两委班子成员中，书记、主任一肩挑的148人，占73%，两委班子成员交叉任职的551人，交叉率达80%以上。全县两委班子干部由换届前的2302人减少到840人，减少了1462人，村民小组长由3228人减少到1027人。湖北省委常委、组织部长宋育英同志高度评价开展的“两制一会”做法。她说，“两推一选制”做到了坚持党的领导、充分发扬民主与依法办事的统一，有利于乡村干部把对上负责和对下负责统一起来，把学习“三个代表”与实践“三个代表”相结合；“交叉任职制”大幅度精简了干部职数，减轻了农民负担，受到了农民群众的欢迎；“议事恳谈会”找到了干部与群众交流沟通的平台，把群众的民主监督和党内监督做到了有机结合。

3、2003年7月，秭归县杨林桥镇决定在赵家山村试行撤消村民小组组建农村社区的农村体制改革试点工作。湖北省秭归县杨林桥镇是一个典型的山区农村乡镇，2001年底，全镇36个村合并为14个村，合并后平均每个村17平方公里，1800人，最大的村32平方公里，2400多人。针对合村并组后各个村地域扩大、村干部减少、工作难度加大的实际，杨林桥镇党委政府在认真调查研究、广泛征求民意、慎重反复比较的基础上，提出按照“地域相近、产业趋同、利益共享、群众自愿”的原则，于2003年7月，在该镇赵家山村开始了撤消村民小组、进行农村社区建设试点的有益探索，2003年11月在试点取得成功后，果断在该镇14个村普遍推行了农村社区的建设工作，全镇8468户全部自愿加入到了自己选定的社区，共建社区306个，社区理事会成员1028人。各个社区设立社区理事会，由3-5人组成，设理事长1人，理事和理事长义务为所在理事会的村民服务，理事和理事长由村民直接选举产生，任期1年，一般都是由当地德高望重、公道正派的村民、经营能人、产业大户或退离休干部职工担任。社区理事会在村民委员会的框架内活动，将行政色彩很浓的“村民委员会—村民小组—农户”的农村基本组织结构改革成由村民自由组合的“村民委员会—社区理事会—基本农户”的基本构架将村民有效组织起来，社区按照大家共同制定的《社区章程》组建，章程规定，社区实行完全自治，表现在社区民主组建、理事及理事长直选产生、社区事务民主决定、理事及理事长的活动群众监督、社区事务共同管理，真正体现了村民自我教育、自我管理、自我监督、自我发展的充分民主精神。

（二）秭归县农村民主政治建设实践给农村带来的深远影响

近几年来，秭归县委在农村基层民主政治建设方面作了一些非常有益的研究和探索，以充分调动广大农民和农村基层干部的积极性创造性为出发点，以农村基础设施不断改善和农民收入增加为根本目的，收到了非常好的效果，使秭归农村呈现出一种前所未有的政治、经济、文化、社会协调快速健康发展的的良好态势，特别是在农村税费改革以来，探索出的农村社区建设更是显现出它的蓬勃生机和旺盛的生命力，对秭归农村未来的发展产生了深远的影响。

一是充分调动了广大农村群众对民主政治建设的极大热情。不管是归州镇上马场村首次运用法律，依法罢免和选举他们信得过和信不过的村干部，还是在全县农村开展的“两制一会”选举村党组织和村民委员会，特别是杨林桥镇划小自治单元、建立农村社区的改革，都得到了广大农民群众的热情响应和积极参加，充分说明农村政治文明建设的巨大潜力，以及必须进一步加强农村民主政治建设的必要性和紧迫性。归州镇上马场村在没有任何经验的情况下，毅然罢免了不合格的村干部，不仅使上马场的近千名群众深受教育和鼓舞，对于归州全镇当时的30多个村3万多农民群众和数百名基层干部都产生了极大的震动，农民可以随时拿起法律赋予他们的权利来决定村干部的去留。秭归县在推行“两制一会”之初，许多干部群众的积极性并不高，认为这又是在搞形式，当发现村支部成员由党内推荐改成了党员与群众分别推荐，当看到选票上再不是过去那样定好了候选人去画“○”，当见到乡村领导和其他竞选对象一样走上竞职前台接受挑选，当感到乡村领导在议事恳谈会上与他们平等交谈时，他们参政议政的积极性出现空前的高涨。过去村“两委”争大小、比高低是常见的现象，推行“两委”成员“交叉任职”，两块牌子，一套班子，不仅减轻了农民负担更增强了班子的合力，还提高了工作效率，完善了村党支部领导下的村民自治运行机制。

