三农问题论文：乡村社会治理变迁与多中心民主协作治理制度的创新

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20世纪80年代初以家庭联产承包责任制为内容的农村土地产权制度改革。催生了我国乡村社会治理模式的变迁。村民自治制度代替了体制。国家放松了对农村社会的全面直接控制。村民委员会的直选。促使了农村社会治理开始发生了从“官治”向“官民共治”和最终走向“民治”的多中心治理模式的转型。在历史上。我国乡村社会治理曾面临多次转型。而当前农村社会治理面临的主要问题是。如何深化和细化村民自治制度。从而实现我国基层民主从“理念”层面向“现实”层面的回归和落实。而民主参与的“广泛性”与“有效性”之间矛盾的妥善解决。依然是解决这一问题的关键所在。为此。许多地方在创新农村领导和管理体制方面进行了积极的探索。创造出不少好的经验和做法。

浙江省温岭市的“民主恳谈会”就是其中一种富有特色和代表性的做法温岭市的“民主恳谈会”创始于1999年6月。“民主恳谈”的内容已经由先前的思想政治工作。深化为健全和完善“民主决策、民主管理和民主监督”的基本功能“民主恳谈”这一制度创新治理模式也已经在全市各乡镇(街道)、村、社区、非公企业、市政府职能部门等全方位的推开。五年来。全市参加恳谈的群众已达50多万次，提出的意见、要求和建议4万余条。

温岭“民主恳谈”的成功经验已引起了专家学者、新闻媒体的高度关注。并荣获了第二届“中国地方政府创新奖”。2003年l1月。笔者怀着对“民主恳谈会”模式成功经验的极大兴趣。曾经三次现场观摩了恳谈会的现场。并获得了大量第一手的资料。本文试图运用西方新近兴起的治理理论。对温岭市村级“民主恳谈会”作一深入剖析，以期能够对中国农村治理转型与制度创新作出力所能及的探索。

一、民主恳谈会是“多中心治理模式”的成功制度实践

村级多中心治理以农村社会公共服务的有效供给为目标导向。其要求权力来源的多样性和参与主体的多元化。大家在平等对话和共同协商的基础上达成共识。以致形成一个共同的目标。组织形成平等伙伴关系的治理网络。从而能对乡村公共事务进行有效的治理。以达至“善治”的状态。当然。多中心治理模式本身还不能简单地等同于。当前已在我国普遍推行的村民自治制度。村民自治制度只是为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台。民主从来都只是一种有效的工具和手段而村级治理中的民主和国家层面上的民主更有本质的区别国家层面上的民主意味着多数通过的决议。能够以强制的手段迫使少数人遵守和执行：而村级治理中的民主只是社会层面上的民主。其权威也只限于社会层面。多数通过和形成的决议不能以强制性的手段迫使少数人遵守和执行。任何有关村级公共事务的重大决策。都须村民们共同商议讨论，得到村民的同意。才能保证决议的合法性和有效性。温岭“民主恳谈会”的成功经验即是把村民自治制度和多中心治理模式进行了有机的结合。

在一系列相关制度的配套作用下。使村民自治制度得到了深化和细化。

(1)民主恳谈会为村民提供了“沟通、协调和对话”的公共论坛温岭市创建的民主恳谈会为村民搭建了这样一个平台。使得干部和群众能够面对面地进行沟通、对话与交流。公开相关信息。让群众参与讨论、决策村级公共事务和公益事业。比如。在温岭市箬横镇东洋村。有一个井然有序、繁荣的钢材市场。村民们都说：“市场能有现在这个景象。多亏了几个月前的民主恳谈会!两年前。这个村原本想把市场向外承包招标。有些村民认为村干部搞的承包方案“不够透明”。结果闹了一场，导致招标“流产”。从此。市场管理找不到责任人。变成了无人把舵的“漏底船”。

2004年年七月，在镇里帮助下，村班子成员走访村民。搜集了有关市场管理的多种建议。然后与党员和村民代表一起，将其归纳为4个方案：租赁、摊位承包、整体出租和整体承包。交由民主恳谈会商议。这一下来了200多村民。他们认真地讨论开了：租赁吧，等于把法人代表换成外村人，不放心：按摊位承包吧，“螺蛳壳里做道场”。太分散。整体出租吧，好像是卖给了人家。议来议去，还是整体承包稳妥，村民每年可有几万元承包款人账。旱涝保收。等大家讨论有个眉目时，村里紧接着召开村民代表会议，结果都同意整体承包。村党支部书记江中民憨笑着说：民主恳谈会其实就是个“诸葛亮会”。必须把群众当成“诸葛亮”。村上的事情怎么管。只有让老百姓发表看法才管得好。

