现行农业税制是三农问题产生的根源

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我国上个世纪80年代开始的农村改革，取得了举世瞩目的成绩。由于改革的不断深化，新旧体制转过程中问题的积累，使我国农村过去未曾预料的一些问题，在80年代末期和90年代初期突现出来。我国理论界把农村产生的这一系列问题概括为所谓的“三农”问题，即农业、农民和农村问题。那么，“三农”出现了一些什么问题呢？我想大概是这些问题：

第一、农民收入的增长幅度从90年代中期以来逐渐下降，甚至是负增长，城乡居民的收入差距进一步扩大；特别是粮食主产区和西部地区的农民收入呈负增长。

第二、农民负担过重、许多地方的农民负担到了农民不堪忍受的地步，农民群众怨声载道；负担重到一个什么程度？一般是一亩田200元左右，有的甚至400元。即农田收入的50--100%。

第三、农业的发展面临市场的巨大风险，大综农产品的卖难普遍发生，由此而引起农业结构调整和品质更新等一系列问题；

第四、由上述原因而引起的农村发展停滞、教育萎缩、治安恶化等等一系列问题。

三农问题引起了我国社会的高度关注，有的人称三农问题是贯穿中国现代化过程的基本问题，它不仅是中国共产党领导革命需要解决的基本问题，也是中国共产党执政需要解决的基本问题，甚至是中国未来50年现代化需要完全解决的最大问题（武力，2002）。总理在十届人大会议上回答记者提问的时候，也把“三农”问题作为中国的首要问题。

“三农”问题的核心是农民收入问题。农民收入增幅的减缓甚至停滞，不仅源于农产品价格的下落，而且更重要的是源于对农民过多的索取。这就涉及到我们要讨论的农业税制了。

一、农业税制基本情况

农村税费改革之前，我国在农村征收的税共有17种之多，包括农业税、农业特产税、屠宰税、增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、耕地占用税、车船使用税、印花税、契税、土地出让金等等。其中由乡政府组织征收的有农业税、农业特产税、牲猪屠宰税。这三项税要占粮产区乡镇整个税收的70％以上。有的地方甚至把其他税种也摊进了农民负担。我们所说的农业税制的范围，也就是这几种税。

农业税是根据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》征收的，到现在已有43年，中国农村的情况在23年以前就发生了翻天覆地的变化，这个条例一直沿用至今而没有改革。《条例》规定农业税的纳税人主体，主要是合作社(后来是生产队)。对农业税征收主体，规定得并不明确，实际上是由（后来是乡镇人民政府）征收。农村改革以后，农村经营的主体发生了变化，集体组织变成了千万个小农，纳税对象由集体组织的法人变成了自然人。基层组织包括乡村两级的干部成了农业税的征收主体，都成了向农民要钱的征税人！据1999年的资料，我国农业税为162.4亿元，占当年税收总额的1.5%。

农业特产税不是一个单独的税种，而是农业税的组成部分。1983年11月，国务院发出通知开始单独对农业特产品征税。当时开征特产税的目的是要调节粮食与多种经营生产，后来发展成地方的一个主要税种。它所规定的纳税品种，农业税《条例》中已基本包括。它和上述农业税的区别主要在于耕地与非耕地的区别，但是在实际操作过程中却无法做到这样的区别，因而乡镇就只好将上级下达的税收指标摊到农户，形成了耕地上的重复征税。1999年，我国农业特产税收入为139.5亿元，约占当年我国税收总额的1.3%。

以上两项税收共为301.9亿元，占当年税收总额的2.8%。1999年以后，我国税收增长幅度较大，但农业税、特产税基本保持原有的数额没有变化，到2002年，国家财政收入为18914亿元，其中税收收入为17009亿元，农业税和农业特产税占税收总额的比重仅为1.7%。

屠宰税。1950年12月，政务院颁布了《屠宰税暂行条例》，凡屠宰猪、羊、牛等牲畜等，需缴纳屠宰税，后来经过多次修改，到1994年税制改制改革以后，下放到地方管理。屠宰税应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人，由地方税务局负责征收。但在纳税的过程中却演变成委托村民委员会代征。村民委员会又演变成由农户饲养户代征，最后变成向农户摊派。

以上是税收的部分。随着税一起向农民征收的费的一块，其项目就更多。主要有：

村级三项提留、和乡级五项统筹，简称“三提五统”。在此之外，还有一些行政事业性收费和集资项目，如教育集资、血防集资、水电费、畜禽防疫费、共同生产费等，有的把农闲时期要农民出劳完成的水利工也折钱收取，明曰“以资代劳”。如果把各种摊派和集资一起加起来，每年从农民手中征收起来的税费总额，较权威的说法大约2200个亿。

