退耕还林对农民生活的影响以及基层政府角色扮演的思考

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内容摘要：退耕还林还草是党中央、国务院针对我国西部水土流失日益加剧作出的一项重大战略决策，是改变不合理的土地利用和耕作方式，减少水土流失，扭转长江、黄河流域水患，改善人民生活环境，实施可持续发展的根本性措施。1999年开始试点，2002年全面铺开。本文在深入四川农村实地调查基础上，分析退耕还林对农民生活的影响，并由此思考县、乡政府在退耕还林工程中的地位，以及县乡政府如何作为才能充分调动农民退耕还林的积极性。

关键词：退耕还林对农民生活的影响基层政府以人为本

退耕还林有着重要的社会经济意义。一是退耕还林有益于生态环境的改善；二是对增加农民收入、扩大内需有着积极作用；三是有力地推进农业结构的调整，是实现脱贫致富的重要措施；四是有利于改变粗放的生产方式，实现集约经营，加快产业化进程；五是为水资源的合理利用提供了新的途径。[1]

退耕还林主要是在中西部生态环境恶劣的农村开展，与农民有着天然联系。这些地区大多数农民还在贫困线上挣扎，因此这项政策的贯彻实施以及能否得到农民的信任，难度比一般三农问题要大得多。退耕还林打的是一场持久战，这中间自然会与广大农民的现实利益相冲突，要消除这种矛盾与农民对退耕还林的抵触情绪，就需要国家以人为本，制定出合理的政策和措施，建立长期有效的运行机制。在现阶段，为调动和保护农民退耕还林的积极性，国家制定了《退耕还林条例》，其中明确了向退耕农户提供粮食、实行现金补助和提供种苗补助的扶助政策，明确“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的激励机制。[2]

国家制定的政策只有得到切实的执行，所指向的对象才能受益。在退耕还林工程里基层政府好比建筑工地上的包工头，横向、纵向上都起着及其重要的作用。横向即退耕还林对退耕农民生活的影响，纵向即退耕还林的长远目标和全局意义。本文以四川省天全县兴业乡进年来的退耕还林为例，分析了当地农民生活由于退耕还林带来的改变以及当地乡政府的措施，在此基础上探讨基层政府在退耕还林角色如何扮演的问题。

兴业乡退耕还林对农民生活的影响

四川省天全县2001年开始退耕还林，被评为“退耕还林示范县”，朱镕基曾来这里视察，对该县所取得的成果给予了很高的评价。我们按照课题要求，重点调查了在该县具有典型意义的兴业乡退耕还林的情况，从政府和农民两个角度来分析退耕还林对农民生活的影响。

兴业乡有农户1350户，共5000多人，土地总面积6130亩，其中90%为山地，于2001年开始实行退耕还林，迄今全部农户参与其中，退耕还林面积达2500亩左右，有三分之二的退耕地种上了竹子、桑树等经济林木，三分之一已经成林。[3]五年过去，兴业乡的生态有了明显的好转，以前遭破坏的植被重新批上了山坡，滑坡和塌方事故不再频繁发生，野生动物的种类和数量增加。这里居民用水以山泉为主，由于植被恢复，很多断流的水道重新出水，而且水质提高。靠近县城和市区、临近藏区的优越地理位置，重见山清水秀的自然风光和具有特色的传统文化，位于有“三雅”之称的雅安市的兴业乡吸引了大量的游客前来观光，旅游业得到开发，也为招商引资创造了条件。

粮食是农民赖以生存的保障。退耕还林减少了耕地面积，对退耕农民的粮食供需产生很大的影响。根据政策规定，退耕的地应该是25%以上的坡耕地，兴业乡25%以上的坡耕地主要分布在山地，土质差，土壤肥力低，主要种植小麦、玉米、土豆及其他小杂粮，其粮食亩产水平不高。随着国家《退耕还林条例》的实施，国家提供的补助落实到兴业是每亩补助225元到230元，基本保证农民以前土地上的收入水平。我们通过与农户交流，了解到退耕还林有利于粮食生产的一面。虽然很难有具体的数据进行说明，但起有利影响是现实存在的。一是退耕农户为了满足家庭生活需要，势必会在剩余的耕地上适当增加粮食作物播种面积，以及农用物资、资金、劳动力的投入；二是农业生态条件得到改善：这些都有力于提高粮食亩产水平。

