要解决三农问题就必须确保乡镇政权的存在

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毫无疑问，对乡镇政权的评价，在当前媒体和学界几乎全是负面的情况下，既然乡镇政权“一团糟”，既然乡镇政权是加重农民负担的“罪魁祸首”，就不难形成一边倒的结论：只有撤消乡镇政权才能一劳永逸地解决三农问题。乡镇政府对于加重农民负担等问题的确负有责任，但从本质上来讲，三农问题是我们的体制和政策与客观现实脱节，所产生的深刻矛盾在社会底层的集中爆发。乡镇政权是国家与农村社会的一个最基本的结合点，作为国家政权在农村社会的减震器和防火墙，处于社会矛盾已经尖锐激化后的前沿阵地，自然是首当其冲。所以乡镇政权不仅成为了农民要首先取消的政权，也成为了媒体和学界要首先取消的政权。而取消乡镇政权就能解决根本问题吗？如果根本问题不去解决，取消乡镇政权之后下一步是不是要取消县级政权呢？进一步又是不是要取消地级、省级的政权呢？在广大的中西部地区，不仅已经有为数众多的乡镇政权岌岌可危，而且更有不少的县级政权也已经开始摇摇晃晃。因此，在三农问题成为了全国首要问题的时候，在中央把三农工作放在一切工作首位的时候，对于乡镇政权，必须站在是否有利于解决三农问题这个大局上来考虑。

一、乡镇政权的弱化才是三农问题的起因

一)强势的城市权力大举进入了农村

随着承包制后农村经济的全面繁荣，农村曾一度成为了中国经济的发动机。那时，“老二”的农民在城里的工人“老大”面前扬眉吐气，伴“农”得雨，就连乡镇干部也被社会称为吃得香的“香”干部。这样的好日子没过多久，居住在城里的政策制订者们，迅速出台了名目繁多加强对农村管理的法律法规，从县城到京城的各个居住在城市的强势部门纷纷印发红头权力文件，大举进入了乡村。而这些国家法律政策的制订，采纳的更多的是政府行政主管部门的意见、上层的意见、专家的意见，考虑的也多是部门的权威、部门的利益（在部门利益中又是优先考虑部门中上层的利益），而较少采纳下层特别是农民的意见及其乡镇政权的意见，基层的利益特别是乡镇政权的利益被排斥或忽视。尤其是后来这些强势的城市垄断权力和强势的城市垄断资本高度融合，对各级政府制定政策的影响越来越大。他们通过对媒体和学界提供支持与赞助的方式为他们说话，甚至游说“人大”为他们立法；更何况这些强势的权力部门本身就有制订行政法规的权力。从中央的各部委开始，到省市县的各个部门，均相继出台了有利于部门利益、有利于部门管理、而不符合实际情况、不方便群众、不易于基层操作的、对农民和乡镇政权具有很强约束力的法律法规政策文件。随着一系列法律法规的出台，各个部门招兵买马，相继在乡镇建立了各部门系统相对应的站所机构，也就是所谓的“七站八所”。就这样，强势权力部门依托设在乡镇的七站八所迅速占领了农村各种利益的关键领域，实现了“皇权”的全面下乡。

二)瓜分乡镇权利争夺乡村资源。

尽管《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》至今没有废止，这些法律规定本该属于乡镇政权的职能，各个在城市的强势权力部门，通过这种“条块分割”的体制，以法律为后盾，依托设在乡镇的七站八所，在“依法行政”的名义下进行肢解，瓜分乡镇权利以争夺乡村资源。造成了互相扯皮，互相推诿，权归部门，责的归乡镇的局面，最后殃及农民。

诸如教育部门凭借《义务教育法》，对乡镇：先要求乡镇政府组织农民集资办校，办好学校之后移交给县教育部门管理，资产交给县，债务留在乡，而乡镇的巨额债务至少有三分之一以上是由于中小学校的危房改造和教育附加的短收而造成的；对农民：学生还是那样读书，老师也还是那样教书，可不仅要人平摊派教育附加，连学杂费也要翻几番，使山区中小学生的辍学率高达30％以上，农民好留恋过去的时代，那时候孩子上学每学期学费才0.5元！

林业部门凭借《森林法》，对乡镇：植树造林是政府的义务，森林防火重于泰山；对农民：林业规费高得使农民砍树连工资都赚不到，所以，乡镇政府是再也无法组织大规模的植树造林了；特别是一旦出现森林大火，农民宁愿看火烧山也不愿上山灭火。

