三农问题论文：农村尾欠税费的问题研究

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摘要：对欠缴税费的农户停止征收，而对已经缴清税费的农户和村没有明确补偿，同一个政策却产生了两种不同的待遇。凡是有国家观念或支持政府的受害，没有国家观念或不支持政府的甚至反政府的反而得益。谁遵守现行的法律和法规就会有害，就谁也不会去相信和遵守现行的法律和法规呢。本来积极交纳税费的农民和积极完成税费任务乡村两级组织是拥护党和政府的中坚力量，对他们都不能公平相待，就会动摇我们的政权群众基础。

关键词：尾欠税费问题研究农村

当前的新农村建设，有很多问题我们已经无法回避。比如乡村债务问题就牵涉到农村一系列的问题，而乡村债务问题其中的一个最突出的问题就是税费尾欠何去何从，目前农村基层干部和没有拖欠税费农民显得格外关注。

尾欠税费

根据笔者的实地调查，衡阳县三湖镇12687户，共有7590户个农户拖欠税费965.4325万元，拖欠税费的农户占农户的总数的59.8%；村级债务总额为786.4327万元，占拖欠税费总额的81.5%。衡阳县金溪镇9643户，共有7211户拖欠税费607.6401万元，拖欠税费的农户占农户的总数的74.8%；村级债务总额为315.838万元，占拖欠税费总额的52%。从中可以看出，一方面，拖欠税费的农户面广。过去农民就曾经为税费负担而进行过抵制，如果采取强制手段，“拉粮赶羊”与“哭爹喊娘”的闹剧又可能再次上演，这就是上层为什么决定停止征收尾欠税费的关键原因。农村好不容易才稳定下来，一旦激化农村大面积的矛盾，就会危及社会的和谐和正在推进的新农村建设。另一方面，拖欠税费总额远远超过村级债务总额。这就说明如果收支两抵，村级债务的危机可以迅速得到缓解，如果能够盘活其中的一半，就可以化解很大一部分的乡村债务。这就是乡村干部特别是村干部为什么强烈要求征收尾欠税费的原因所在。其中包括村干部在内的债主，本人拖欠的税费因政策停收也没有在债权中核减；就是同一个人，欠村里的不算数，村里欠的却要还。拖欠税费虽不是村级债务形成的根本原因，但却是直接原因。而且村级债务中有不少是农民的钱，包括村干部本身就是农民，这些农民的利益无疑要得到保护。大多数农户拖欠税费，而在笔者的问卷调查中，如果全部免除老欠税费，为什么大多数人要求退税？在这些债务关系中，有很大部分是三角债，把彼此的利益牵连在一起，如果村里无法偿还他的债务，那他欠别人的钱也就无法偿还，这种利益的纠缠也同样会造成农村矛盾的爆发。

衡阳县尾欠税费总额16781.4158万元，在税改前（2002年前）农户拖欠税费12081.5284万元，占尾欠税费总额的72%，其中拖欠农业税4023.4586万元，拖欠特产税2255.6594万元，拖欠“三提五统”5802.4104万元。在税改后农户拖欠税费4699.8874万元，占尾欠税费总额的28%，其中拖欠农业税3651.9527万元，拖欠特产税814.8179万元，拖欠“一事一议”233.1168万元。税改前后共拖欠农业税7675.4113万元，占尾欠税费总额的45.7%。拖欠特产税3070.4773万元，占尾欠税费总额的18.3%。拖欠“三提五统”占尾欠税费总额的34.6%。拖欠“一事一议”占尾欠税费总额的1.4%。从这些数据可以看出，一是如此巨额的债权不能清收，在没有其它收入来源或政策来源的情况下，化解村级债务的希望非常渺茫。全县村级债务总额是1.33485421亿元，占尾欠税费总额的79.5%。从一个县来看，拖欠税费的总额也远远超过村级债务总额，衡阳县作为一个典型的农业大县，更能够说明尾欠税费和村级债务的关系，在中西部的农业地区，具有较强的普遍性。二是从财务管理的角度看，尾欠税费是村委会的集体债权，他是属于全体村民。因为村级债务是村级组织的集体债务，也就是全体村民的债务，其中的债权如何解决，关系到全体村民的债负，直接关系到农民的切身利益，若解决不好，将造成农民负担的反弹，造成农民新的负担，将直接减少农民的收入。三是足以说明了乡村两级负债是为上级财政在“流血牺牲”。除个别乡镇有小额缺口外，各个乡镇每年的农业税和特产税，还包括“三提五统”中的民兵训练经费、教育附加、报刊杂志款等，都百分之百地完成了任务，可下面的钱却没有收上来，是靠举债而完成的。四是农户所拖欠的税费中，既有国家的利益，又有公共生产费用等村组集体的利益，还有村组干部工资等个人的利益，可以说是牵一发而动全身。而这些尾欠款中既有合法的负担，也有增项加码而形成的尾欠。按政策凡属增项加码的负担都可以清退的话，有尾欠税费的农户就可以减少一些数字，而对于负债累累的乡村两级来说，没有尾欠税费的农户怎么补找？