从兴业乡政府角度看退耕还林对农民生活的影响。

兴业乡从恢复生态和群众利益出发，根据上级文件，与当地实际想结合，采取了一系列配套措施来保证退耕还林工程的顺利进行。

(一)、生态移民。生态移民即对那些自然生态环境特别恶劣，不适合人类居住的地区的群众，通过移民搬迁使他们彻底改善生存环境。兴业乡政府对交通无法通达、自然灾害频繁地区的农户进行有计划有组织的搬迁。每户划定相当的住房面积，补贴五千元帮助农民建房。当地原料丰富，价格低，实行农村税改后，建造一栋平方的成本不到一万元，也就是说搬迁户自己花费的费用在三四千元左右，大多数家庭能够接受这个数字。对于我们关于搬迁户可能失去正常生活需要的土地资料的担忧，乡政府的答复显得有点无奈。搬迁一般在本村范围内进行，责任田由村委会进行就近协调，至于自留地，农村有一个不成文的规矩，农户对房屋旁边尚未被占用的态度享有使用权。有的退耕搬迁户由于土地缺乏，只能到以前的土地上耕种。对此，乡政府正在积极寻找解决的方法。不过总体而言，搬迁户的生活环境较以前有了很大的改善，他们对政府的安排基本满意。一项政策的实施不可能一帆风顺，生态移民的关键在于政府能够以人为本，正视问题并努力找到解决方案，使农民放心。

(二)、加强农村公共产品建设，提高公共服务质量。农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，是指用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的产品，包括农村环境保护、农业基础科学研究、农业科技教育、农村基础设施、农村电力等。[4]

兴业乡政府从多种渠道筹措资金进行修路、教育等建设。近几年投资三十万元，基本建成乡道和村道网，改写了兴业“蜀道难，难于上青天”的历史。于2003年争取到香港中文大学教育发展联合会下设机构“小扁担”基金会捐款30万元，用于全面修葺中心小学教学楼，2004年竣工投入使用。

强化民兵组织，加大治安巡逻力度，组成50人的应急小分队处理突发事件。经过整顿，有效地打击了黑、黄社会组织以及封建迷信行为。2002年成立的老年人活动中心吩咐了老年人和当地的文化生活，被评为县级先进单位。

为了解决电网建设弊端，2006年7月全县召开会议讨论线路改造方案，用电高峰期电力不稳、受自然天气影响变化大的状况有望在2007年底得到解决。

（三）寻求退耕后续产业发展。乡政府有农业技术信息员对农户的副业如蚕、长毛兔等无偿进行技术指导。兴业乡在政府的引导下已经有七家中上规模的山地鸡养殖专业户，取得了良好的经济效益。天全县的气候适合竹子和猕猴桃树种植，2005年天全县与外地投资商达成意愿，引进投资900多万元建造“红阳”果品加工厂，进行猕猴桃加工。兴业乡指派的果树种植面积为1500亩，到2006年7月已经有1400多亩面积决定栽种。每亩土地可栽种110到115株树苗，种苗成本费为每亩275元。县信用联社对承包40亩地以上的农户进行贴息贷款。猕猴桃树可林间套种，因此不需要砍伐已栽种的林木，三年成材，估计亩产在四千斤左右。在政府的监督下农户和公司签定协议，销路基本不成问题。按照工厂预定的收购价五角到一元每斤计算，每亩收益为2000元到4000元，也就是说只要不受自然灾害影响，一年即可收回前期投资。兴业乡政府现在的工作是宣传动员，协调处理各方面关系，打消农民的顾虑，争取今年的11月栽种季节把种苗重下去。