(2)民主恳谈会教育了村民群众。使群众具备了较良的民主素养。平等观念深入人心参与式民主理论的主要代表人物麦克弗森在其著作中指出。公民只有不断地、直接地参与国家和社会的管理，个人的自由与发展才能充分体现。在民主恳谈会上。村民们在进行相互对话时，难免会在一些问题上产生明显的分歧。但群众却依然表现了很好的尊重异见的涵养。颇有英国上议院“贵族”议员的遗风。站起来发言时。言必称“感谢大家给我一个发言的机会”。“前面的同志讲得都很精彩，下面我想发表一点个人的看法。说得不好请大家指正”。在民主恳谈会上。干部和群众之间完全是平等的伙伴关系。大家为了一个共同的公共事务治理的目标。而聚集在一起进行广泛而深入地讨论。有这样一个案例。在温岭市石桥头镇小学搬迁建设选址的恳谈会上。总共有5套方案提供给群众讨论。大家普遍对第3套方案比较拥护。结果最后的决议却是靠近镇政府所在地的第5套方案。台下一片哗然。群众纷纷指袖离席。一个群众直接走到台前大声质问镇党委书记、镇长：“还民主呢?民主你娘个头呀?”台上的镇领导十分尴尬，一时问下不来台。最后这个决议也只能作罢。温岭市的民主恳谈会成为了群众民主教育的学校。让他们学会了平等和尊重。这正尤如广为人知的美国早期英格兰地区的乡镇民主。美国人民在较早时期开始的社会基层和地方政府中的民主治理活动。培育出了有利于美国民主制度成长的因素。托克维尔对美国人民通过结社直接管理或参与管理地方公共事业的做法赞誉有加。时至今日。这仍然是被认为是美国民主中最有活力同时也是最有价值的部分。

(3)民主恳谈会有效地化解了民主参与的“广泛性”与“有效性”之间的矛盾。民主的价值和魅力正在于充许公民自主决定和个人利益密切相联的公共事务。直接民主即公民能直接参与公共事务的决策曾经在历史上成为无数人梦寐以求的理想。可是人类历史已经不断地证明了直接民主无法解决“民主与效率”之间的矛盾。不可能在较大范围内实施但不可置否的是。直接民主在乡村治理中有广泛的发展空间。乡村社会是一个熟人社会，村民们彼此之间相互了解。能够相互尊重各自的利益诉求。每个人都是自已利益的最佳知情者。村级公共事务是和村民利益密切相关的事务。只有让村民广泛地参与到公共事务中来。才能保证村民的利益得到到尊重和维护。但我国长期以来的民主只是仅仅停留在法律层面和理念层面。与现实生活中人们的实际行为有较大距离。这容易导致传统意义上的民主内涵往往只侧重于民主理念本身。强调事务处理的结果。而不关心事务处理的过程。在如此民主内涵的指引下。人们一般特别关注选举活动。一旦选出了代表或领导人后。民主的任务也就差不多宣告结束了。

温岭市的“民主恳谈会”实现了从理念上的民主、结果性民主逐渐向实效性民主、过程性民主的转变。民主的实施不仅仅停留在选举这一环节。更多地还拓展到了民主决策、民主管理和民主监督等诸多环节。民主参与的主体扩展到了全村的村民。任何对今天“恳谈会”的议题感兴趣的村民都可参与。到会场畅所欲言。充分表达个人的意见。民主恳谈的议题及程序都以法律制度的形式进行规范。从而充分保证了决策的有效性。在温岭市的农村。凡是涉及村级集体资产的增值、变更、租赁、出售和集体举债。村民承包土地的调整、租赁、出让、股份化、重大工程项目、公共项目的立项、建设以及村规民约、村民自治章程、村民代表议事制度、村级财务开支等村里重大事项。都必须召开民主恳谈。由村民来民主决策、民主管理、民主监督“越来越多的农民是通过这种民主实践学会了如何维护自身权益。然后。他们就会反过来主动要求和推动这种民主实践”横镇党委宣传委员陈美霞深有体会地说。该镇某村村民就以“没有开过民主恳谈。我们不知道”为由。断然对村里一项决策提出异议。而在松门镇松建村。村里聘一个护林员、一个管抽水机的工人。村民代表都要求以无记名投票表决。