二是农村的民主政治建设促进了农村经济的繁荣。杨林桥农村社区建设整合了农村人力资源、经济资源、信息资源和其他农民所需要的资源，基本实现了社区资源共享，加快了杨林桥全镇农村经济发展和建设小康社会的步伐。社区把农村民营经济业主、产业大户、经销大户及农村党员、退到农村的国家干部职工等经济发展的各种先进力量整合起来，并通过社区理事会带领社区村民进行区域种植、规模生产、统一管理、集约化经营，发挥了巨大的集约效应，综合效益明显提高。近几年来，杨林桥镇农村产业结构调整取得突破性进展，已形成高山反季节蔬菜和魔芋生产两大农村支柱产业，2003年实现农村经济总收入5400万元，人平增收300元以上，2004年全镇多经面积达到6万亩，占耕地总面积的70%，当年农民人平纯收入又超过300元，很多社区当年的户均收入都在1万甚至数万元，白鹤洞村4社区29户人家的收入全部在1.5万元以上，13社区以魔芋种植为主，当年人均收入都在4000元以上，远远高于全县全省甚至全国的平均水平。

三是极大地促进了农村公益事业建设。由于民主政治建设激发了农民群众的自主意识，农村公益事业建设同时也有了快速甚至是飞速发展变化。公路建设历来是农村基础设施中投资最大、涉及群众利益最复杂、用工最多、耗时最长、干部最怕、群众怨气最多的麻烦事，许多群众认为在村里修一两条路不能解决交通的根本问题，因此投工投钱的积极性很难调动起来，但一般又是群众要求最为迫切的实事，因此村干部感到特别为难。但是自从群众对村组或者社区干部有了自主的决定权以后，群众最需要解决的问题自然是必须办好的头等大事。归州镇上马场村在新班子上任后，集中精力、集中资金，动员群众用了不到一年的时间打通了通往各个小组的公路，解决了群众多年来的心愿。杨林桥镇在组建社区后，共有204个社区6100个农户自愿筹资近15万元，投工1.8万个，维修公路452公里，新修公路39.5公里。这些公益事业的建设，在税费改革以后对比更加强烈，村民普遍反映现在是自己当家作主，大家要干的事情就一定要把它干好，不需要干部三请四催，不需要讨价还价，国家现在对农村的政策虽然很好，但不可能把农村所有的事情都包下来，出钱出力办自己的事理所当然，非常正常。

四是农村社区建设促进了农村社会风气和社会秩序得到根本好转。社区理事会经常组织社区内的农户进行科技培训、商议社区大小事务、通报情况信息，组织社区农户之间互帮互助，认真遵守村规民约，开展“十好社区”、“五好家庭”、“十佳文明户”、“十佳媳妇”等评选活动，积极支持文化科技中心户的建设，改变了家庭联产承包责任制以来的联系越来越少、农村群众之间越来越封闭、与现代社会文明格格不入的落后现象。很多农户在村委会和社区的支持和帮助下，建立起了群众自娱自乐的文艺宣传队，丰富了农民群众的文化生活。由于社区本来就是包括亲情在内的非常紧密的利益共同体，社区建设唤醒了人们内心深处的温情，社区农户之间和睦相处，很多矛盾在酝酿之中已经被消释，有的在萌芽状态已经被化解，有的在及时调解中得到妥善处理，由于社区的自我管理、自我教育的作用越来越大，社区农村已经开始形成一家有难大家支援、互助友爱蔚然成风的良好风气，社会秩序越来越好。杨林桥很多社区两年多来没有发生刑事案件，治安案件也呈大幅度下降的趋势，全镇近两年已无群众集体上访。