计划生育部门凭借《计生条例》，对乡镇：法律规定省市县的计划生育主管部门拥有计划生育的强制执行权、行政处罚权以及社会抚养费的征收权等权利，而管理的责任却在乡镇政府，而且要在尊重人权的前提下把结扎、上环、流产、引产落实到位和社会抚养费代征到位；最近，湖南省政府作出了一个如此的决定：从2004年下半年开始，乡镇征收的计划生育社会抚养费要全部上缴县级计划生育主管部门，再由县级计划生育主管部门逐月下拨金额的80%；对农民：使有钱人生二胎四胎无妨，无钱人举家出外流亡；特别是湖南省，至今还按计划经济时代的行政管理要求考核计划生育。在目前农村超生的主力军是那些举家外出打工占本地青壮年绝大多数的流出人口，而省市县计划生育考核方案要求乡镇政府促使他们一年要每隔一季度回乡查孕一次，其余寄回查孕证明；这样不便民的管理措施，往返昂贵的车费谁能为之承受？

水利部门凭借《水利法》，对乡镇：要乡镇组织农民自己投资投劳出田出地兴建或维修水库河坝；对农民：要每亩每年交40多元的水费。

电力部门凭借《电力法》，对乡镇：先要求乡镇政府组织农民集资办电，且资金缺口由乡镇财政补足，叫做“人民电力人民办，办好电力为人民；人民没钱怎么办？人民有难政府上”。对农民：人平集资100多元办电，再交每度2元左右的高价电费，特别是在近三年出台的网改和户改政策，所有由农民和乡镇集资创办的电力设备，在农民每户上交电力部门200元户改费的前提下，要全部无偿移交给了电力部门才能有资格进行网改。

交通部门凭借《公路法》，对乡镇：要想富，先修路，要求乡镇政府组织农民集资修路，特别是当今中央拨巨款作为民心工程的油路“乡乡通”，每公里拨了35万元，可仍然要乡镇每公里配套资金数万元，还要每公里出资十多万元搞好路基才能得到“乡乡通”的申请资格；对农民：修好路后，无论是农用货车还是拖拉机摩托车，统一要向交通部门交养路费。

还有其他部门及其法律法规，每一部法律法规后面都保障着部门的利益和权力特别是向农民收钱的权力，每一部法律法规后面都养了一大队人马。这样一种“政府是部门的政府”的局面，实质上是国家权力部门化，部门权力利益化，造成的结果是：所谓行使国家权力，就是把你的钱收到我的口袋里。乡镇与同科层的部门相比，中央没有“乡镇工作部”，省市各级也就没有相应的部门，所以乡镇政权除了那个只保障省市县政权而不保障乡镇政权的地方人民政府组织法外，只有从上到下滚滚而来的义务，而利益和权力没有法律保障。

三)政策不配套使乡镇权处于两难境地。

1、近几年的农村政策互相矛盾。一方面，中央各部委出台了一系列面向农民收钱的文件，比如乡统筹（农民负担条例）、特产税（农税条例）等等，容许了各级政权积极行政，就等于授予了向农民增加负担之“矛”，作为国家机关的抽象行政行为，自然应该具有很强的约束力，因而这个“矛”必然是无坚不摧的；而另一方面，党中央国务院相继出台了一系列减轻农民负担的文件，并授予农民有权拒交不合理负担这个保护农民免受伤害的“盾”，这个“盾”自然应该是无坚能摧的。这一对“矛”“盾”就这样在最底层的乡镇尖锐地碰在一起了！一旦出现群体事件就处分干部，因而像《三国演义》中曹操借王卮（按曹操授意用小斛分粮的粮官）的人头稳定军心的事例比比皆是。

2、有些政策在执行中很难把握。诸如农民负担按不超过人平纯收入的5%征收，这就在实际中就很难确定，而要农民认同的标准就更难。又如税费改革，一亩地的产量谁能够在产前核定呢？谁又能够对千家万户的农户进行产后核定呢？而且又是一定多年，农民怎么可能配合？如果一旦粮食市场大量过剩农民休耕也要交税吗？那么这个税费改革的政策就规定了农民只有生产的权力，没有不生产的权力，亏本也要耕种。还有就是山区的农户只有人平三、四分地，自产自给也要交税吗？农民说税费还是按人平分摊，因为耕地是按人口平分的。所以税费改革在具体实施的过程中矛盾重重。

3、上级出台的一些惠民政策只给政策不给钱。特别是乡镇，什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的“穷土地爷”乡镇出，财大气粗的国家和省府只对城市教育感兴趣。这样一些上面请客乡镇买单的政策，可以说是惠而不实，但在农民眼里，乡镇政府就是国家，上面的政策是好的，好经却给乡镇这些歪嘴巴和尚念歪了。而干部认为是上面把乡镇政权逼上梁山，各个上层部门向乡镇下达了一个个硬性指标，不向农民收钱就会“一票否决”，而向农民收钱增加农民负担同样是“一票否决”，无路可走就只有铤而走险，一些不该发生的事情就这样发生了。