二、税费拖欠

根据笔者在乡村的调查，尾欠税费形成的原因复杂，从拖欠的农户构成来看，由于难以得到相关的资料数据，无法测算构成的比例，只能基本上把它分为五大类：一类是在外打工的农户。因为长期外出且把土地转包给他人，乡村干部无法找到人而难以收取，从而有增无减积少成多，在尾欠税费总额中比重最大，要远高于在家种田农户的比例。根据笔者在衡阳县三湖镇的调查，全镇农业总人口41200人，其中在外打工人数为12160人,占全镇农业总人口的29.5%，拖欠税费金额占全镇尾欠税费总额的60.2%。澧县宜万乡万花村的人口是1640人，在外打工的劳动力有370人，占全村劳动力的41%，却占全村尾欠税费总额的71%。二类是在家种田的农户。认为税费不合理，但由于常年居住在家，天天要和乡村干部打交道，也碍于情面，分多分少每次均要交出一部分，或多或少地欠了一部分，在尾欠税费总额中比重居中。根据笔者在衡阳县三湖镇的调查，拖欠税费金额占全镇尾欠税费总额的39.8%；澧县宜万乡万花村的比例是29%。但占拖欠户数的比例最高，在70%以上。三类是消极拖欠户。因村、组或个人的问题没有得到解决等原因对干部有意见而拖欠不交，用中央的减负政策进行消极抵制，在尾欠税费中的总额比重和户数比例中等以下，估计在15%左右。四是无力交税户。特困户、贫困户确因贫困无力承担沉重的税费而欠交，在尾欠税费中的金额比重要高于其户数比例，金额比重估计最高不会高于8%。户数比例最高不会高于5%，但在贫困山区可能会突破5个百分点。五是积极拖欠户。在农村处于边缘化的群体，没有社会地位，经济上也比较贫困，因过去历史上与当时的政策和干部的恩怨，不仅用中央的减负政策进行积极抵制拒交一切税费，而且还在农民进行广泛鼓动，由此而取得农村社会的话语权，也就是一些学者和媒体称之为的“农民维权”；在尾欠税费中的金额比重很低，户数比例更低，基本上可以忽略不计；但在农业税取消以前相当长的时期内，被第二类常年居住在家的农民把他们作为对政府的制衡力量，因为没有他们的存在，乡村干部会无所顾忌，即使全部交清乡村干部不会觉得是因为面子；在农业税取消以后他们的利用价值已经不再存在，影响力又回归原位。

就如同暴利最高的房地产行业反而是偷税漏税最高的行业一样，有不少的富裕农户反而是拖欠税费的大户，而不欠税费的农户大多数是那些经济条件一般且是因为没有别的门路只能在家种田的老实农民。打工的农民毫无疑问要比种田的农民富裕，就是在家拖欠税费最多的有很多就是富裕农民。根据对衡阳县三湖镇的摸底调查，全镇特困户占总户数的3.6%，拖欠税费金额占全镇尾欠税费总额的7.5%；贫困户占总户数的13.3%，拖欠税费金额占全镇尾欠税费总额的11.3%；温饱户占总户数的69.1%，拖欠税费金额占全镇尾欠税费总额的43.6%；富裕户占总户数的14%，拖欠税费金额占全镇尾欠税费总额的29.6%。