（三）中国农村民主政治建设的基本走向

推进乡村两级体制创新是新时期农村改革的基本要求。农村民主政治建设的基本走向，应该从关心农民需要什么，如何满足农民的需要来研究乡村体制改革及其相关的一些问题。对于农民所需要的无外乎以下五个方面，一是增加收入。农村是否得到了发展，归根到底是看农民收入增加的情况，只有农民收入增加，农民的生活状况才能得到改善，农业生产才能得以延续，农村的民主政治才有了物质基础，才有条件满足农民群众其他各个方面的利益需要。二是改善条件。几千年来，农民群众逆来顺受，承受着天灾人祸对他们的无情打击，非常重要的原因是农村基础设施落后、道路不通、通讯不畅、水患频发、信息不灵、卫生不良等等，山区农村更为严重。广大农村渴望不断改善农村的生产生活条件，才能使广大农村真正和现代社会融合，也才能使农民享受到现代生活。三是治安良好。农民对地痞流氓深恶痛绝，不希望在一个盗贼猖獗、恶霸为所欲为的环境中生活，渴望安宁和睦，希望真有路不拾遗、夜不闭户的世外桃园，因此对良好的农村治安的要求是越来越高。四是法律公平。市场经济条件下的农村社会也应该是一个法制的社会，政治思想工作和个人的道德约束只能调整农村社会生产关系的一部分。农民群众对有法可依、有法必依、有法能依、公平执法有着深刻的渴求。希望所有的与农民有关的法律在执行和保护中得到充分体现公平和正义，执法机关和执法人员厚此薄彼，甚至以权谋私，农民既感到痛心，也会感到寒心，更会拉开农民群众与党和政府的距离。五是充分民主。农村社会已经和城市社会一起共同进入了二十一世纪，农民对民主的追求已经达到了一个比较高的水平，从海选村委会、农村社区建设和推行“两制一会制”的热情中可以窥视一斑。但农民对民主的要求又不仅仅是三年一次的选举，农民对民主监督、民主管理的要求也有越来越高，而且有充分的理由相信，农民对民主政治的热情不会仅仅停留在直选村委会及其成员的水平上，更会对社会政治生活的各个方面的民主公平说“不”。综上所述，能够满足农民需要的乡村体制改革才是我国民主政治建设所要追求的改革，推进乡村两级体制朝着更加符合农民的愿望和需要的方向发展是新时期农村改革的基本要求，否则，改革有可能又是一场徒劳无功的过程。

高度的村民自治是新时期农民群众民主政治生活的必然追求。我国村民自治实际上实行的是村民大会制，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民大会享有最高决策权（制定规章制度、决定重大问题）、最高执行权（委托村委会代行）和最高审查监督权，是自治组织的最高权力机构，而村委会不过是村民大会领导下的具体执行机关，可以通过选举和审查随时更换。按照村民自治的要求，实行村民大会制是最理想的选择，它有利于每个村民根据宪法赋予的权力，充分表达自己的意愿，切实维护自己的利益；有利于协调、化解村民之间的各种矛盾，充分调动广大村民的生产积极性、创造性。但是，在我国实行村民大会制又受到诸多不利因素的制约，特别是由于我国生产力发展水平还比较落后，大部分村民还必须为穿衣吃饭奔忙；在加上农村特别是山区农村居住分散，地广人稀，参加民主活动受自然条件的影响很大；同时因为存在工作经费无法保障，工作的各个环节、各个程序很难经常运作到规范的要求，使自治的效果打了折扣；也应该看到，村民之间如果没有很多共同利益使大家产生出共同的兴趣，即使上述其他所有的问题都不存在，村民自治的效果也不会很理想。如果出现村民不能或不愿参加村民大会，更不愿或不能进行费时费力的辩论表决活动，必将导致村民大会无法经常举行、工作无法正常开展。税费改革以后，特别是取消农业税及附加后，村民委员会要通过自有资金或向农民集资解决一些大的投资活动，在大多数村级集体经济几乎为零的地方，政策已经作了非常明确而又严厉的禁止性规定，哪怕是很多群众渴望得到解决的公益事业也不能例外。但是，在农村很多地方，我们也会发现，在一些地域不大、人口不多，村民朝夕相处，需要解决的问题也比较简单，都是与村民密切相关的生产生活问题，在日常交往过程中大多能够形成共同的看法，非常容易产生效果，村民自治的目的能够很好实现。这些情况可以说明，农民群众对于村民自治的态度在渴求高度自治和自治的方式上产生了极大的困惑，一方面，在国家“多予、少取、搞活”的宏观政策的指导下，自我管理、自我教育、自我监督、自我发展的意识越来越强烈，自己的事情自己做主，自己的问题自己解决，自己的利益自己维护，用自己的力量促进本地的经济社会的发展进步，为自己创造幸福的新生活，这是一种要求高度自治的时代最强音。另一方面，如何选择自治方式以适应农民自治的要求是必须解决的一个问题。现在的村民大会制度是一种选择，也有人提出村民代表会议是实现村民自治的有效办法，可以看出都不能实现充分自治。笔者以为，秭归县已经进行过的三种探索联合推行，不失为一种较为理想的道路，即“两推一选制”+农村社区+村官罢免机制。解释为我国的县以下的体制则变革为“县政府—县直服务部门的派出机构—一5000到10000人规模的自治村—农村社区”，：用两推一选的办法选出村两委班子，即按照全村所有党员、全体村民分别推荐产生党组织成员的侯选人，再按照党章的规定程序选举产生新一届党组织班子，而村民委员会则按照法律的规定由村民直接选举产生；用撤消农村村民小组建立社区理事会的办法，解决具有共同利益群体在需要的范围内的高度自治问题；用依法罢免不称职、不履行职责的村委会成员的办法解决村官的问题。