四)财政包干体制加速了乡镇的财政危机。

1、乡镇财政为上级城市财政输血。财税任务是实行各级政府负责制，到乡镇以后就是由乡镇负最后的责任，也就是说必须由乡镇确保任务完成。由于农民的抗拒，完成国税、地税、农税三块任务至少有30—60%的缺口，这个缺口就是乡镇财政为县级以上的各级城市财政（因为财政包干，县市财政就变成了属于县市机关的“吃饭财政”，对于乡镇来说就是“城市财政”）填补的黑洞，填补的来源包括银行贷款、民间借款、干部工资、拍卖资产、甚至计划生育罚款。有个学者是如此地感叹：“在我们一边庆祝财政收入连年增长，一边批评基层干部作风粗暴的时候，你可知道，那财政收入的“辉煌战绩”中也包含着农村基层干部的‘恶劣贡献’”！

2、乡镇财政被县级以上城市财政抽空。省市县通过“财政包干”和自上而下偏重失衡的分税制，从乡镇财政直接抽取，自下而上地流向了上级城市政府。自1995年财税制度改革实行财政包干、分税制以后，无论是中央财政还是省市县的财政，均呈快速增长的趋势。这并非仅仅是经济发展的原因，更主要的是抽空了乡镇政府和村集体积累。

3、职能部门抢夺利益严重影响了乡镇财政的改善。政府这样层层发包，在市场经济中来“自主经营，自负盈亏，自我发展”，最终形成的结果是所有的权力都来寻租，都来实现权力最大的利益化。由于各个职能部门以法律保障的权力为后盾，几乎是全副武装，相对于没有法律保障如同赤手空拳的乡镇政权来说，具有绝对的优势，使乡镇改善财政状况的机会就变得微乎其微。比如一个乡国土所，一年内的农民建房低于一定的数量就开不出工资，在这种情况下，对于国土所而言，控制建房占用耕地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。对农民而言，国土所提供的是占用耕地许可收费，而乡镇政府收取的税费是无偿收费，同等的情况下，会优先国土所而不是先交税，必须要建房的话哪怕是贷款也要交钱给国土所批地而绝对不会贷款交税。

4、造成乡镇财政巨额债务并不断攀升。可以说，只要这种体制不迅速得到改变，乡镇财政的债务就必然会像雪球一样越滚越大。有人说是乡镇领导的腐败污和大吃大喝造成的，这一点肯定存在，也说明了这个地方财政制度和监督制度存在着严重问题。但不是主要原因，只要看看省市的那些部门即使是那些没有多少事务的部门，一个只有十多二十个人的内设机构，除了公共产品的开支在外，工资待遇和花销的开支绝对要比一百多个人的乡镇政府多得多！这些机关某些人的一顿饭，就吃掉了一个乡镇干部的一年工资！如果这个人在东部沿海发达地区和城郊的乡镇还好，而如果在中西部地区一年只发三、四个月工资（人平月薪资800元）的乡镇，即使乡镇干部不闹事不告状不罢工，就是农民也会去上访。

五)乡镇的财政危机引爆了政治危机。

1、巨额债务使农民丧失对乡镇政权的信任。所谓财政，没有“财”，哪有“政”？对群众来说，希望能够依靠政府在困难之时施以援手，特别是希望能够在经济上予以支持；可乡镇政权自身难保，难以为靠；农民就自然拉开与乡镇政权的距离。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你。”

2、财政包干体制导致与农民的利害冲突。在当前的国家财政包干体制下，采取的是逐级发包的形式，是“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这个农民承包经营责任制的翻版。且不讨论作为国家的财政税收可不可以像责任田这样发包，而在中国的客观实际是，地区之间两极分化，城乡之间两极分化，贫富之间两极分化。在这种情况下，国家的税收政策应该是取富济贫，而不是杀贫济富。而我们国家目前确定各省的税收基数仍然以1993年为基期，这显然对发达地区非常有利，因为发达地区的税收已经非常饱和，现在采取藏富于民的政策，以造成能够吸纳外地资源的“洼地”（这实际上是对中西部地区的不公平竞争）；同时也当心把税收实征上来，中央会以此为标准来确定今后的基数。据笔者到广东实地调查以及在发达地区税务部门工作的网友提供的资料测算，估计全国的发达地区至少有5000亿元的税金滞留在企业。而且发达地区的一个不到两万人的乡镇政府的税外财政收入，就是中西部一个百万人口大县税收总收入的数倍。在93年时中西部地区的县域经济，还存在着为数较多的国营企业和乡镇企业，而时隔十多年，这些企业已所剩无几，因而这些地区的地方税的主要来源就只能是农业。沉重的货币税赋反而比经济发达地区更沉重地压在农民的头上，这就是为什么1995年及以后农村群体事件频繁发生、农民负担居高不下的一个重要原因所在。