三、已交税费

没有尾欠税费的农户可分为四种情况：一是国家观念强的农民自觉交清的；二是村组干部、党员本人以身作则带头交清的；三是村组干部凭着与一些农民的感情或者是本身的人格威望，做好亲朋好友及老实农民的思想工作而交清的；四是通过强力手段被迫交清的。还有一个令很多村干部更为关注的问题是，那些历年拖欠乡政府税费的村已经不可能偿还了，而没有欠乡政府税费的村和欠得少的村，如果不把已交的税费按比例退回，同样不公平合理。因为本身就有很大一部分税费缺口收不上来，大多数完成任务的村都是借钱垫付的；而且要村级组织借钱交税很不合理，要村干部直接承担征税的责任更不合法。征税是政府的职能，作为村级组织，怎么可能负担因承担政府职能而形成的债务呢？

比如衡阳县尾欠税费总额16781.4158万元；全县村级债务总额1.33485421亿元中有9631.7974万元是因垫付税费而形成的，村级垫付税费占村级债务总额的72%，其中税改前垫付税费6432.1443万元，税改后垫付税费3199.6531万元。衡阳县的三湖镇每一年完成农业税任务镇财政要负债80万元以上，其中征收效果最好的2003年，202万元农业税任务就有68万元未能征收上来，这68万元的缺口就是乡镇负债完成的。特别是2003年以前每一年47万元的特产税任务，征收的缺口最大，只有30%能够征收上来，每一年完成特产税任务财政要负债30多万元。三湖镇财政下欠镇干部职工历年垫付税费（包括以工资抵借款任务）的借款共156.29万元。在衡阳县的石市乡，从1997年到2002年，乡财政下欠乡干部职工历年垫付税费（包括以工资抵借款任务）的借款共280.5万元。桃源县的泥窝潭乡共有23个干部，乡财政下欠乡干部历年垫付税费（包括以工资抵借款任务）的借款近200万元，人平近9万元；最高的达40多万元，最低的也有3万多元。

四、社会公平

首先就是社会公平的问题：对欠缴税费的农户停止征收，而对已经缴清税费的农户没有明确补偿，同一样的村组，同一样的耕地，同一样的承包，而同一个政策却产生了两种不同的待遇。笔者所调查的大多数农户包括那些拖欠税费的农户认为：尾欠税费不上缴政府是合理的，如果国家没钱补找，在一个村内已交的和没交的应该按照比例互相平一下头，否则就不公平。

根据笔者的129个乡镇的问卷调查，如果全部免除老欠税费，有78%的人认为没有欠税的农户会要求退税，有11%的人认为不会，有11%的人认为看不准。在衡阳县三湖镇进行村民代表、乡村干部、农村党员共1000余人的问卷调查中，有78.7%的人认为如果全部免除老欠税费，没有欠税的农户就应退税，有21.3%的人反对。这两项调查的结果表明，乡镇官员的判断和农民代表的判断基本一致。为了印证以上两个判断，笔者委托2005年在湘潭大学应届毕业的屈双湖，在衡阳县三湖镇随机抽样200个农户进行问卷调查，结果有77.9%的人要求退税，有22.1%的人反对。

笔者所调查的每一个乡村干部，只要一提起老欠税费的问题，情绪就立即激动起来。桃源县泥窝潭乡五马寨村支部书记向运贵认为，老欠税费免收我没意见，但已经交的该怎么办？我们借钱垫税的债谁来还？只要解决这两个问题，就可以皆大欢喜，否则天下就难得太平。在澧县的宜万乡，有个历年税费不欠一分的农民因病需要住院治疗，他找到乡政府要求解决4万元现金去治病：理由是有些农户历年一分不交，他却一分不欠，感觉到老实人吃亏吃得太大了，这样很不公平，请乡政府就把他当作那些拖欠户一样，这钱算作借给乡政府用，现在还给他，乡政府还省了利息。由于乡政府当心不给钱万一不治身亡而引发群体事件，不得不给了他2万元。宜万乡的书记担忧这仅仅是开始，有了初一就绝对会有十五。还有一些心理不平衡的是，比如原来的建校集资款和“三提五统”中的教育附加，一些没有子女读书却在家种田的农户全部交清，而那些在外打工的农户拖欠税费最多，现在却免费享受集资建成的学校和其他一些集资举办的公益事业建设，这很不公平。要么把建校集资款退回来，要么按实际收上来的数额进行补找。