从农民角度看退耕还林对农民生活的影响。

我们从掌握的以上资料中可以看出，兴业乡退耕还林是朝着一个良性的方向发展的。在税费改革中，朱镕基说过，“现在的数字，咬一口流出很多水来”。从乡政府角度并不能完全了解其对农民影响，政府描绘的也许只是国家的远景和蓝图，农民怎样看待退耕还林才能真正反映现实。我们通过与当地村民交流，看到了农民从退耕还林中受益颇多，但与此同时，也了解到了一些退耕还林带来的负面影响。这些影响既有当地的特点，又能从一定程度上代表中西部退耕还林农民面临的困境。

第一，剩余劳动力没有合理转化。退耕还林后，耕地面积减少，剩余劳动力增多。兴业乡有三千多青壮年劳动者，该乡唯一的工厂芒硝厂招工用人流动性很强，大概为本乡提供300多个临时性的工作岗位，非技术工人工资为每月300到400元。绝大多数人加入到农民工的大潮中去，靠出卖廉价劳动力维持一家人的生计，乡政府对这部分人并没有一个详细的资料说明。他们大多文化程度低、思想落后、缺乏一技之能，待遇差，合法权益的不到保障。

案例一：陇窝村村民李某2003年去广西务工，被卷入传销组织，家里拿不出6000元赎金而至今未脱身。

案例二：马子村马某今年才17岁，三年前辍学进入雅安市一家面粉厂打工，在一次意外事故中右手掌被机器轧碎，终身残疾，工厂方面给了他一年的工资大概6000元让他回家养伤。我们问他有没有想过用法律手段来获得更多的赔偿，他对此感到非常惊讶，强调性告诉我们工厂许诺等他伤好后可以回到工厂工作，工厂对他已经很好了，为什么要用法律来伤和气。我们不知道工厂的许诺会不会兑现，我们也不知道其他的村民碰到他这种情况是否也像他说的那样“幸运”。

同时还有一些人由于家庭因素或健康问题赋闲在家，造成劳动力资源的浪费和社会问题滋生。在当地，赌博之风盛行，打架斗殴事件常有发生;当地有很多村民加入名为“门徒会”的邪教组织。这些不良风气都对当地居民的正常生活造成极大的破坏。

第二，儿童问题严重。兴业乡85%以上的儿童为留守儿童。父母都外出了，他们很难受到有效的家庭教育，亲情的缺失导致他们自控力差，价值观念扭曲，心理问题非常严重。留守儿童问题对兴业乡教育造成很大困扰，教学质量上不去，辍学率高，九年义务教育无法保证，严重制约了教育事业的发展。

而且我们发现这里有单亲家庭和后妈现象十分普遍。原来是因为很多妇女受不了家庭贫穷、家庭暴力和交通极其不便，丢下孩子离家出走。虽然这种情况在退耕还林前就存在，但实行退耕还林后，有很多情况是妇女出去打工，走到外面便不再回来。这对孩子造成极大的伤害，不利于健康成长。我们在了解儿童的心理感受时，有不少孩子跟我们说“看到别的小孩和父母在一起很难受”，有的“感到孤单无助，被抛弃”。

第三，耕地林地保护不到位。一方面，种地效益低和有的家庭劳动力外出务工，耕地被撂荒，撂荒地在该乡占耕地面积的3%左右。另外一方面，一些农民缺乏生态保护意识，毁掉退耕还林的成果，“退林还耕”。

第四，政府的后续产业规划没有跟上退耕的脚步，退耕五年了才号召农户在退耕地上种植猕猴桃树；“红阳”果品加工厂与农民只签三年的合同，农民不敢承担较大风险投入资金。政府通过农业结构调整来增加退耕农户的非种植业收入并没有实现。“失地”又“失业”，一些家庭经济状况远不如退耕还林之前。大多数农民没有想过补助期满后的出路的问题，认为政府总会有办法解决。有的农民甚至告诉我们，补助期满后，林木还没有成材，如果政府没有对策，他们就只有再度开荒种地。

第五，退耕还林是利国利民的大事，而当地有很多退耕户却抱着这样的态度看待退耕还林：千百年来农民总是牺牲品，退耕还林为长江中下游的人造福，理所当然需要拿我们的利益做代价。政府引导不够，没有很好的将国家关于退耕还林的政策措施做到位，导致农民对退耕还林的认识上发生扭曲。