3）、财政困境导致乡镇政权权力的变异。“国家机关忙组阁，省级机关忙出国，市级机关忙‘外快’，县级机关忙福利，乡镇机关忙工资”就是对在财政包干体制下各级政府处于不同状况的真实写照。当财政成为了乡镇政权的首选目标时，当正常的权力不能保证正常运转时，权力就必然会寻求非法生存。首先要保证完成上级规定的税收上缴任务，其次要保证乡镇本身的工资发放，还要保证乡镇政权的自身运转。因而处理事情的角度、方法、重心都在改变，就必然对那些能增加自身收入的事情感兴趣，不仅要尽可能地多收税,甚至不惜巧立名目搞罚款。而对于公共目标淡漠起来。一当乡镇政权的权力行为严重扭曲时，政权就开始处于非法生存状态，引爆的问题远远不止于向农民榨取利益，包括用人导向：要用能够提高财政收入的能人（无论红黑）；干群关系：债主（欠交税费）与债权人（征收税费），只要税费两清就不再有关系；干部与领导：只要能发了工资的领导就是好领导，与上级关系：只要能完成任务就有资本向上级提出包括职位升迁在内的各种要求。

4）、提供公共产品的无力失去政权存在的合理性。在财政包干体制下，乡镇政权是“交足了国家的，满足了上级的，留给自己是很不足的，用之于民是空白的。可农民很明白，一个地方的财政和税收是取之于民，用之于民的，当看到乡镇政权整天在以保工资为中心，对公益事业和乡村道路建设以及水利设施、科技服务等无所作为时，感觉到所交的钱全是养了这些乡镇干部，而没有办任何事件，甚至说出了喂猪还能卖钱的话来。农民需要的服务乡镇政府无力满足，而干的并不是农民所欢迎的“要钱要粮要命”。因而，质疑乡镇政权存在的合理性。

5）、财政危机造成基层干部队伍人心不稳，并因此而造成大量的短期行为。巨额的乡镇债务，使绝大多数乡镇干部失去了对乡镇政权未来的希望。走的已经走了，没有走了，在等待机会。有谁还会对长期行为感兴趣呢？有个已经工作30多年，曾经当过多个地方的乡长，已经退为主任科员的老同志，拿着一大把工资欠条，对笔者说，跟着共产党走，没想到会落到如此的下场。

综上所述，当强势的城市权力进入农村，以人事委任、责任下压、部门立法为手段，使乡镇政权沦为县级以上城市政权在农村的人，在某种意义上来说，虽说不是农民负担的罪魁祸首，但至小是帮凶）维持农村的秩序，便于政府的权力和社会的资本对农村各种资源的吸纳，农民没有了自己的政府，命运才如此悲哀！即使城市政府关心农民命运，有个学者说得好：那只是由于农民在整个食物链中处于草的地位，但草的灭绝将导致整个食物链的崩溃，所以才要保护草。在中国来说，有着十四亿多人口，没有农民种田，谁能养活中国呢？

二、乡镇政权的定位事关三农问题的解决

1、从历史的角度来看乡镇政权。

从乡镇政权的前身成立以来，在人员散、规模少、效益差的情况下，组织和领导农民从根本上解决了中国几年来未能解决的温饱问题，即粮食短缺问题。如果没有乡镇政权的前身进行的大型水利设施，没有农药、化肥、种子及其技术的推广，即使有了联产承包责任制，也只能再一次重复中国几千年土地私有而粮食依然短缺的历史。如果没有乡镇政权领导和组织农民进行的联产承包责任制那一场伟大的改革，没有乡镇政权组织和发展曾经三分天下的乡镇企业，不仅农村经济将仍然窒息在那一种僵化的体制下，而且中国的经济发展也许没有今天的神奇速度。

2、从目前农村的客观现实来看乡镇政权。

一是尽管乡镇政权债务累累，但在国家没有多少投入的情况下，尽可能地兴建了乡村公路，尽可能地普及了电灯电话，尽可能地救助了五保户和特困户，尽可能地兴办了学校改造了危房，特别是在社会压力重重下艰难地维持了绝大多数农家子弟的九年义务教育，虽说是加重了农民负担，但在各级政府都不作为的情况下，如果乡镇政府不背骂名，也不作为的话，情况将会怎样呢？中国的今天将就不会有这么多的大学生。而日本的明治政府在1868年并没能负担日本学童的全部教育费用，1868年政策的关键不是“义务”教育，而是哪个家长不送孩子上学，就有官员会把他送到监狱里去。

