城市化城中村改制研究

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【内容提要】本文在界定“城中村”概念的基础上，对我国“城中村”发展概况进行梳理，阐述了“城中村”改制的必要性，分析了“城中村”改制存在的突出问题、改制模式。最后，作者还对需进一步探讨的几个法律问题作了初步探讨。

【关键词】城中村改制必要性存在的问题模式选择

一、城中村：概念及概况

1.什么是城中村

城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。对于城中村，目前已有很多定义，有从土地关系和形成原因角度的定义，如“所谓城中村是指在城市化快速推进过程中，城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，本文将其称为‘城中村’”①。有从房屋建筑的角度的定义，如“城中村是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民‘一户一栋’为基本特征的特殊居住区，也称都市里的村庄”②,“城中村是指由于缺乏统一规划，以致深圳经济特区内农村城市化前后在原农村地区中形成的呈无序状态的建筑群落。”③。有从土地、户籍、社会关系角度的定义。如城中村现象是指从地域角度讲已被纳入城市范畴的局部地区，就其社会属性而言，却仍属于传统的‘农’村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。”④有从产权和经营制度角度的定义，“‘城中村’是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。‘城中村’是城市化过程的产物，是一定发展阶段的特殊现象。”⑤，等等。

这些定义，揭示了“城中村”的某些特征，但要么从单一的学科角度出发，要么从某个局部地区的情况出发的，难免有片面性，难以深入全面反映“城中村”的实质，也难以概括“城中村”的普遍情况。

事实上，“城中村”不仅是一种居住形态，也是一种社会形态。只有把握“城中村”这两个本质特征，并且全面了解各地“城中村”的情况，才能揭示“城中村”的本质，得出一个普遍适用的定义。笔者认为，“城中村”是急剧城市化过程中原农村居住区域（包括土地、房屋等要素）、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，以初级关系（地缘关系和血缘关系）而不是以次级关系（业缘关系和契约关系）为基础形成的社区。如李培林所说，“城中村”的外部形态是以宅基地为基础的房屋建筑的聚集，实质是血缘地缘等初级社会关系的凝结。⑥

2.各地“城中村”概况

“城中村”的出现是一个较为普遍的现象，不单是沿海，也不单是大城市，内地和很多中等城市目前都面临着“城中村”问题。

珠海：在中心区和城区边缘50平方公里范围内，散落着建市前就存在的26个行政村，总占地300万平方米，共有旧村村民6935户、4.6万多人，暂住人口达10万多人⑦。

广州：广州市区外围（指经国务院批准的广州市规划发展区386平方公里范围内，不含番禺、花都区、增城、从化市）分布着138个行政村，这些城乡结合部在广州城市化迅速发展过程中，普遍存在“村包城”、“城包村”现象。按已完成的行政村规划，未来数年间它们在“城中”部分将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。⑧

石家庄：据统计，目前二环路以内共有城中村45个，占地约11.2平方公里，建筑面积约636万平方米，居住着4.77万户、14.93万人。⑨

西安：在西安市190平方公里的建成区内，分布了大约180多个“城中村”，人口约20万，其中二环以内55个。⑩

新余：大力实施“城乡同建”工程，拟用2至3年时间，对139个大大小小的“城中村”、“插花村”以及城乡结合部村庄，按照街道化、社区化的模式，进行全面改造。⑾

温州：市区目前共有544个行政村，根据城市总体规划的要求，这些村庄可分为城中村、城边村和城外村三类，其中城中村占10.3%、城边村占31.6%、城外村占58.1%。⑿

绍兴：绍兴经济开发区是省级重点开发区，全区有17个行政村，9.56平方公里，农村居民4363户，11854人。据调查，全区共有旧村建筑面积50万平方米，占用宅基地1034亩。⒀