退耕还林中基层政府角色如何扮演

对于中国的农民来说，“山高皇帝远”，他们真正能看到的是县、乡政府的举动。事实上基层政府是国家与农民之间的纽带，一方面将国家的各项政策根据当地的实际情况进行落实，以方面了解农民的情况为国家提供准确的信息。县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品的和服务的需求信息，可以避免可能发生的信息不对称或信息失真，从而使公共指出的安排更有效。与中央和省政府相比，由县乡政府进行农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低，安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。[5]

退耕还林工程是以县为最小单位开展的。在政府层级设置上，我国实行五级政府管理体制，县级政府自主权小，无法宏观上制定政策，但是它与其委托的乡级人民政府是退耕还林工程中的具体负责单位，承担着将国家政策因地制宜落实，核查退耕还林状况和成果，协调各组织之间的利益关系的任务。从兴业乡退耕还林的现状及对农民生活的影响分析中，我们可以看到县乡政府在退耕还林中应当发挥怎样的作用以及职能如何定位，才能使得退耕还林对农民的副作用降低到最小，调动退耕区农民的积极性，保证退耕还林工程的顺利实施。

坚持不懈得搞好退耕还林工作，需要县乡政府实事求是，认真落实和兑现国家退耕还林的各项政策，不做表面文章，把工作做细、做深，落到实处，保证群众得实惠。同时县乡政府要具有开拓创新的精神，将理论知识与当地的具体情况结合起来，创造性地开展退耕还林工作。

一方面由于历史原因和自然环境制约，退耕区农民有相当一部分处在贫困线上，亟待解决的是生存问题，农民自己没有勇气和条件制定远景规划；另一方面农民缺乏生态环境保护意识，难免不为生存需要破坏即使已见成效的退耕区，出现“退林还耕”的恶果。这就要求县政府在推行退耕还林政策时，坚持“以人为本”的原则，真正做到“权为民所用，情为民所动，心为民所系”。工程的实施既要照顾农民眼前的利益，还要着眼于农民退耕八年后的生计，建设替代产业和后续产业，使农民有稳定而较长久的收益，实现生计和生态双赢。

通过个案分析，在退耕还林工程中，作者认为县、乡政府需要从以下几个方面加强工作。

首先，成立专门的小组进行有针对性的管理工作。县乡政府首先要从整体上把握退耕区的状况，其次要掌握具体的数据进行分析整理，以得出可靠的结论为工作提供依据。小组包括数据统计、政策分析，农业技术，招商引资，基础设施建设，治安管理等几块，实行问责制，将责任落实到具体的人和部门，有效避免出现问题时干部之间你推我、我推你的局面出现。建立清晰明确的干部政绩考核制度，避免有的干部不顾退耕农民的生存，掠夺农民基本生活所需土地资料以求虚假政绩的行为。同时严格执行《退耕还林条例》，对挤占、挪用退耕还林资金和克扣补助粮食的行为追究法律责任。

其次，土地是万物之母，是不可再生资源，是退耕还林和粮食生产的基础。县乡政府要坚持严格的土地保护，并保证粮食安全。

县乡政府要组织人力物力切实作好已退耕还林面积的管护，国家规定，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签定退耕还林合同。退耕还林合同包括下列主要内容：

（一）退耕土地还林范围、面积和宜林荒山荒地造林范围、面积；（二）按照作业设计确定的退耕还林方式；（三）造林成活率及其保存率；（四）管护责任；（五）资金和粮食的补助标准、期限和给付方式；（六）技术指导、技术服务的方式和内容；（七）种苗来源和供应方式；（八）违约责任；（九）合同履行期限。[6]

用法律手段来规范农民的行为，同时加大宣传动员力度，提高农民的生态保护意识，有效地防止破坏林地的情况发生。

国家规定，退耕后南方人均耕地为1亩，北方人均耕地为2亩。而现在有的地方耕地严重不足，人地矛盾越来越突出，像四川人均占有耕地由1999年的0．79亩下降到现在的0．67亩，县乡政府一定要从实际出发，保证农民耕地前提下进行退耕还林，尽快、全部复耕撂荒耕地，鼓励农民提高精耕细作程度，调整农业结构，更好地利用有限的土地生产出更多高质量的粮食和其他农产品。