二是是尽管乡镇干部的环境最艰苦，生活最清苦，工作最辛苦，在中国政权体系中最弱势的干部群体，就是平均不到一千元月薪也不能正常发放的情况下，甚至还要借钱向国家交税，请问中央和省市政权机关有多少人能做得到呢？总理为农民讨工钱，谁又能为乡镇干部讨工资呢？虽说社会上有一股很大的力量在全盘否定他们在逼他们，他们没有象当年水浒里的农村基层干部宋江那样走上梁山，否则，中国的局面将不可收拾，因为只有他们才真正是属于农村的精英。只要看看村干部对农村社会的影响力，就明白乡镇干部对政权反方向的破坏力：凡是出现群体事件的地方，不难发现，绝大多数是曾经当任过村干部的农民。他们当中确实有一些败类，但有一些败类就能否定整个群体吗？中国历史上出了不少象之流的败类，那岂不是要否定整个中华民族？一个乡镇书记在给干部作思想政治工作报告时这样说道：“我们的工作环境确实非常艰难，但是再难也比不上当年红军的二万五千里长征，我们都是共产党人，在我们举起拳头进行入党宣誓的时候，就树起了我们的坚强信念，更何况组织上还没有要求去牺牲生命”。在非典流行时期，在禽流感暴发时候，在自然灾害一次次降临时候，是乡镇政权处于最前沿的阵地，是乡镇干部战斗在第一线，所以每当在这样的时候，无论是社会，还是农民，才会想起乡镇干部，才会说“乡干部象把盐，虽然不值钱，家家要一点。”据笔者调查，取消农业税之后，有74%的农民希望乡政府能够存在。

三是尽管计划生育国策已经实施到今天，但农村的生育观念仍然还没有得到根本的改观。笔者组织了100多名中小学教师，在一个五万多人口的乡镇，抽签调查了1000多个农户，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一个男孩的占12.3%，要求生育二个男孩占的7%，要求生育二个女孩占的7.1%，要求生育三个孩子占的2.6%，没有一个要求只生育一个女孩。有学者说，要尊重群众意愿，果真如此，取消计划生育国策就一劳永逸了。而当前的计划生育工作，却比过去更为艰难，大量流出农村人口分散在全国各地。以人为本的治政理念限制了对结扎、上环、流产、引产等的强制措施的执行，相比过去在计划经济时代，是行政手段无力，法律手段空白。因爱民不采取强制手段，而造成过多的超生，会被一票否决；而采取强制手段来限制超生，也会因工作方法的违纪而被一票否决。这两个一票否决每一年都要否决一大批乡镇干部，就是在这样的夹缝中求生存，就是这样用非法手段行使合法的职能。如果没有乡镇政权的存在，纸上谈兵的理论，未必能控制住农村人口的大幅攀升。

四是尽管乡镇政权失去了往日的权威，但凡是乡镇干部队伍强有力的地方，黑势力和恶霸影响很弱的地方，而控制力很弱的乡镇就是黑恶势力猖狂的地方，现在的农民不怕干部，就怕黑恶势力，没有乡镇政权的存在将是黑恶势力的天下，留守在家园的386199部队，你们的命运将交付给谁呢？有人说有司法机关，且不说以打击为主要手段是本末倒置的治政之策，而农民又能付得起多少成本呢？就如笔者所调查的乡镇，农民不愿意向派出所报案，因为拘留甚至判刑，只要不是死刑，冤家回来，他们的日子将更为悲哀。也不愿到法院去打官司，因为要支付那么多的律师费、审判费和执行费，这钱不如不要。只有到乡政府请求调解是无偿服务。这个乡政府一年要调解100多个纠纷，其中去年有一个经济纠纷到法院去要数万元诉讼费，到乡政府只耗一天的时间，还在食堂提供免费中餐；经乡政府调解双方自愿退步，不仅达成协议，而且化敌为友。

3)从供养的人员来看乡镇政权。首先，乡镇政权不是农民负担的主要来源。全国政协委员、清华大学教授蔡继明认为：县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级人员为1316.2万，假设精简500万，可以使农民负担减轻40％。那么，在省和中央两级精简100万则可使农民的负担减轻74％。因此，要减轻农民负担，精简中央和省级机关，效果最好。农民负担的主要来源是中央和省级干部，而不是乡镇机关的芝麻官。很多人包括我们的总理都大呼小叫，要撤乡并镇，要大幅削减乡镇机构。新闻媒体也在渲染乡镇干部如何如何腐败、如何如何鱼肉乡里，大家恨不得把乡镇机构铲平为快。其实乡镇干部真是比窦娥还冤，1316.2万人被当成三农问题的罪魁祸首，可以说是当今世界上最大的冤案。其次是要弄清农村的现实需要。农村缺少大量的公职人员：医疗保障事业、司法治安、教育事业、吃财政饭的人不是多了，而是少了，问题是这笔财政支出由谁出？再次是政府花钱少并不一定就是有效率。要看花谁的钱，花了钱干什么。目前农村的问题是花了农民的钱，花钱又主要用在所谓干部“人头费”上。最后是人员少并不一定就是效率高。美国农业部有10万雇员，而中国农业部人员只有500左右，加上地方农业厅局的干部，也远远不能和美国相比，要知道美国的农民只是中国农民的零头。