在市场经济中，拥有财富就能够呼风唤雨，神通广大。农村的富裕户大多有钱有势有后台，在中央关于农民负担的高压政策下，乡村干部对他们是不敢轻举妄动。因此，反而越是富裕的人承担的公共义务越少，基层干部普遍认为，这样的政策是在“削贫济富”，尤其是村、组干部意见最大。桃源县泥窝潭乡五马寨村支部书记向运贵认为：首先要分清楚哪些是合理的税费哪些不是，总该有一部分是合理的吧？我想不通的是既然有合理合法的税费存在，而且是很富裕的农户，也一分钱不能收一分钱不能抵！欠他的债要还，他欠的债不许要了，天底下哪有这样的道理？例如五马寨村合乡坪组的邓某，拥有家产几十万元，年纯收入在二、三万元以上，可历年拖欠税费4000多元。现在对欠交的说不收就不收了，已经交上来的农户说我们村干部是骗子，谁还敢相信我们？对于那些国家观念强积极交税的农户和组织观念强艰难完成税费任务的村干部来说，政府是在牺牲诚信来换取稳定。泥窝潭乡五马寨村沙洲组的组长彭志勇认为，曾经积极交税的农户现在对政府的意见最大，沙洲组28户有15户一分不欠，有几户只欠三、四百元，而在本组最富裕的彭某历年拖欠3200多元，反而是欠得最多的，他一户就占了全组尾欠税费的三分之一。现在很多公益事业都办不成了，都怕因先交钱而吃亏。汉寿县东岳庙乡的朝阳庵村当了二十七年支部书记的蒋支书认为，如果对已经上缴税费不给一个说法就全部免除尾欠税费，乡村干部就很难摆平拖欠农户与不拖欠农户之间的矛盾，并因此成为农民攻击乡村干部办事不公的一个充分理由，这样的政策实质上又在激化农村干群之间的矛盾，给农村社会带来新的不稳定。

五、政治生态

现在老欠税费不要交了，而交清税费的农户却没有补偿，造成凡是有国家观念或支持政府的就会受害，没有国家观念或不支持政府的甚至反政府的反而得益，谁今后还敢支持政府？为什么公益事业农民不肯出钱呢？过去只要与乡村组织合作的人就会受害，只要与乡村组织不合作的人就会得益，国家观念强的人就会受害，没有国家观念的人就会得益，在农村造成了一个很大的负面影响。很多农民认为，反正政府变来变去，只要听政府的就会吃亏。比如按照“一事一议”举办公益事业农民都没有意见，可一当要出钱就只能打“白条”给村里，“国家政策，一日三色”，说不定又不要交了，使政府的公信力产生了非常严重的危机。从长远来看，将使得农村的政治生态更加恶化，造成农民对任何干部和任何组织都不相信。李昌平的“政府组织群众怕，群众组织政府怕”就一针见血地指出了危机所在：我们究竟还能够相信谁？我们究竟还能够依靠谁？谁还会相信我们？谁还敢相信我们？

而且还由此造成了法律上的危机，因为农业税和“三提五统”未被改革和取消之前，均是当时法律和法规所规定的，在当时法律的情况下都是合法的，有国务院的农民负担条例、农业税条例，从现在开始取消了，只能说取消之后不再有效，取消之前的法律效力并没有消失。比如说个人所得税过低的起征点在2005年提高了，但是否以现在的起征点为标准把多收上来的税金予以补退呢？如果法律所执行的有效期都被后来所否认，就可能引起普遍性的连锁反应，就意味着现在的法律和政策过几年也很可能被取消。农民说，现在的政策是“本届政府否定上届政府，这次会议否定上次会议。”所以，谁遵守现行的法律和法规就会有害，谁还会去相信和遵守现行的法律和法规呢？