现在的正在进行的农村税费改革，用四个字概括是“除费并税”加返还，农民的负担要求减20%以上，当然越减得多就越好。在税的方面取消了屠宰税，今年要取消特产税，把三提五统全部取消，只保留一个农业税，另设一个农业税附加，返给村里用，同时允许人平不超15元的村内公益性事业集资。

二、为什么说现行农业税制是三农问题产生的根源？

在回答这个问题之前，我想把最近一些年来，要求取消和废除农业税的呼声作一些介绍。对现行农业税制弊端，到90年代中期已有深刻的认识，特别是最近几年，要求取消和废除农业税的呼声已越来越多。一是认为农业税是一种传统的落后的税种，他不管你是否有无收入都要纳税，这与以收入为依据纳税的现代税制是不相适宜的，特别是中国加入WTO以后，如果还坚持这个税种，则是对从事农业人员的一种极不公正的待遇（刘书明2002）。二是从农民收入的情况来看，应该取消农业税。现在全国农民年人均纯收入为2300多元，每月不足200元。农业已是弱势产业，农民已成弱势群体，在这种情况下如果还向农业和农民征税，这在道德上说不过去。农民已经为国家的工业化进行了50年的积累，现在已经到了农不养政的时候（曹锦清：2002）。三、有的学者还从中国历史上农民负担与王朝兴衰的教训上来谈改革农业税制，证明不向农民征税，对保持农村社会稳定的意义。有人作了一个分析，说我国封建社会自秦汉以来，开明的皇帝倡导轻遥薄赋，从而达到天下大治，比如汉代的文景之治，唐代的贞观之治。那些横征暴敛的朝代，天下都不太平。这里有两个指标可作参考：一是要农民完成的遥役超过50%的时候，朝庭灭亡，比如秦筑长城，隋开运河。二是纳税，一般正常情况下是十一税，即10%，到20%就比较重了，26%是一个极限，超过这个界限，朝庭就要灭亡。现在的农村税费一般都超过了30%，农村只所以还有这么稳定，一个原因是非农产业和农民进城打工的支持，另一个原因还在于国家机器的现代化，已不是大刀长矛能够打的了。对于废除农业税制的问题，中央财经工作领导小组的官员唐仁健先生在2002年第9期《中国农村经济》、第10期《农业经济问题》上连续发表了两篇文章，认为农业要与其他部门一样实行统一的税制，还要经过很长很长的时间。这种观点是不能苟同的。

为什么说农业税制是三农问题产生的根源，我有这样一些理由：

1、现在农村最大的问题是农民负担重。农民负担就是基层政府向农民征收的税费的总称。在整个负担中，国家的农业税、特产税等，虽然所占比重不大，但是农业税却是农民负担中最能说服农民交纳的，农民自己也是这样认为，交纳农业税是天经地义的，所谓“种田完粮，买卖当行”。农村其它的各项费用却是搭着农业税这辆大车，随着农业税一起下达并一起征收的，农业税如果增加一点，其他费有可能增加二点，甚至增加的更多。这可以从80年代中期以来农业税和其他税费增长的比例中看出来。

2、农业税征收主体无法明确，征收程序无法规范，农业税的征收严重影响着农村社会的稳定。因为农业税的征收对象是千家万户高度分散的小农，农业税的征收如果仅靠税务部门是难以征到的，必须借助基层政府的权威和力量。我想这是国家在改革开放以后至今没有规定农业税征收主体的原因。农村的其他费用，国务院颂布了《农民承担费用和管理条例》，对征收的主体规定的很明确，是村集体经济组织和乡镇人民政府。但是在征收的程序上却没有规定，这是因为对千家万户小农是无法按程序理顺的（如果按规范的程序，其征收手续繁杂、时间很长，而且单个农户的数量多，这样征收的成本无法承担），只能用行政强制性命令。大家知道，收税是靠税收征管法来约束的，但征收农村税费，国家作没有这的规定，就混着迷吧，太清楚了，农村的税费就收不起来。所以每到大综农产品收获之际，基层政府包括村一级干部会全力出动向千万户小农去征收税费，基层干部和农民群众之间征收与反征收的对抗格局就形成了，干部和群众之间相互致伤致死的恶性案件就累见不鲜，有的地方甚至发展成打砸乡镇政府的群体性事件。