二、民主恳谈会的制度运行机制分析

民主恳谈的运行实际暗含着一套基本制度。归纳起来包括以下几方面：民主恳谈的议题、民主恳谈的主持人及乡镇、村两级干部的角色、民主恳谈的参与人、民主恳谈内容、民主恳谈重要事项和决策制度、民主恳谈挂牌销号制度、民主恳谈的实施监督机制。正是这些基本制度使温岭市“民主恳谈”能够正常有序地运行且不断得到创新并向前发展民主恳谈的议题。在乡镇或市区的街道一级议题既可由党委、政府提出。也可由乡镇人民代表或群众联名提出：在村一级议题可由村党支部或村委会提出。也可由村民代表或村联名提出。在举办恳谈会前。要先把决策事项的初步方案或意见向群众公布。在“民主恳谈”形式深化之后。市里对“民主恳谈”的次数做了明确规定。乡镇每年不得少于四次。村里每年不得少于两次。

民主恳谈的主持人及镇干部和村干部的角色。在镇民主听证会中。他们的角色是主导会议进程。在肯定政策方案大体可行的前提下努力征求改进意见。最终的结果是强化政策方案的合理性和合法性。在村民主议事会中。他们的角色是支持会议讨论。寻求最基本的共识并以此为基础实现渐进式地推进。试图确定具体的政策措施和集体行动。

民主恳谈参与人。具体依据议事的性质而定。既包括乡镇人大代表、政府部门的代表和村民代表或居民代表。同时也欢迎普通民众或关心这一问题的人自由参加。在镇一级的会议上，参与者大多是平时比较关注公益事业或某项政策方案对其切身利益关系较大的人员。参与者是代表一个家庭或几个家庭。是在负有义务的基础上受托参加会议的。

民主恳谈的内容。主要是镇民主听证会和村级民主议事会内容的规定。乡镇民主听证会集中于决策方案的边缘性改进。一旦有人就讨论的政策方案提出意见。与会干部可以当场评估和判断。如果合理，马上吸纳进既定方案。其问所设定操作性前提是既定的政策方案。已经经过内部的多次讨论和征求有关当事方的意见。政策方案应当已经具有相当的合理性和合法性。能够满足大多数人的利益和要求。村级民主议事会更像是一种决策方案的讨论会。其目的认真、及时、公正地给予以处理。并将办理结果转告本人。由当事人签署意见。是对具体的政策方案进行现场选择。因而会议过程更像是集体决策，必要时还需动用投票程序民主恳谈重要事项论证和决策制度。

对于民主恳谈会上农民反映涉及到全局性、集体性、决策性的影响大的问题，镇人大会将提出的重大事项。镇重大工程的确定。其他途径反映上来的涉及到镇发展思路的重要建议。乡镇组织有关部门领导和专家进行专题评议与论证。然后通过乡镇政府、人大或村民代表会议形成决策。

民主恳谈挂牌销号制度。农民的意见。可通过所在行政代办点、工作片服务窗口，便民服务中心，民主恳谈会反映，亦可来电、来信、来访等途径反映。工作人员将反映的总是归类。编号、登记、汇总整理后当日通过政府主要领导签发意见。并予以挂牌。承办人对手里的事项。必须当事人满意的予以销号。不满意的重新办理，直到满意为止。

民主恳谈反馈监督机制镇决策的执行和实施结果由乡镇人大负责监督。而干部在开展民主恳谈中的表现成为组织部门考核干部的一项重要内容。村决策的实施过程与结果由村民参与管理和监督。温岭市的许多乡镇还建立了由镇人大、纪委组织的便民绿色通道工程监督领导小组。领导小组将定期不定期地开展检查。检查的主要内容包括：各受理点的服务态度、办理的情况、挂牌销号情况。并设立举报电话。

广泛接受群众的监督对在检查中或群众反映上来核实的服务态度不佳、处理不及时的单位和个人。监督小组将及时找相关的负责人谈话。对便民绿卡处理的情况，作为机关干部年度考核的主要依据。