建设农村社区是农村体制改革的发展方向。著名经济学家、原国务院农村政策研究室主任杜润生2003年11月在第三届中国“村长”论坛的书面发言中说，“社区地位可分为历史地位和空间地位。社区主要是由历史和地理条件演变成的居民点。社区最早形成于乡村，中国古代的宗法统治，要依存于社区，大城市内也形成社区，其性质有别于乡村，更多带有居民自治性质。目前，要利用、扶持农村社区，利用什么？首先利用其自治能力、自治传统。在居民点，共同订立公共契约，培养新习惯、新风俗。社区搞好了，可以成为培养居民新习惯、新道德、新观点、新知识的学校。笔者有充足的理由相信，杜老先生没有到过秭归县杨林桥这个偏僻的山区小镇，但杨林桥以及秭归在全县各个乡镇开展的农村社区建设，涉及到的乡村根本体制的改革，却是异曲同工，高度一致。

这两件事情连在一起来看，农村社区建设已经势在必然，第一，农村税费改革和国家工业、城市反孵农业和乡村的宏观政策调整以后，农村乡村两级合乡合村的力度很大，方圆十几甚至几十平方公里、数千人的范围，靠精简后的三五个、最多也就七个村干部，显然已经无法满足新形势下农村管理的需要，这样就形成农民的实际需要、农村干部顾不过来的实际和农村经费来源十分有限三者之间的矛盾一开始就暴露得非常充分，因此，划小管理单元，降低管理成本，为农民群众提供及时的服务，是农村继税费改革以后必须面对和解决的一个十分紧迫的任务。第二，农村改革不能再走脚疼医脚、头疼医头的老路，简单地就事论事，否则，势必会重复精简—膨胀—再精简的过程，只有从体制上研究办法才是根本出路。第三，在我国现在的农村，就如杨林桥农村社区的一些理事长作为农村优秀的先进的社会力量影响着农村社会和经济的发展进步，他们在物质需要得到一定的满足后，精神追求也成为一种必然，他们愿意为一定范围的群体提供力所能及的甚至包括一些无报酬的服务。第四，把乡镇和农村改革综合起来统筹考虑，使真正意义上的村民自治和必将进行的乡镇自治的体制改革有机结合，那么这种改革的意义将更加深远和意义重大。秭归县杨林桥镇的“撤消村民小组、建立农村社区”的改革正好满足了这些条件，一是符合新形势下农民的需要，改革以后，村干部感到轻松了，农民自己觉得有人管事了，象修公路等等一些难办的事好办了，也没有增加农民的经济负担。二是放大现在的村域范围到现在的一个乡镇或是半个乡镇建制，它所指导的农村社区依然是群众自愿选择的20户—80户规模的范围，我们的乡镇自治机构和村委会可以在现有《村民委员会组织法》的基本框架下达到乡镇两级改革的目的。按照这样的思路，我国的县以下的体制则变革为“县政府—县直服务部门的派出机构—一5000到10000人规模的自治村—农村社区”，到那时，农村将有是另外一种景象。由此，我们可以得出这样的结论：杨林桥农村社区改革将是我国农村民主政治建设的一个基本走向。（2005-3-28）

参考文献：

1、杜润生在2003-11-08中国村社发展促进会召开的座谈会上的发言

2、宋育英人民日报2003-6-3第十三版党的建设周刊

3、刘高林《只有实行村代会制，才能真正实行村民自制》中国农村研究网2005-2-24

4、徐勇变乡级政府为派出机构中国农村研究网.2003-11-14

5、杨发军村民委员会框架内村民自治组织模式研究《党建研究研究》2004-14

6、人民出版社《中华人民共和国村民委员会组织法》

作者简介：郑之问,现任中共秭归县委常委、宣传部部长。