4、乡镇政权是否有最佳组织替代？

1）是否“村治”？尽管村民自治已经深入推进，但在中西部的农村，绝大多数的村没有集体收入，在税费改革后，各村已经很难正常运转，特别是边远山区，总计只有一至两千元的附加收入，而且还不一定能够收得上，村干部已经不再具有诱惑力，特别是农村人口的大量流出,最多的村在60%以上，最少的村也有以上30%，有不少的行政村常住人口只有400人左右。这不仅仅是劳动力的转移，而且使农村精英已经所剩无几；因为城市是冒险家的乐园，也是历史发展的必然趋势，都愿意到城市去寻找更多的机遇。而留下的少数精英，在一个村几乎是凤毛麟角，且在本地的各个资源方面已经或开始占有垄断的地位。没有相互制衡的力量，没有旗鼓相当的对手，在这样的情况来搞所谓的村民民主自治，无非是玩猫捉老鼠的游戏。当乡镇政权的退出，要么就让村霸当政，要么就黑恶势力横行。如果小村并大村国家给经费呢？且不说那要多少的行政成本，而随着人口不断的转移，村的区划岂不是过几年要更换一次？事实上，村的概念将逐渐成为历史，怎么还要作出“头痛医头，脚痛医脚”的决策呢？

2)可否“县派”？一是作为县派机构，且不说县政权机构的本能首先是考虑城市工商业的繁荣来创造明显的政绩，更主要的是，农民需要的是植根于农村进行面对面的服务，而非官僚式的服务。也不说县城派来的人，将比以前“半本土”政权更为低效，更主要的是，远在县城的政权，怎么可能为情况复杂的农村提供千差万别而非一刀切的公共服务呢？作为名副其实的人，怎么有权力来对经常发生的各式各样的事务，作出相应的决定呢？二是乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的缓冲区作用。一旦实行“县派”，“国家”与基层民众之间矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。三是实行“县派”很显然不利于乡村自治式民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”性格，也就是说，它完全是代表“国家”利益的，以“国家”的意旨是从。四是不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。

3)“农会”替代？一是“皇权不下乡”不能作为国家政权退出农村的理论依据。现在很多三农问题学者的文章反复引用“皇权不下县，县下是宗族，宗族皆自治，自治出于伦理”的典故，并以此来论证取消农村基层政权的理论依据；如果按照这个逻辑推理，可不可以在中国建立“皇权”制度呢？让宗法制度复辟，让宗族社会控制农村是走向文明还是走向野蛮？在当今世界，政权延伸到乡村的每个角落，乃是构成所有“现代社会”的基本前提。秦始皇废除了分封的诸侯自治而实行郡县制，才有中国后来的大一统。雍正王朝实行血淋淋的“改土归流”，把土司的“自治”改成中央直辖的正式衙门，才有了今天的贵州“省”、云南“省”。新中国由县而乡镇，由乡镇而村庄，一步步建成为共和国基石的基层政权。正因为有了基层政权，中央政府的一切政策才能落实到每个具体的农村公民。二是两极分化不容许“官退民进”。首先，在市场经济条件下，分散的农民不仅在相互进行自由竞争，而且与非农经济也在进行自由竞争，竞争的结果就必然会走向垄断，如果无数的农户的土地最后被一体化的垄断所取代，数以亿计的农民破产离开家园，引发剧烈的社会动荡将难以想象！天之道，损有余以奉不足，人之道，损不足以奉有余。在市场化时代，只有政府的强力存在才能组织弱者、保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制。市场越发达，政府要做的事也就越多，穷人受到的政府保护也越多，这是世界学术界的成论。如果农村没有国家政权的权力来限制农村的两极分化，又一个北大图书管理员式的人物，将会下乡煽动组织农会重演秋收暴动，在这一片土地上重复过去的暴力流血。其次，国家和政府起强力作用的是权力，社会起强力驱动作用的是资本。在农业作为弱势产业，非农产业的利润普遍要高于农业的情况下，资本很难进入农村；因此，就只能寄希望于权力来完成这个任务。三是农会组织将导致整个政权的瓦解。亨廷顿的话非常值得我们一些学者的深思：“实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治”。当前的一些学者，在全面否定乡镇政权以及整个社会制度对农民不公平的前提下，提倡成立农会，以对政权抗衡的方式来进行所谓的维权，在农村的兴起和影响力成长的过程，必然伴随着国家政权影响力的衰退和瓦解。希望农会这样内生型的组织去替代政权组织，实际上是希望一个强大到足以瓦解现政权的自治组织出现。最后，农会的主体应该是农民，而且应该是有参与事务时间和能力的农民。可当前的农村，不说所谓的“精英”，就是那些青壮年有一定文化和议事能力的农民都已经倾巢而出流入城市，留下来的除了绝大多数是“386199”部队外，要么是村干部，要么是大户和村霸，还有就是历史上的失意者和被社会沦为边缘的失败者，靠这些人组织农会靠得住吗？