中山、东莞、茂名、贵阳、太原以及北京、上海等地都存在城中村现象，目前各地都在探索进行城中村改造。

3.福州市“城中村”概况

据调查，目前福州全市共有城中村93个，亟需改制的有67个，总户数约2.2万户,总人口为7万多人,其中农业人口约4.7万人,占总数的67%。⒁这些城中村一般具有如下几个特点：1、土地已被征用作城市建设用地，村民不再从事农业生产，转而经营第三产业。据统计，全市“城中村”目前仅余耕地9134亩、山地3650亩、其他杂地4460亩，有23个村已完全没有耕地。⒂2、大多数“城中村”村财政收入较高，台江区8个“城中村”年产值12亿元，村财总收入3600多万元，晋安区东门村一年村财收入达1000多万元。⒃3、村民福利待遇较好，如台江区红旗村每月给退休农民发放退休金高达900多元，鼓楼区高桥村、仓山区先锋村给满18周岁的村民每月定期发放300—500元的生活补贴费⒄。4、“城中村”地处市中心，交通信息发达，敏感性强。5、大多数“城中村”已进行社区整合，但村干部分流方面仍存在问题。6、老城区的“城中村”大多数已成立企业公司或股份公司，但由于税收问题无法解决，这些股份公司大多是空壳，代之运行的是村经联社。

二、“城中村”改制的必要性

“城中村”由于存在着基础设施建设薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥，因而，对“城中村”进行改革已是必不可免。“城中村”改制是农村城市化特别是“城中村”城市化的必经之路，是社会发展的需要，大事所趋，势在必行。

1、“城中村”改制是加快城市化进程的需要。我国城市化水平还处在一个较低的层次。近年来随着社会经济的发展，城乡分割难的紧冰被打破，城市居民与农村居民的界限正在消除，国家开始取消农民进城落户的限制，而身居城市的“城中村”农民是最容易实现其身份和思想观念转变为城市居民的群体之一。通过“城中村”改制的改革，打破城乡二元结构，可改变目前由于村居混杂、地域交错而带来的管理职责不清、标准不一、体制不顺的状况，健全和完善城市管理体制，提高城市管理水平。通过“城中村”改制的改革，将“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中，加大力度开展旧村改造，加快“城中村”城市社区、村民向居民转变，可进一步整合资源，加快我国的城市化进程，建设和谐、统一的生态城市，提升城市形象，进而提升我国城市的竞争力。

2、“城中村”改制是全面提高我国“城中村”农民生活质量的需要。我国“城中村”农民绝大部分已脱离农业，转向其它产业，但这些农民普遍存在文化程度低、专业技能缺乏，许多仅仅依托出租房屋的租金和村集体的福利生活，缺乏其它正常劳动收入。通过“城中村”改制，改革“城中村”村集体经济组织，把集体资产量化到人，村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督与管理，享受相应的收益分配权益，可以根本上解决“城中村”农民的出路问题。同时通过“城中村”改制，把村民统筹到城市社会、经济、文化等方面发展之中，还提升和改善村民的物质和精神生活条件，进而从根本上、长久地保障“城中村”农民利益。

3、“城中村”改制是化解长期积累性矛盾、维护城市社会稳定的需要。由于缺乏相应的制度规范，“城中村”农民与地方政府、村干部以及群体内部存在着各种非理性争夺行为，正日益成为城市的不稳定因素之一。一是村民与地方政府之间因公共需要而征用土地引发的矛盾；二是村民与村干部之间因村集体资产管理与处置等方面引发的矛盾；三是村民与村民之间由于不同宗派利益引发的矛盾。通过“城中村”改制，实事求是、因地制宜出台相关政策，可以解决土地征用难、村集体资产流失等一系列问题。特别是在村集体资产处置上，通过实行集体经济组织股份制改革，打消村民对于集体资产被侵占、瓜分的担忧。而且，建立了严密的法人治理结构，重大项目决策、经营方针由村股东大会决定，财务管理透明公开化，这样使村干部的权力受到制度约束和监督克服了决策的主观性、随意性，避免了“暗箱操作”，减少因集体资产经营管理不善而引发的干群关系紧张和社会稳定问题。