3，征收农业税使基层干部行为过激、违纪违法而有恃无恐。因为农业税征收的数量大，任务重，难度大，因此县乡两级政府为了完成税费的入库，对下级在征收税费过程中的一些过激行为、违法违纪行为就抱着一种容忍的态度，原谅的态度，这就使乡村两级干部在税费的征收过程中违法违纪而有恃无恐。如果大家不相信的话，我们可以回顾过去各地处理的农民负担恶性案件来说明：没有哪一起农民负担恶性案件不是在媒体暴光、上级加压，甚至是省、中央的领导追究之下才处分当事人的，没有哪一个县、哪一个乡是自已发现了问题而处分当事人的，有的只是隐瞒和包庇当事人。这里可以以大家都知道的李昌平的事件来说明。1997年夏征时李昌平任党委书记的柘木乡致死人命，当时农民的状纸告到了中央，农业部来人地方才引起重视，县里不得不将当时任党委书记的李昌平和乡长撤职，李昌平认为他是“代人受过”（李昌平，2002）。县里马上又安排李任县委农工部副部长，过了两年又任他做棋盘乡党委书记。所以我说，在农业税收征收的问题上，既使你侵犯了农民的利益，甚至几近于犯罪，上级也会宽容你，原谅你，只是在上级的主要领导抵挡不住更上级的追究时才把自己的下级拿出去，丢卒保车。这还不同于诸葛亮失街亭，不得已而斩马谡，我们的县委书记根本就不愿处分自己的下级。农民的一条人命根本比不上一个干部的政治前途。这就不难怪中央三令五申，农民负担依然如故了！

4、农业税的征收还给农村干部的腐败提供了制度性空间。因为收钱的面大，量大，人人都可收钱，人人手里就有钱，乱花滥用，用完了就去做假证明，有的乡村干部还从农户收钱后不开收据，或者打白水条子，将从农户中收起来的钱化为已有。另外，在税费征收集中的时期，如夏征、早稻旺征时，乡里对干部征收催得紧，为了完成任务，干部们在农户收的有缺口时，就四处去借高利贷，能够有钱借出来的，也一般都是干部或者是干部的亲朋好友，所以一方而是村里要承担利息，另一方面，干部们也从中获利。

5、农业税的征收，是乡镇行政人员不断增加和膨胀的制度性因素。我们现在总是埋怨乡镇人员过多，但要把千万个小农手里的钱收起来，人少了行吗？现在乡镇的工作主要就是征收税费，平时感觉人多了，但一到征收时节，干部实行包村包户，又感到人手不够，还到处向其他单位抽掉人员，组织小分队、突击队等等。在现在的税费改革配套措施中把精简人员作为主要任务，但是如果还是有向农户收钱的任务，把人减了，钱又怎么收得上来呢？有的说，交给财政税务部门去收，难道财政税务部门的人不需发要工资？他们的人少了收得起来？这其实是一种恶性循还：要向农民收钱，就要增加人员，而人员增加了，又要增加支出而增加农民的负担。

6、农业税的征收，严重地障碍着基层民主制度的建设。我们国家的民主制度建设，实际上是要求从基层开始，比如村民委员会的选举。但是由于要征收税费，乡镇对村民直接选出的当家人是不放心的，他们担心选出来的这个人不能向上负责，保证完成乡镇下达的税费征收任务，所以在实际的选举过程中，乡镇是一定要干预的。

7、农业税费的征收，使农民的种植自主权至今仍然受到侵害。大家可能以为，改革20多年了，农民自由了，在种田问题上想种什么就种什么，其实不然，在现行的农业税制下，农民手中一般没有现金可征即使现金农民也不给，一般都是用实物抵交，而能够抵交税费、并且乡镇政府又能卖得出去换得了现金的实物就是大综农产品，在中部平原地区就是粮食和棉花，而且粮食还有国家的保护价格和国有粮食企业代征代扣的支持，所以，从征收税费的角度看，乡镇政府希望多种粮食好集中征收，每年春播时期，乡镇为了在秋后有效的征收税费，则向农民下达粮食种植计划面积。这种侵害农民自主权的行为也是因为现行农业税制造成的。象上面的理由，我还可以举出一些，比如，下级在完不成农业税的时候就借钱来交，从而形成了乡村两级巨大的债务包袱，再比如，乡村两级还可以农民不交“税”为由而侵犯农民的人权，上门撮谷子、牵猪子，出门办法教班等等，所以，现行农业税制是农村问题产生的根源，一点也不过分。

三、税费改革是过渡措施而不是治本之策

中央在2000年《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中说，要通过税费改革，从根本上解决农村的问题。中央对农村问题的认识是非常清楚和非常重视的。实践证明，中央关于农村税费改革的决策是完全正确的，得到了亿万人民的衷心拥护。今年4月2日，国务院总理同志又主持召开了全国农村税费改革的电视电话会，并作了重要讲话。他强调，“农村税费改革是涉及全局的一项重大改革，要注意研究新情况，解决新问题，不断完善政策措施。”根据温总理的这种实事求是的精神，我结合自己的工作和调查，谈一谈税费改革中出现的新问题。