三、民主恳谈会形成的社会内在机制

正如前文所言。温岭市的民主恳谈会是当前农村治理从“官治”单中心治理模式向“民治”多中心治理模式转型的一例制度创新。所谓官治是指村干部主要以国家人的角色管理农村事务，其工作内容主要是完成上级政府布置的各项任务，领导方式以行政命令和强制方式为主。所谓民治是指村干部发生身份或角色转换，主要以村庄当家人和村民利益保护人角色管理农村事务，兴办公益事业和公共服务成为日常工作的主要任务，领导方式以协商决策和民主同意为主。它实际上是一种村级民主协作治理。同时鼓励上级政府通过财政转移支付和支付干部报酬等方式保证村级组织完成政府任务。

那么，民主恳谈会形成的社会内在机制是什么呢?

(一)发达的个私民营经济，使温岭人拥有较强的自主、平等和自由意识。为民主恳谈会的形成打下了深厚的社会基础。温岭地处浙东沿海地区中部，北邻宁波。西连温州。三面涉海。得天独厚的自然地理区位优势。使温岭人走在了改革开放发展的前列。据2oo4年国家统计局测评。温岭市社会经济综合发展指数居全国2000多个县市第33位。县域经济基本竞争力居第l1位。温岭还是全国第一家股份制企业诞生地个私工业占全市工业产值的5O％以上在民营经济发达的地区。人们往往会对民主权利要求更高。农民对乡村治理是否合理会要求更多的发言权农民在与乡村传统公共权力主体进行博弈时也更占优势。从而会出现民主进步较快的情况。民主恳谈作为适应这一社会发展趋势的制度创新必然会得到广泛发展。

市场经济的发展。造就了社会利益的高度分化。而多元的、差异性的社会利益结构。使民众的民主参与动机与行为全然不同于计划经济时代。据初步统计。2002年温岭市参加民主恳谈的群众就达3O万人次。占全市总人口的25％以上。另外。农民有了更多的自由。包括依法处置个人私产的自由、契约交易的自由、择业自由和流动的自由等等，这些自由赋予了农民可自愿地进行制度创新的权利。也可自愿地退出的权利(用脚投票的权利)。这就改变了农民的身份。也提高了农民的交易地位与能力。由于农民有了比以往更多的自由。为了追求个人利益最大化。农民在制度创新过程中就会倾向于选择更民主的秩序。

(二)农村社会权力影响力结构的重塑，推动了“民主恳谈会”的形成。权力是指行为者(个人、群体或组织)在公共事务方面控制社会资源。从事各项活动。实现预期目标。影响相关行为者的能力。权力资源是权力主体影响权力客体行为的资本或手段。财富、职位、声望、威胁都可以成为权力的资源村级治理中的权力是社会性的权力。这和强制性的公权力具有本质的区别其权力影响力的大小取决于权力主体可供支配和利用的资源的多少。改革开放后。随着市场经济在农村的深入发展，“农村财产制度、财产使用制度、劳动就业制度和收入分配格局等发生了重大的变化”。农村社会阶层结构也随之发生了重大变化。村民手中可资利用的经济资源也日益增多。并且已通过组织化的形式或明或暗地在村级公共事务的治理中发挥着作用。民主恳谈作为一项民主制度创新。其运作过程实际上就是村落场域内各权力主体之问按照民主的“游戏规则”博弈和妥协的过程民主恳谈使民众真正享受到了“民治”，真正的还权于民。民众成为了乡村博弈中的最为重要的局中人。对博弈的结果产生了决定性的影响

三、结语

从“官治”向“民治”的农村治理转型是一个渐进的增量改革过程。这种治理转型需要过渡性的制度安排。同时更需要进行综合配套的制度建设。制度建设的灵感源泉既来自学者们的理论探讨和科学设计。同时也来自各级地方政府进行的制度创新实践以及这些创新实践的理论总结。

当然。由于我国农村社会经济发展水平以及历史文化因素等存在着巨大的差异。从而决定了当前乡村社会治理形态的多样性。温岭市的“民主恳谈会”诞生于浙江省沿海市场经济发达地区。那么我们不禁要问的是这种治理模式是否能够进行成功的移植和推广?这项制度的前景如何。这种模式的生命力何在?这些问题都是有待我们继续研究和考量的。