三、“城中村”改制模式的选择

“城中村”改制是特定历史阶段的必然选择，近几年来，杭州、广州、济南、厦门、泉州等地相继进行了“城中村”改制工作，并取得实效。综观各地的做法，“城中村”改制大体上有三种模式：

第一种模式，撤销村委会建制，保留村集体经济组织（经联社）。这种模式程序简单，运作方式不变，村集体资产和村民利益能得到有效保护，村民易接受。

第二种模式，撤销村委会、村集体经济组织，组建股份有限公司。这种模式比较彻底，较符合市场经济要求。但目前采取这种模式的时机尚未成熟。这是因为大多数“城中村”都有债权和债务，且土地权属不明，由此导致资产评估困难，公司组建受阻。即使组建股份公司成功，既然是公司，就要按《公司法》运作，那么村股份公司经营和村民的年终分红都必须交纳33%的所得税和19.8%的个人收入调节税，这样一来，原村财政收入就会明显减少，村民福利待遇无法维持，村民的切身利益必然受损，村民通不过，因此实行起来难度较大。

第三种模式是撤销村委会、村集体经济组织，组建地域性的“集体资产管理中心”。按照这种模组建“村集体资产管理中心”，其性质是民办非企业单位，所以应到民政部门民办非企业单位登记管理机关注册登记，成为具有法人资格的实体，由国资委（局）进行业务主管。“集体资产管理中心”下可设项目开发部、资金管理部和福利保障部，按照核准的章程运作。这种模式，既能保证集体资产不流失，村民待遇不降低，又有法律依据，大量的村干部还能消化其中，不失为一条好路子。但由于政策上的原因，民政部门目前还不能对其进行登记，因而在操作上存在困难。

以上三种模式，各有利弊。但是我们认为，“城中村”改制应遵循一条重要原则，即“确保村民现有的利益不受损害，确保村集体资产不流失，确保各级政府和组织不平分村集体资产”，以此为标准，在现阶段选择第一种模式更适合，即撤村保留经联社（适当时机对经联社进行股份制改造）以最大限度地确保村民现有的利益不受损害，确保村集体资产不流失，提升村民的生活质量，同时降低“城中村”改制难度，保证“城中村”改制工作顺利开展。当然，由于各个“城中村”的情况、条件、环境不同，在改制过程中，各村在统一保留经联社的前提下，可根据具体实际情况，因地制宜，采取不同的方式：一是撤销村委会，视居民入住情况逐步组建社区委员会（指举村拆迁的）；二是撤销村委会，将村民融入居住地社区委员会（指原村委员会辖区已进行整合的）

三、“城中村”改制存在的突出问题

综合分析，“城中村”实施改制工作有五个突出问题亟需解决。

（一）如何明晰量化村集体资产。实施“城中村”改制后，农村集体土地一律依法征用，全部转为国有土地，这使“城中村”农民失去土地等最基本的生存保证，从而使村集体资产收益成为村民赖以生存的主要经济来源，因而，对村集体资产的处置成为村民最为关注的焦点之一。由于在政策上还没有明确规定对村集体资产如何进行评估、核实、股权设置种类及股值大小、股权的性质及如何量化分配、股份分红与现行的福利分配如何衔接等一系列问题，如果出台的办法和政策无法绝大多数“城中村”村民接受，就容易造成新的不安定因素，就会影响“城中村”改制工作的展开。

（二）如何解决村民的生活保障问题。一是村民的社保和医保问题。由于现行的社保和医保主要是针对城市居民，对农民的保障并没有明文规定。大多数的“城中村”缺乏足够资金承担村民的“二保”，村民的土地征用所获得一定数额的安置补助对于村民的“二保”费用也是杯水车薪，因而如何解决好村民转变为社区居民后社保和医保的资金来源是一大问题。二是村民的就业问题。村民彻底失去土地后如何开拓生产门路、如何提供就业岗位、如何解决其生活出路是一大棘手问题。三是村民的宅基地使用权。“城中村”村民超面积建筑现象较为普遍，多数未办理房屋“两权证”，而且由于被纳入城市规划范围内，建房和拆迁受规划制约，宅基地难以得到审批，使不少村民房屋既不能拆，更不能翻盖。如何依法完善手续，妥善处理好“城中村”的违章建筑、扩建问题、是村民关注的热点。