（1）这种“并税除费加返还”式税制的改革并不彻底，“仍属传统框架内的改制”（秦晖，2002），农民负担只是量的减少，基层仍然可以用收取“税”的名义向农民多摊乱收，而对这种多摊乱收的行为又没有有效的办法进行监督和约束，仅靠体制内的行政强制来巩固这种改革的成果恐怕会事倍功半。特别是村一级在行政体制之外，行政处分对村一级的约束并不见效。我们的税费一大半是依靠村一级组织征收的，而村一级和乡镇却是两口锅听饭，村级级首先要看自己的锅里有不有米，所以，村里一方面打着征收“皇粮国税”的名义向农民多摊滥派，另一方面把钱收起来以后，在向乡里交纳税费时又讨价还价，截留克扣。税费改革在年底的结算清退中用强大的行政手段处分乡镇干部，要求按政策向农民兑现，但仍然困难重重。这我们就要问为什么了？有的县乡人员精简分流那么难，为什么能够到位，而向农民征收税费时就不能执行政策了呢？基层干部难道都愿意承担被处分的风险去加重农民负担吗？都有和农民没有感情吗？不是的。对此我们只能从税改政策的设计上去寻找原因。

（2）关于税费改革政策与现有法律不相符合的问题。对这个问题，中央在于2000年7号文件中指出，有关法律法规与税费改革精神不相符合甚至有抵触的，要尽快进行修改。但中央的文件下了快3年了，有些法律并没有修改，甚至新颁布的法律也有不符的问题，在实际工作中，究竟是依法还是依税改革文件？现举两例。

其一，现在的政策把过去的村级提留作为农业税附加与“税”一起进行统征，这与《村民委员会组织法》的规定不相符合。《村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民大会讨论决定，方可办理。这些事项一共有八项，其中包括村提留的收缴及使用、本村享受误工补贴的人数及补贴标准等。根据税费改革精神，“农业税附加”的用途主要是上述项目进如果与“税”一起行统征，就无需提请村民大会讨论决定。

其二，新的《农村土地承包法》今年3月1日起开始实施。国家实行农村土地承包经营制度。我国农村的土地所有权属村农民集体所有。土地承包法规定，村集体经济组织或者村民委员会是土地的发包者。这是土地所有权的体现。既是这样的话，现行的农业税及其农业税附加，就应该向土地的发包者也就是土地的所有者征收，而不应向种地的农民征收。因为农业税是根据土地及其土地上的收入计算税额征收的。农民个人只是向村集体经济组织或村民委员会交土地的承包费或土地租金。

现在的问题是：现行的税费改革政策是将农业税等税费的项目，包括村级的公益性事业和公共生产费用的数额都一五一十地计算到户，税、费票据也分别开到农户。从表面上看，这样虽然可以限制乡村在税费的征收中向农民添项加码，但却无法解释《农村土地承包法》第九条的规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。”国家保护集体土地所有者的合法权益如何体现？这就是由集体土地所有者确定土地的承包价格。土地承包法没有规定土地的价格，这个价格是由发包方和承包方根据土地级差情况双方谈判确定的，在发包者和承包者双方以外的单位或个人都不应该也没有能力来决定千变万化中的土地承包过程中的土地价格。发包方根据双方谈判所确定的土地价格，收取一定的土地承包费用，在交纳国家规定的税以后，再在村内开展适当的公益事业，这应该是土地发包方的合法权益。现在税费改革试点中也出现了这样的问题，乡镇以村为单位将每亩田应该承担的税费平摊到农户，但到了村里以后，村级如果不根据本村土地的优劣级差情况确定土地的承包价格，而是将乡镇分下来的税费平摊到户，就会造成有些承包差田的农户觉得不公，不肯交纳税费。这实际上是把村一级确定土地承包价格的权利剥夺了。

（3）税费的征收主体问题。乡镇人民政府是否应该参与征收税费？过去的农业税、特产税等本来是应该财政税务部门征收的，正是因为征收的量大，财政税务部门征收不起来，才由乡镇人民政府去统征。税费改革以后，征收应该更加规范，但税费应该怎样征收，乡镇人民政府能否出面去收，收不起来的缺口如何弥补，关键之点还在于，县委书记还向不向乡镇党委书记要钱，县长还向不向乡镇长向县里结“财经任务账”？这些都还没有制定规定，特别是象《农业税征收管理办法》这样的规定现在也没有出台，这就导致基层税费征收不规范，正道不通，必出斜径。（4）农村债务，特别是村一级债务，严重影响农村税费改革的推行。现在税的征收在很大程度是依靠村一级在收取，正是因为这种情况，一方面是村一级要打着收取“皇粮国税”的旗号加码多摊解决债务问题，另一方面，债主也会趁村级征收税的时候逼迫村干部用税来偿还债务。村一级如果不在“税”的基础上再增项加码，就无法完成向上交的税费任务。另一方面，乡镇的债务在很多情况下，也是因为向县里的税收不起来时，便借债完成所形成。