4)质疑“市管”。一是城市政权的本能使然，它的天然职能是追求工商业的最大利益化。如果不是城市政府出台的损害农民利益的圈地运动，造成廉价土地供给城市使用，出台排斥农民的户籍政策，造成城市为国中之国，中国农民的境遇应该不是现在这样。农民不仅为国家的工业化已经作出了巨大的牺牲，而且为中国正在进行的城镇化付出沉重的代价。如果没有廉价的土地和农产品，中国能够创造出世界上绝无仅有的的城镇化神速吗？二是城市政权在农村的存在就必然会吸纳农村资源。因为一旦权力过剩，一旦政府不能保证权力正常运转时，它就必然会非法生存，靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市和乡镇敢怒不敢言。过去，农业要为国家工业的积累作出牺牲和贡献，但到今天，农业无论在国民生产总值，还是国家财政收入中，所占的比例已经很少，因而必须结束以农养工和以农养政的历史。三是城市政权在农村的存在，弱势的农民群体在强势的城市力量的打压下，进行分而治之，无法联合起来进行抗衡，以提高自己的谈判地位。所以，城市政权在农村的强化不利于三农问题的解决。

综上所述，确定乡镇政权是否应该存在，我们应根据农村的现实，而不是站在理想的角度，就象血液循环一样，既使是天才的生理学家，它也不会根据研究的生理学来运行。乡镇政权事关三农问题的解决，事关中国的大局，切不能再干削足适履的蠢事。对农民肯定要有感情，但必须用理性思考，因为善的动机并不一定会产生善的结果。

三、三农问题的出路在于放活乡镇政权

1、该属于乡镇的要还归于乡镇

1）归位政府职能。凡是地方人民政府组织法上规定的乡镇职能要全部还归乡镇，在乡镇设立的各个职能部门，要归口乡镇管理，上级主管部门只负责业务指导和制度规范，使乡政府真正成为责权能相统一的政府，防止各种资源被权力抽出农村，同时这些设立在乡镇的职能机构，是农民不可缺少的公共服务，乡镇政府作为农民的政府，如果没有职权管理，就无法为农民的服务提供可靠的保障，所谓皇权不下乡，不能由农村以外的上级部门通过这些七站八所把权力伸向农村，以权力来谋取农村以外的利益。

2）建立公共财政。一是，没有财，就不可能有政；赋予一定的事权，就必须赋予相应的财权。除国税以外，所有的地方税收和一切在本乡镇区域内的各种规费收入，统一作为乡镇的公共财政，不作为县级以上各部门的收入。各部门在乡镇积纳的财政不得上交，全部收归乡镇，除了大型的公益事业建设由省市拨款，中型的公益事业由县财政拨款，乡镇公共财政专门作为科技服务、环境绿化、流行病防治以及散小而量多的村道维修、水渠、河道等公益事业。同时，也由于真正做到了取之于民，用之于民，交纳税费的自觉性和社会舆论导向均会大为改观。现在为什么偷税漏税在各地比比皆是，即使是向商家索取发票有奖也得不到绝大多数消费者的支持，主要原因就是税收的多少，与自己没有利害关系。

3）定位服务职能。由于农业在现代化的进程中，必然要走向衰落，农民是弱势群体，因此，在工业化和城镇化还不能快速容纳农村人口转移的时候，需要政府在农村维持管理秩序，以便于农民在农村有序地撤退进入城市。从而在这个过程中，政府在农村的职能不是吸纳资源，而是保护和发展农村资源，把农村变成中国持续发展和不断的城市化所需要的劳动力资源、土地和自然环境等等的生命之“水”的蓄水库。因而现在是储“水”的过程，也就是需要服务的过程。

2、该属于上级政权的要履行职责

1）制定游戏规则。要作好区域经济发展规划，规范乡镇的行政行为，监督法律法规的实施，但不得干预乡镇政权的自主权，特别是人事权和财政权，主要用法律约束，而不用行政大棒。因而县级政权与乡镇的关系要有分有合，有所为而有所不为。

2）加强职能监督。上级政权对下级政权的管理，要定位在当好裁判员，而不当运动员。现在有些乡镇的财政非常混乱，特别是对于乡镇书记、乡镇长缺乏有效的监督，主要原因是那里的党风政纪和财务制度的松懈。因此，把希望寄托在选一个好人上，不如建立一个好的制度来管人。