（三）在村集体资产处置中如何界定确认享受权益村民的身份。在村集体资产进行改制量化过程中，首先要面临享受权益的村民的身份如何界定问题。主要涉及“农嫁居”人员，征地后被招工人员、婚嫁到外村的“农嫁农人员、挂靠户人员、非转农人员、以及考取大中专院校等人员的享受问题”。在这些人员中，有的是过去由于政策等原因难于农转非，有的是人已离村但户口一直没有迁出，有的是婚嫁应迁出而不愿迁出，有的是为了子女入学或子女开店经商方便而挂靠户籍，有的甚至是由城市户口转为农村户口，这些人员能否享受与普通村民同等待遇，争论最多、矛盾最大。此外，现役军人、随军家属、正在服刑劳改人员和未成年人等特殊人员享受的权利如何处理，也是集体资产量化的疑难问题。

（四）如何实现村集体经济可持续发展。一方面，由于村集体资产管理沿用的是一套落后的体制，产权不明晰、管理不科学、监督不到位，存在着严重的“村企不分”现象，这使得一些私心较重的少数人可以从中浑水摸鱼，侵吞集体财产。再加上资产经营的风险性，村集体资产如何实现长期的保值、增殖是一大难题。另一方面，“城中村”的集体用地不断被征用转为国有，由于土地资源的不可再生性，一旦征光，村集体经济收入将失去一块重要的来源。如果村集体资产不能保持原有的固定经济收入，不能确保稳定的股份分红的资金来源，那村集体资产的改革将无法进行下去，最终成为“泡眼”。因而，研究制定出具体的村集体留用发展土地的政策，解决村集体经济发展的空间和后劲，使留用的土地成为集体经济一个长期稳定的收入来源，是一个至关重要的问题。

（五）“城中村”改制后如何改革设置基层组织和管理体制。在“城中村”改制后，如何把原村委会的责、权顺利地衔接到新的社区居委会和社区党组织，而且避免出现大的波动是一项十分重要的工作。同时要解决好原村群防群治队伍的连续以及市政公用、市容环卫、园林绿地、小区物业管理等问题，确保“城中村”改制后整个管理及时、正常进行。

四、需进一步探讨的几个法律问题

1、村委会和村集体经济组织的关系。从上文分析的情况来看，撤销村委会建制，保留村集体经济组织是当前一种较为可行的“城中村”改制模式。但是一些同志还存在疑虑，认为“撤销村委会，经济合作社是否存在”，对这个问题，尚需法律专家作进一步的讨论，从法律上寻求支持。但笔者认为，村委会和集体经济合作社是两个平等的、不相隶属的组织，不存在依附关系，撤销一个组织并不影响另一个组织的存在。中办发[1990]19号文件指出：“村党支部是村级组织的核心组织，村民委员会、村集体经济组织、妇联、团组织、民营组织共同为村级组织的配套组织”。这句话包含两层含义：其一，村民委员会、村集体经济组织是组织概念；其二，村民委员会、村集体经济组织同属村级组织，此两者之间没有隶属关系。因此就两者各自行使职权、不相隶属的组织而言，撤销一个与另一组织没有因果关系，所以撤销村民委员会并不影响集体经济组织的存在。当然，在条件成熟是，将集体经济组织改制成股份公司将更适应形势需要，更符合发展趋势。

2、经济合作组织法律地位的确认。若村集体经济组织被保留下来，那么，它是否能够独立运作，独立承担相应的民事义务？这涉及集体经济组织的法人地位问题，村集体经济组织有无法人地位，可以说答案是肯定的。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利和承担民事义务的组织。法人应具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。”用这些标准逐条去衡量，村集体经济组织都具备法人条件。而且我国已颁布的一些法律也认可村集体经济组织的法人地位。如《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”《村委会组织法》第5条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，……村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，……。”《中华人民共和国土地管理法》第10条也规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”因此，村委会撤销后，村集体经济组织完全可以以独立的法人身份保留下来，独立开展经济活动。