（5）关于税费改革操作层面上的几个问题。

第一、新税制给村一级的可用资金不足。在按新的税改政策安排任务后，一般村里的可用资金即农业税附加（正税的20%）只有2万元左右，后来县里将转移支付返到村里，平均每个村也只有1万元。而每个村的正常费用支出约5万元。税费改革以后，平均每村的资金缺口在2万元以上。村一级经费如果不能满足，势必形成新的债务黑洞，或者干脆不向乡里上交税费。

第二、村级税费的征收缺口。（1）农村经济状况已越来越不平衡，至少有15%的贫困户无法完成税任务，有的户甚至欠村里的几千元、上万元。（2）农村有一部分狠人，他们有能力缴纳税费，但他们就是不缴，在农村税费征收制度不健全的情况下，村一级直至乡一级无法将他们的税征收到位。这一部分人的行为直接影响其他人缴纳税费的积极性，这种情况并且在逐年增多。（3）一部分外出打工农民的税费难以征收到位。也许有人要问，税费改革以后税随田走，外出打工者都不需交税了。这是只知其一不知其二。外出打工者年初丢下的田租给人家种时，因为其中大部分是边远田或劣质田，或者根本就没有打算交税费，许多田每亩不过只收30至40元，而税费改革以后的农田负担仍然在100元以上，还有约三分之二的缺口。乡镇的财政预算，包括上交的部分，刚性很强，如不能征收到位，就要形成缺口，最终变成乡镇的债务。税费改革对乡镇的收入缺口由谁弥补，，是县财政呢还是再往其他农民头上加，没有作出相应的规定。第三、关于税额计算中各个要素的权威性问题。新的农业税和农业税附加的总量，取决于三个基本要素，即土地面积、产量和计税价格。这三个方面在税费改革中都有一个难以操作的问题。

一是土地面积。上面要求按第二轮土地承包的面积下达税费任务，没有经过土地部门核实办了减免手续的面积，不得减免。这就问题来了。村组、乡镇和县级各有一套数字。我工作过的乡，乡里分摊到村的土地面积是12万亩，而县里下达到乡里的是123000余亩。空4300多亩。乡里只好提高每亩税额。而村里也同样有空出的部分，主要是因为开河、修路、做学校等公益性事业占用了土地，又没有办理手续，上面又不同意减免，这样就只好一级一级分摊空出的面积，最后到农户，每亩的税额就比县里下达的高。现在政府不允许这么摊，但那些空出土地上的税费缺口又向谁要呢？县里是要结账的。二是常年产量。税费改革的计税，其依据是以1998年前5年年报产量综合测算，再折成稻谷以后计算税额。这样算的结果，一般超出了农作物的实际产量。我工作的那个乡，常年稻谷亩产量为960公斤。这就有讨论的余地了。

三是价格。税费改革的计税价格由省里确定，每公斤稻谷为1.1元，但在实际中，除了国家的保护价外，市场上并没有这么高的价格，最近两年市场上的稻谷价格也就在每公斤0.9元左右。

第四、关于“一事一议”村内公益性事业建设集资，人平15元。这里“村内”的概念无法理清。现在一条路，要经过3---4个村才能出去，路坏了，谁也不去修，群众意见大，政府牵头在这些村集点资却不行。再比如，几个村共一所小学，学校要维修，村里也不能集资。再如一条河上的桥，也不能定为是村内。我再同有关领导讨论用一事一议修路的时候，领导回答是这样的路应由乡级财政列支。现在的问题是乡财政永远也没有钱来修这条路，那老百姓不就长期没有路走？

（6）关于黄宗羲定律陷阱问题。黄宗羲定律这个概念是清华大学历史系教授秦晖于1997年提出来的。总理今年3月6日在十届人大一次会议上，参加湖北代表团讨论时谈到农村税费改革的问题时说，我们的改革一定能跳出黄宗羲定律的怪圈。温总理的话坚定了我们搞好税费改革的决心和信心。

黄宗羲定律，是指历史上曾经搞过多次“除费并税式”改革，在改革的当时，把所有过多过杂的摊派项目取消，改为一个或者两个简单的税种。这虽然一时起到了减负的作用，但久而久之，人们便忘记了现在改革以后的简单的税种，已经包含有过去的杂派，而又另设名目向农民摊派杂项。这样每搞一次税费改革，农民的负担就比过去又一步增加，黄宗羲称之谓“积累莫返之害”。黄宗羲列举了从初唐的租庸调、唐中期的两税法，明朝的一条鞭和清代的地丁合一，得出的结论是：历史上每搞一次并税改革，就会催生出一次杂派高潮。根据这个结论，秦晖把黄宗羲定律用了一个公式表示：

杨炎的两税法=唐初租庸调+杂派

王安石免役钱法=两税法+杂派

=租庸调+杂派+杂派

明朝一条鞭法=王安石税法+杂派

=两税法+杂派+杂派

=租庸调+杂派+杂派+杂派

倪元路税法=一条鞭法+杂派

=王安石税法+杂派+杂派

=两税法+杂派+杂派+杂派

=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派

地丁合一=……

=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派

通式：bn=a+nx.式中bn为经过n次改制之后的新税额，a为原始税额，x为杂派，n为改制次数。

正是出于对税费改革的恐惧，明清之际的县志作者就告诫后来人：“后之好事者切勿轻言归并税则，以贻后患。”

