也论废除农业税制（二）

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[摘要]我国农业税制没有随着农村改革的发展而及时作出配套改革，使得本不该充当执法主体征收税费的基层人民政府，在不得已而开展的农村税费的征收过程中无法可依，无序可循。因而农民负担过重的问题也就逐渐显现出来，农村基层政府与农民群众的对抗状态愈来愈严峻。现在正在试行的农村税费改革，仍然保留了农业税，只是把向农民收取税费的总量减少了，即所谓“除费并税”式改革，因而没有跳出农业税制的框框，只能是一种减轻农民负担的过渡性措施。现行农业税制是农村其他杂派的挡箭牌和保护伞。农民负担是基层政府向农民征收的税费的总称。在整个负担中，国家的农业税、特产税等，虽然所占比重不大，但是农业税却是农民负担中最能说服农民交纳的，农民自己也是这样认为，交纳农业税是天经地义的，所谓“种田完粮，买卖当行”。农村其它的各项费用却是搭着农业税这辆大车，随着农业税一起下达并一起征收的，农业税如果增加一点，其他费有可能增加二点，甚至增加的更多。

三、政策建议

人们担心的是，乡镇有这么多人要吃饭，需要这么大的支出，农业税及其他税费又是乡镇“政府的主要收入来源”，如果取消了农业税，必然会导致“乡镇一级财政难以运转”。所以孙东升文章的观点是很有代表性的。这也许是决策者下不了决心取消农业税的缘故。但是，持这种观点的人并没有亲身经历乡镇的实际，也只是人云亦云。要知道乡镇在取消了农业税以后是否能够运转，一是要看农业税收起来之后作了哪些用途，二是要看这些用途是否得当。鉴于此，笔者建议：尽快取消现行农业税制，政府不再向农民收钱。

1．改农业税为耕地使用税。耕地使用税可以归类到财产税中。现在税费改革试点中，媒体宣传说，农业税和农业附加税加起来每亩不超过100元。笔者工作的乡、村的农业税和农业附加税为每亩80．24元，还有每亩田15元排水费和人均15元村内公益性事业集资，农业综合开发还款等，一亩田仍然要达到130元甚至更多，对比一亩田的农业收人来看，广义的税率仍然高达25％以上。如果将农业税改为具有租金性质的耕地使用税，根据土地收益情况确定税额，如果每亩征税绝对额在30元以下，税率可真正控制在7％以下。这样改的好处，一是容易操作，简单易行，不易反弹；二是税率降低，征收的难度变小；三是农民负担确实可以减轻，农村矛盾会缓解。

2．取消乡镇财政。有很多人呼吁要撤销乡镇政府。取消乡财政的好处是可以确立乡镇敛财和进入两种约束机制。一是乡镇政府敛财的机制。过去乡镇党委和政府的主要领导为什么样要冒着被处分的危险增加农民负担？是因为他们有必须要支出的项目不得已而为之，县乡分灶吃饭，一旦锅里没有“米”了的时候，乡镇就会去找农民收，其实这也是农民负担为什么总是减不下来的根源。二是乡镇进入的机制。乡镇本来就是一级不完全政府，因为乡镇所有的人事权都在县一级，不论是行政干部也好，还是事业单位的干部也好，管人的权限都在县里的主管机关。但县里管人却不管发工资，工资由乡镇发，县里不仅不承担发工资的责任，而且在乡镇发不出工资的时候，县里还要到乡镇督办。这是乡镇人员膨胀的主要原因。取消乡镇财政以后，今后谁进入由谁承担工资。没有工资来源了，谁还能进入？取消乡镇财政以后，县里根据乡镇应有的人员和实际工作范围来核定支出，县乡一家，也不存在县里克扣乡镇经费的现象了。取消乡镇财政实际上是从制度上为农民负担不再反弹提供了保证。

3．政社分治。这是回答废除农业税以后，乡镇运转的问题。“农村税费改革的深层目的，是重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威”，要实现这个目的，从乡村治理的角度看，是实现“乡村自治”。乡村自治的好处是：乡村自己的事自己做，政府不要管太多的事，管又管不好，农民总以为政府把他们的钱收去挥霍了，对基层干部意见大，这是基层政府与农民群众矛盾尖锐的原因之一。如果还是按照过去的办法由政府去全面动员向农民收取税费，不仅乡村自治搞不好，就是当前推行了的税费改革也没有办法坚持下去。但是，乡村有许多事又要做，国家给的转移支付又有限，这就是“政社分治”要解决的问题。

“政社分治”，是指政府拿钱做政府的事，农民拿钱做社区的事。这就要区分哪些是政府应做的事，哪些是社区应做的事。这个区分可用法律形式界定，也可由政府一方和社区一方谈判确定。大致上，如教育、行政管理、计划生育、民政优怃等，应由政府出钱；道路修建、生产费用、村级行管费用和农村五保户、特困户的供养等应由社区出资。

政府拿钱做政府的事，取消农业税以后，政府不再出面向农民收钱了，那么，基层政府是不是像有的人担心的那样就不能运转了呢？其实农业税占国家税收的比重是非常低的，只有1．7％，而国家每年实际上也拿出了很大一笔钱在支持农村。从税费改革以后国家给的转移支付那一块来看，是能够保持基层政府运转的。倒是县级财政收入减少了可能要发生更大的困难。2002年中央用于转移支付据说是240多亿，中央能否再增加11至22个亿呢？国家拿2000亿元也只占财政总支出的10％，用财政支出的10％解决占人口80％的农民问题，这为什么不行呢？我们再说回来，财政转移支付即使按2002年的水平也是够用的。在湖北省监利县乡的转移支付、县下拨的经费和中央转移支付资金共为695万元，如果不再向农民收钱，这近700万元是够用的，用于教育400万，用于行政干部的工资150万，其余145万用于计划生育、民政优化和行政管理，虽然很紧，但能做到。在该乡的人员工资结构表上，看到那么多七站八所的人员，他们完全可以在政策范围内自己消化自己。如水管站，可以依据《水法》去收取水费和水资源保护费；农村合作经济经营管理站可以依照有关法规开展会计服务和农村财务审计，从而收取服务费用；财政所可以依照有关法律收取一些小额的税收。另外，还可以将农业税改为《耕地使用税》后的税收，交由财政部门征收。再从其中提取手续费用。其实，这些站所过去都有法律法规作为依据去依法征收这些税费，但在农业税长期依靠政府统收的体制下，使这些部门养成了搭便车的习惯。既不须征收，又可以安排人员，工资是旱涝保收，何乐而不为！使得这些单位越来越庞大。今后政府不向农民收钱了，更不会代替部门去收税，这也就断了机构膨胀、人员增长的源头，税费改革的成果就能巩固。

农民拿钱做社区的事，是指社区内的公益事业由农民自己出钱做。对社区农民自己出钱做的事情，政府不要规定过多，只要农民群众自己愿意去做，哪怕负担多一点，政府也不要在一旁指手画脚，政府所要做的唯一的事是：指导和监督所做的事要按社区自治的原则和程序去做，防止少数人借制度不健全和不完善而谋取私利。但是“社区”一方是何人又是一个非常重要的问题。过去是政府越俎代庖，处处都要“替民作主”（徐勇，2002），去向农民收钱，把应由社区做的事都做了，而农民群众并不领情，现在要做事，总得有一个人来代替原来的政府，这个人（法人）就是农民自己要建立一个这样的组织，比如村民委员会、协会、行会等等。