3、村集体经济组织的选举方式。《村委会组织法》规定，村民委员会成员实行直接选举，即由全体选民直接投票选举村民委员会成员。而当前村集体经济组织仍实行间接选举，即由村民代表选举集体经济组织成员。但是村委会撤销后，作为管理村集体经济的组织能否代表最广大人民的根本利益？而且，作为一种发展的趋势，民间的潮流是不可阻挡的，也不能倒退的，由直接选举倒退到间接选举的选举方式是不会被广大村民所接受的。发展社会主义民主政治，是我们党的一贯主张。让我们透过农村村民自治的发展轨迹来诠释社会主义民主。兴于20世纪80年代的农村村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本的社会政治制度，就因为它顺应了时代的潮流，适应了农村改革发展的需要，所以以磅礴之势迅速发展并席卷了中国农村大地。在20多年的前进过程中，我国的村民自治也经历了一个实践、认识、实践、再认识的反复过程，在探索中前进，在探索中完善，今天，它已实现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而民主选举作为“四个民主”的前提和基础，作为“四个民主”的的龙头和突破口，更倍受瞩目。在20年的风雨历程中，民主选举也实现了从任命走向间接选举，从间接选举走向直接选举的两次历史性跨越。而直接选举因其最能充分发扬民主，表达选举人的意志，体现民主成为村民委员会选举的一个基本原则。农村民主政治发展至今，难道民主还要倒退？所以笔者认为，村集体经济组织成员的选举也应参照村民委员会选举办法，由全体村民来直接选举，履行选民资格确认、登记公布选民名单，组织选民酝酿、提名候选人，根据差额选举正式候选人，设立秘密写票处、直接投票选举，公开唱票计票、当场公布选举结果，由村民群众选出自己满意的带头人，管理自己的事务。同时，村民群众也享有罢免权，可依法罢免不合格的村官。这样，可最大程度的保证村民直接行使民主权利，依法保障他们的合法权益，推动经济繁荣和社会进步。

注释：

①李钊：“城中村改造途径的思考”，《安徽建筑》，2001年第3期。

②韩荡：“高速城市化地区的城中村改造--以深圳特区为例”。/html/thinking/main.htm

③深圳福田区旧村改造办：“加强城中村改造工作的思考和建议”，《城市化与股份合作经济发展研讨会文集》，2002年7月。

④代堂平：“关注‘城中村’问题”，《社会》2002年第5期。

⑤谭炳才，何启环：“特别关注城中村：城镇化的死角？”，《经济日报》2002年1月18日。

⑥参见李培林：《巨变：村落的终结----都市里的村庄研究》，《中国社会科学》2002年第1期。

⑦刘其田等：“珠海‘城中村’改造‘三赢’”，《深圳商报》2003年6月2日。

⑧黄令华：“为实现广州‘中变’专家云集攻‘城中村’管理”，《羊城晚报》2001年6月28日。

⑨石家庄市人民政府：“关于加快‘城中村’改造的实施意见（市政〔2002〕14号）

⑩文锦：“西安将打造180个新型城中村”，《西安早报》2002年1月27日。

⑾贺翔：“加快改造‘城中村’”，/n378/ca198630.htm

⑿陆剑于、金苏：“温州市区村庄规划施行分区管制分类改造”，温州日报2003年1月23日。

⒀百灿、黄奋勇、戴炳良：“兴市强化城中村改造，推进城市化进程--经济开发区改造城中村的探索”见/hbc.htm

⒁⒂⒃⒄张孝感杨玉华黄大明：“城中村”改制若干问题分析，《福建省民政理论研讨会论文集》，20003年10月。

参考文献

①谢志岿：“化解城市化进程中的城中村问题”，《特区理论与实践》2003年第8期

②中共深圳市罗湖区委、区政府研究课题组：“城中村改造的新尝试”，《求是》2003年第3期