我们现在的税费改革，也是把所有的项目都砍了，保留了农业税和农业税附加。但这能否坚持下去呢？就以去年来说，已经增加了一个水费，今后还有不有别的东西再出现而上级来开口子呢？

四、中国为什么要采用农业税制

对这个问题，因为我读书不多，只能作一些肤浅的解释。

我国的农业税起源于春秋战国时期的初税亩，秦汉时期演变为田租，唐朝的租庸调、两税法，以及后来的一条鞭、地丁合一等等都是农业税。农业税是一个传统的税种，带着明显的封建社会的特征，与现代税制是格格不入的，特别是我国加入世贸组织以后，对农民来说是极不公平的。那么，我国几千年的封建社会，为什么要坚持这种税制呢？我想主要是基于两个方面的原因，一是由于生产力的低下和连年的自然灾害与战争，人们的温饱问题长期得不到解决，就是说农业生产不能提供人们最低的食物需求，粮食的生产就成为大问题，因而统治者就要千方百计把人们固定在土地上以生产更多的粮食。为了实现这个目标，历来的统治者都采取重农抑商、抑工的政策，把工商业视为洪水猛兽，因而封建时代的工商业得不到发展（当然，中国封建建社会的工商业得不到发展还有其他种种原因，但我以为统治阶级的打压是第一位的）。这是第一。第二，正是基于上述原因，工商业不发展的直接后果，是国家除了农业以外，在其他的领域，无法得到收入，封建王朝也就只好把所有的负担都转移的土地之上，转移到农业之中。这是我国农业税制形成的原因。

人们要问，新中国成立以后，我们为什么样还要实现这种税制？对这个问题，我想说，前三十五年是不得已，后十八年是认识滞后。温铁军先生在《中国农村基本经济制度》一书中对这个问题有较详细的论述，大家可以参考。

我国在解放以前，尽管实行的是农业税制，但农业税的征收大部分并不是政府直接向农民征收。这又涉及到农业税收的征管问题了。当时政府征收农业税，主要是向土地的所有者征收，而70%以上土地的所有者是占当时农村人口不到10%的地主、富农（于建荣先生对清朝末年的考察，地主富农占当时人口的11%）（于建荣，2001）。政府当时并没有直接向占农村人口90%的个体农民征收，政府征税的成本就不是很大，农民只是向地主交租金。那个时候所谓的乡村自治，其实是乡绅自治。即地方有地有钱的人管理乡村的一些事务。所以在我们过去学习的教科书中，就只有农民控诉地主逼租的案例，最典型的就是刘文彩、黄世仁。但现在农民状告的是村干部，乡干部，但乡村干部收的不是租而是税。过去是“减租减息”，现在是“减轻负担”，在农民负担的问题上，其意义是相同的，都是找农民收多了，这都是农业税制治理下的结果。

1949年，新中国建立以后，国家把从地主手中夺过来的土地平均分配给了农民，当时是四万万五千万农民啊！人民政府这个时候虽然实行的是低税政策，用交粮食实物的办法抵作农业税（所谓公粮），来解决城里人的粮食问题。但是，粮食并不那么好征。由于政府征粮改变了征税的对象，过去是向占农村人口不到10%的地主富农征，现在却是向高度分散的千家万户小农征，征税的难度大大增加，而且征收与反征收的斗争也很激烈，大家不知看过达式常主演的一部电影《粮食工作队》没有，写的就是解放初期征粮的故事。当时的情况说明了交易对象的数量庞大和高度分散，必然使交易的成本高到无法交易的程度。由于征粮的难度太大，造成了1953年城市粮食供给的短缺局面。进入城市的政府由于无法直接与高度分散的4亿小农进行交易，因此不得不寻找另外的办法，来解决与农民交易费用过高的问题，这个办法就是统购统销和合作化（温铁军，2000）。中央决定在全国推广解放区把农民组织起来的办法，建立互助组或合作社，过去不论是征粮还是支前，只要将合作社的领导人和党支部书记的工作做通，就能把千百万农民动员起来。车轮滚滚开向前方，打败了蒋家王朝。从1953年起，我国开始搞社会主义改造，在农村建立互助组、合作社、高级社，最后是。这样国家通过农村的合作组织，就非常容易地征到了大量的农业税。当时的农民尽管处于低收入阶段，但由于没有贫富的差别，互相之间没有比较，加之我们的党也的确为农民做了大量的好事实事，而且党风好，干群关系好，支部书记一表态，就把粮食交了，大家也觉得应该交，交得好（只是发展到后来交过头粮，群众意见大），这就形成了中央高度垄断资源，从农村、农业、农民那里得到了巨大的积累来支持国家的工业化，使我国到上世纪80年化初期，成功地发展成为工业产值达到70%以上，产业门类齐全的初步工业化国家。