再次，大力发展后续产业，解决八年补助期满后农民何以为继的问题。退耕还林的关键于建立长效的机制保证农民的生活，达到“退得下，还得上、稳得住、不反弹”。使成果得到巩固。西南一些地方搞林竹业、速生林繁育，发展造纸业，有的地方发展药材、食用菌等，形成产业，走上了可持续发展的道路。县乡政府相对农民而眼，具有信息来源广的优势和处理全局工作的能力，要探求适合当地情况的产业模式，提倡大规模承包经营。做好农业风险处理工作，给承包者提供贷款和拓宽产品销路。

政府要建立农产品支持体系，对农产品实行一些保护政策。但市场不相信眼泪和善心，县乡政府应该从技术方面对农民进行帮扶，提高农产品的竞争力而不是实行地方保护主义，才是解决问题的根本。招商引资，增强本地经济发展的活力。

第四，有条件的地方，实行规模生态移民工程。即退耕搬迁户统一居住在有政府统一规划、统一建房、统一划定的区域内，有利于管理以及城镇化建设，从根本上解决土地不便问题。

第五，切实履行公共服务职能，做好退耕还林配套工作。包括以下几个方面。

1、农村公共产品建设。城市居民已经享受了公共产品的好处和便利，农民之所以要进入城市的一个重要原因也是要进城来享受城市公共产品。长期以来国家投入到农村公共产品的建设很少，农民很难享受到公共产品的好处。[7]中西部退耕还林地区这方面建设更不健全，县乡政府要加大资金投入的力度改善农村公路、水电、学校软硬件设施等条件，提高退耕农村应对自然灾害如洪涝旱灾的能力和教育的条件。

2、采取措施使劳动力合理转化。农民工组织化程度低，自我维权能力弱，缺乏集体谈判能力，是造成农民工弱式地位的重要原因之一。中西部为主要农民工输出地，县乡政府应组织相关机构力量对劳动者提供技术培训和上岗培训的机会；与当地或外地的单位签定用人合同，给农民提供良好的就业机会，并做好农民工权益保障工作。

3、开展留守儿童管护工作。可在农村学校实行寄宿制，便于对留守儿童进行统一管理；对儿童进行健康教育。抓好妇女、老人工作。防止家庭暴力，切实保护妇女的人身权利和土地权、选举权；增加妇女就业机会。建立农村娱乐中心，丰富当地文化生活；关注老年人，建立老年人活动协会，完善五保户救助制度，建立敬老院，为老年人生活提供保障。

从退耕还林开始到现在，所取得的成果无疑是显著的。然而我们看到的只是没有生命力的抽象的数据，在它们的下面是千千万万的农民有血有肉的生活。在暑假的走访中，我们看到了中国西部农民的可亲可敬，他们的生活尽管由于退耕还林造成很大的冲击，但是他们对党和国家并没有多少怨言，相反对国家充满着信任。政府的政策措施直接影响到农民的生存问题，也许小小的一点失误或工作不到位，便能将农民置于水深火热之中。基层政府的地位直接决定了其应当掌握到农民的具体问题上，让国家制定了政策措施与当地的实情不相冲突地得到实施，最终保证退耕还林在保证农民的现实利益的情况下取得全局性的意义，获得双赢。

参考文献

陈桂棣春桃《中国农民调查》，人民文学出版社2004年1月第一版。

刘薰词《中国“三农”问题分析》，湖南人民出版社，2006年5月第一版。

《退耕还林条例》

《中国社科院报》

《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2003年1月20日起实施。

兴业乡2005年年鉴

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[1]中国社会科学院报2005年期。

[2]《退耕还林条例》第一章第五条第二点。

[3]摘自兴业乡2005年年鉴。

[4]《中国“三农“问题分析》，刘薰词著，湖南人民出版社2005年5月第一版，第252页。

[5]中国社会科学院报，2005年期。

[6]《退耕还林条例》第三章第二十四条。

[7]《中国“三农“问题分析》，第二篇《农业产业化和农村城镇化》。