3）提供公共产品。一是乡镇公务员的工资必须由中央财政拨款，因为以农养政是很不公平的分配制度。没有农村的真正稳定，也不可能有城市的真正繁荣。同时，既然作为国家公务员，国家也应该包干；如果国家只给权力而不保障其合法利益，行使国家权力时就必然以权谋利，从而玷污了国家权力的无偿性和公正性。二是农村中小学教师要由中央财政负责。九年义务教育是国家的义务教育，事关整个民族的未来，国家应该履行义务。况且农村的教育，实际上是在为城市和整个社会在培养人才资源。三是提供基本设施的帮助。首先是乡村公路和水利设施以及环境保护，这不仅对于保持粮食生产能力，确保国家粮食安全具有战略意义，因为粮食生产周期只有三四个月，而只要水利等农业命脉的硬件存在，就能够迅速恢复生产能力；而且有利于国家的持续发展。四是建立农村最低生活保障制度。最贫穷的人，是对政权反抗最坚决的人，一直是改朝换代的工具，所以说，弱势群体是我们这个社会的软腹部。古往今来，凡是明智的统治者，都采取稳定两头，争取中间的政策，建立最低生活保障制度就为我们全社会建立一道安全网。五是建立医疗卫生保障制度。在目前的农村，农民是自费医疗群体，对于广大农民来说，健康就是财富，疾病就是贫困。很多人因大病的威胁，要么走向绝路，要么走向破产。我国宪法规定，公民在年老或丧失劳动能力的情况下，有从国家或社会获得物质帮助的权力，而医疗卫生应为第一位，且以人为本的治政理念，对人的关怀和对生命的关注，应摆在首位。六是建立和完善农村基本救济制度。重点是自然灾害的救济、贫困人口的救济、五保户的供养医疗和教育的救助。

3、该突破的要敢于突破

1）、取消农业税。虽然中央一号文件出台了一系列有利于农民的政策，农民增收困难的一个重要原因就是土地仍然是税费的包袱。一旦取消农业税，不仅使农民拥有的土地资源轻装上阵，成为在市场上的优势，而且彻底斩断了把乡镇和农民捆成生死对头的绳索。可以说，承包责任制解放了农民，而取消农业税将彻底解放广大乡镇干部。

2）、改变上级政府的框架。凡是中心城市的政府的权力触角不能全面深入农村，因为城市政府的天然本能是服务工商业，繁荣城市，因而作为地级市应该做它应该做的事。农村的政权必须要走出城市强势权力的阴影之下，才能保护农民的利益。

4)实行乡镇区域自治。

一是委任的“官权退”，选举的“民权进”。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由村民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这不仅能够从根本上杜绝买官卖官的腐败现象，因为推出的候选人如果不充分考虑民意就必然落选，而且将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。更为重要的是，通过选举可以赢得对乡镇政权的认同从而提高向心力和凝聚力，比如说乡镇长候选人由于是全体党员大会投票产生的，因此，全体党员就基本上会在自己的影响力范围内为候选人助选和宣传，候选人也会为如何赢得选票而尽可能地深入群众团结群众。

二是民主决策，民主监督。由各村选出人大代表组成议事机构，在国家和社会之间形成新型的官民合作关系。由于有用之于乡镇内的公共财政存在，又不要上交国家，就自然有利可争，村民就必然会关注财政的使用范围，并为自己所在的村和自己所代表的阶层尽可能地争取利益，才可能当选下届的人大代表。

三、更为重要的是，没有地方的真正民主，就不可能有中央的真正的集中。即使全国有为数不少的乡镇党委书记和党组织推出的乡镇长候选人落选了，也并不影响全国甚至这个县这个乡的大局，反而像温度表一样，测出了这个地方的党组织出了问题需要随即调整，更是把一大批具有很强政治生命力的优秀人才作为新鲜血液不断地补充到党的执政队伍，还将改变中国权力体系倒“金字塔”的危机结构，从而化解党的执政风险。生于忧患，死于安乐，只有不断地感到执政危机，才可能迫使基层的党组织随时调整自己适应不断变化的社会。生命在于运动，只有使基层党组织在不断的竞选运动中才能进行优胜劣汰更新换代。中国这么大，各地区之间更是千差万别，中央不是能全部包办得了的，一旦中央的决策出现失误，将会造成政局的持续动荡；而千差万别的中国农村社会，只能搞一把钥匙开一把锁，很难有“一刀切”的万全之策。如果把权力下放到最地层，把各级强势权力放在上面监督，不仅能从根本上根治腐败，还可以提高行政效率，节省行政成本。最终目的就是要真正落实中央新老领导交替时所提出来的推进政治文明的大原则上来，政治文明的核心是政治民主，它比其他任何制度更有效率。