但是，改革开放以后农村的经营主体已经发生了变化集体组织变成了农户家庭，我国为什么样还要坚持农业税制度呢？我的分析是这样的：

第一，农业税制是在工商业极不发达情况下的无奈之举。到上世纪80年代初期，我国农业占国民生产总值的份额已降到30%以下，这时候就应该考虑对税制进行改革了。但是，80年代初期，由于中央一系列政策的实行，使农民和过去对比，真正得到了实惠，农民因此而欢欣鼓舞，有可能当时根本就没有认为这种农业税制有什么不当，也许是我的阅读量太小的原因，我们今天没有看到在1992年以前有呼吁废除现行农业税制的文章，而只有“减轻农民负担”的喊声。这个时期农业税制的问题开始暴露，而我们没有认识。

第二，进入90年代以后，三农问题引起决策层的高度关注，向农民多摊滥派造成农民负担沉重的问题已经引起共识，改革农村税费提到议事日程。但是，一直到新世纪的初期，农业税制的弊端人们认识并不深刻。在农村的经营主体变成了农户以后，“如果没有象合作化那样的特殊制度和组织的安排，任何政府都不可能从高度分散的小农手里提取农业剩余而引起的矛盾。”（温铁军，2000）。现在正在执行的农村税费改革政策，在制度的设计上，从征税过程到征税形式，都还没有跳出传统农业税制的的框框，因此应该尽快向现代税制过渡，而不能等很久很久。非常可喜的是，我最近看到国家税务总局副局长许善达的一个讲话：用三到五年的时间全部废除农业税制。如果真是这样的话，我也作一个预言：现行农业税制完全废除的时候，有可能是三农问题得到缓解的时候。

五、农业税制改革的方向及对策

今后农业税制改革的方向是废除农业税制，实行城乡税制的统一。我还是想杞人忧天，谈两点设想。

第一、在现在税费改革的框架内，按照中央的要求和部署，把农民负担减下来，同时加快配套改革，比如精简县乡两级政府机构，分流吃皇粮的人员；理顺县乡财政关系，规范税费征收程序；等等，为最终废除农业税制打好基础。

第二、改农业税为耕地使用税。耕地地使用税可以归类到财产税中。现在税费改革试点中，媒体宣传说，农业税和农业税附加加起来每亩不超过100元。我工作的乡下到村里的农业税和农业税附加为每亩80.24元，还有每亩田15元排水费和人平15元村内公益性事业集资，农业综合开发还款等，一亩田仍然要达到130元甚至更多，对比一亩田的农业收入来看，广义的税率仍然高达25%以上。如果将农业税改为具有租金性质的耕地使用税，根据土地收益情况确定税额，如果每亩征税绝对额在30元以下，税率可真正控制在7%以下。这样改的好处，一是容易操作，简单易行，不易反弹，二是税率降低，征收的难度变小，三是农民负担确实可以减轻，农村矛盾会缓解。

第三，取消乡镇财政。甚至有很多人呼吁要撤销乡镇政府。我们华师中国农村问题研究中心徐勇教授就是主张撤销乡政府的。我是同意撤销乡政府的。但因为撤销乡政府的题目太大，我这里还是只谈取消乡财政。取消乡财政的好处是可以确立乡镇敛财和进人两种约束机制。一是乡镇政府敛财的机制。过去乡镇党委和政府的主要领导为什么样要冒着被处分的危险增加农民负担？是因为他们有必须要支出的项目不得已而为之，县乡分灶吃饭，一旦锅里没有“米”了的时候，乡镇就会去找农民收，其实这也是农民负担为什么总是减不下来的根源。二是乡镇进人的机制。乡镇本来就是一级不完全政府，因为乡镇所有的人事权都在县一级，不论是行政干部也好，还是事业单位的干部也好，管人的权限都在县里的主管机关。但县里管人却不管发工资，工资由乡镇发，县里不仅不承担发工资的责任，而且在乡镇发不出工资的时候，县里还要到乡镇督办。这是乡镇人员膨胀的主要原因。取消乡镇财政以后，今后谁进人由谁承担工资。没有工资来源了，谁还能进人？取消乡镇财政以后，县里根据乡镇应有的人员和实际工作范围来核定支出，县乡一家，也不存在县里克扣乡镇经费的现象了。取消乡镇财政实际上是从制度上为农民负担不再反弹提供了保证。