现在基层干部心里有一股很大的怨气，特别是一些组织观念很强的村党支部书记，曾经坚决服从上级组织的决定，在工资都没有拿到一分的情况下，宁愿牺牲自己个人利益也借钱完成了本村的税费任务。如衡阳县三湖镇先锋村的支部书记王大云，把亲戚朋友的钱全部借尽，每年都不打折扣地完成了本村的税费任务，而农户的税费有很大一部分没有收上来，没有交的老欠税费现在不能收了，现在却不知道谁来还自己的钱！而那些不服从上级、没有组织观念、不完成税费任务的村干部反而得益。因为不仅村干部没有借钱垫税而损害自己的个人利益，而且还为本村赖掉了每年数十万元的税费负担。造成一个什么样的问题呢？在党组织内部，就是谁听了上级的话，谁有组织观念，服从上级安排的，谁最终就会成为受害者，谁还敢相信党组织呢？这是令人深思的负面导向。

在衡阳县乡镇干部中有一个这样令人辛酸的事例：台源镇的一个副主任科员廖长久，因无钱医治38岁便离开了人世，在生命垂危时给党组织写下了一封令全县乡村干部忍不住流泪的遗书：近三年来，为了完成上缴的税费任务，借了妹妹夫妇俩7年在外打工的全部积蓄1.8万元，借了父母亲准备买棺材的4000元，借了母姨辛苦劳作积存的1万元，借了母舅准备建房的1.6万元，借了82岁的外婆的私房钱2500元。“在生命垂危之际，令自己宽慰和自豪的是，我有生之年的工作表现和思想表现没有令党和人民失望，现在以一名普通党员的名义，庄严地向党组织敬礼！”“一颗红心永向党，生为共产党的人，死作共产党的鬼。”可是他没有说，他垫税的几万元借款谁来还？他被欠发的几万元工资谁来付？他那身无分文无房无地的孤儿寡母怎么活？。有个乡党委书记感叹道：本来积极交纳税费的农民和积极完成税费任务乡村两级组织是拥护党和政府的中坚力量，如果连他们的利益都漠不关心，对他们都不能公平相待，到时候还有谁会来保卫我们的政权？

六、解决思路

不少的基层干部和农村党员、特别是一些村支部书记，对尾欠税费提出了很多的看法，核心就是要把尾欠税费的处理纳入化解乡村债务的框架。在129个乡镇问卷调查中，有72%的人“反对全部免除尾欠税费，主张区别不同情况，减少征收成本和难度，在两补资金中进行抵扣。”有些乡村已经在实践中进行了一些探索：一是分类处理。税费改革以前和税费改革以后针对不同的时期作出一个决策，不能一刀切。二是分别对待。对特困户和贫困户进行公开减免，对于目前困难的农户分期偿还。三是分清项目。对哪些项目合理哪些项目不合理予以明确规定，不合理的项目全部核销，合理的项目确认为村级的有效债权。四是抵扣往来。乡、村欠农户的要还，但必须先进行收支两抵，包括粮食补贴在内，均应抵扣已核定的尾欠税费和其他往来。乡村干部的工资欠条及垫付的税款未还的，应先抵扣本人及亲属的尾欠税费。

结束语：没有一个和谐的农村社会，新农村建设就无从谈起，而社会公平是社会和谐的前提。根据笔者对湖南省129个乡镇的问卷调查，有42%的乡镇认为构建农村和谐社会最大的困难是利益难以平衡。自从农业税取消后，尾欠税费如何处理，在今天沉重的乡村债务背景下，已经成为了一个事关农村社会公平特别是利益平衡而被广泛关注的热点问题。如果不站在利益平衡的角度公平处理尾欠税费问题，社会心理就会失衡，就会由此而激化农村各方面的社会矛盾