第四，政社分治。这是回答废除农业税以后，乡镇运转的问题。“农村税费革改革的深层目的，是重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威”（吴理财，2002），要实现这个目的，从乡村治理的角度看，学术界流行的观点是实现“乡村自治”。从财政的角度看乡村自治的好处是：乡村自己的事自己做，政府不要管太多的事，管又管不好，农民总以为政府把他们的钱收去挥霍了，对基层干部意见大，这是基层政府与农民群众矛盾尖锐的原因之一。如果还是按照过去的办法由政府去全面动员向农民收取税费，不仅乡村自治搞不好，就是当前推行了的税费改革也没有办法坚持下去。但是，乡村有许多事又要做，国家给的转移支付又有限，这就是“政社分治”要解决的问题。

“政社分治”，是指政府拿钱做政府的事，农民拿钱做社区的事。这就要区分哪些是政府应做的事，哪些是社区应做的事。这个区分可用法律形式界定，也可由政府一方和社区一方谈判确定。大致上，如教育、行政管理、计划生育、民政优怃等，应由政府出钱；道路修建、生产费用、村级行管费用和农村五保户、特困户的供养等应由社区出资。

政府拿钱做政府的事，取消农业税以后，政府不再出面向农民收钱了，那么，基层政府是不是象有的人担心的那样就不能运转了呢？从税费改革以后按J县计算的办法到H乡的转移支付那一块来看，是能够保持基层政府运转的。倒是县级财政收入减少了可能要发生更大的困难。2002年中央用于转移支付据说是240多亿，中央能否再增加100至200个亿呢？即使国家拿2000亿元也只占财政总支出的10%。用财政支出的10%解决占人口80%的农民问题，这为什么不行呢？我们再说回来，财政转移支付即使按去年的水平我想也是够用的。J县给H乡的转移支付和下拨的资金共为695万元，如果不再向农民收钱，这近700万元完全够用，用于教育400万，用于行政干部的工资150万，其余145万用于计划生育、民政优怃和行政管理，虽然很紧，但能做到。我们在H乡人员工资结构表上，看到那么多七站八所的人员，他们完全可以在政策范围内自己消化自己。如水管站，可以依据《水法》去收取水费和水资源保护费；农村合作经济经营管理站可以依照有关法规开展会计服务和农村财务审计，从而收取服务费用；财政所可以依照有关法律收取一些小额的税收。另外，还可以将农业税改为《耕地使用税》后的税收，交由财政部门征收。再从其中提取手续费用。其实，这些站所过去都有法律法规作为依据去依法征收这些税费，但在农业税长期以来依靠政府统收的体制下，这些部门养成了搭便车的习惯。既不须征收，又可以安排人员，工资是旱涝保收，何乐而不为！使得这些单位越来越庞大。今后政府不向农民收钱了，更不会代替部门去收税，这也就断了机构膨胀、人员增长的源头，税费改革的成果就能巩固。农民拿钱做社区的事，是指社区内的公益事业由农民自己出钱做。对社区农民自己出钱做的事情，政府不要规定过多，只要农民群众自己愿意去做，哪怕负担多一点，政府也不要在一旁指手划脚，政府所要做的唯一的事是：指导和监督所做的事要按社区自治的原则和程序去做，防止少数人借制度不健全和不完善而谋取私利。但是“社区”一方是何人又是一个非常重要的问题。过去是政府越俎代庖，处处都要“替民作主”（徐勇，2002），把应由社区做的事都做了，而农民群众并不领情，现在要做事，总得有一个人来代替原来的政府，这个人（法人）就是农民自己要建立一个这样的组织，比如村民委员会、农民协会、打工者协会之类。这个组织要在农村做到有权威，农民相信，首先是这个组织领导人的产生方式不是任命而是民主选举产生，其次是这个组织内部必须建立一种不能产生腐败的机制。怎样进行选举，怎样建立好的机制，又是一个非常重大的课题。

参考文献

1、温铁军《中国农村基本经济制度研究----三农问题的世纪反思》（中国经济出版社2005月第1版）

2、武力《中国共产党对“三农”问题的认识历程及其启示》（《党的文献》2002年第5期）

3、刘书明《城乡统一税制论》（2002年10月17日在华中师范大学中国农村问题研究中心“公共财政与乡村治理学术研讨会上的演讲”）

3、曹锦清《农民问题：没有被中国经济学界深思熟虑？》（2003年月10月11日《经济学消息报》）

4、于建荣《岳村政治》（商务印书馆2001年12月1版）

5、徐勇《岳村政治——序言》（商务印书馆2001年月12月第1版）

6、吴理财《农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果》（中国农村研究网）

7、秦晖《税费改革、村民自治与弱干强支；历史的经验与现实的选择》（2002年5月29日世纪中国网）

8、李昌平〈〈我向总理说实话〉〉（光明日报出版社2000年2月1版）

9、唐仁健《对农村税费改革若干重在问题的探讨》（《中国农村经济》2002年第9期）

10、唐仁健《国外农业税收制度及其对我国的启示》（《农业经济问题》2002年第10期）。