三农问题论文：乡村治理与农村公共产品供给问题研究

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内容提要解决乡村治理与农村公共产品供给问题是社会主义新农村建设的突破口。建国以来的社会经济制度在不同时期，主要经历了农业合作化与时期的乡村治理、家庭联产承包责任制的乡村治理及村民自治时期的乡村治理。不同乡村治理方式对农村公共产品供给的机制与效率产生了不同影响，而农村公共产品的有效供给不足严重制约着我国农村经济社会发展，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。当前我国农村公共产品供给不足存在的根本原因是单中心体制，法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，投资不足和融资渠道不明等。韩国、美国及欧洲等国家的乡村治理与解决农村公共产品供给的经验将对我国新农村建设带来有益的启示。

关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设

积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。

我国乡村治理的发展状况回顾

1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。

从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。

2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。

村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。

与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。

乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究

我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。

针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。

当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。

因此，“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架，从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发，解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明，村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”，要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”，有助于对乡村公共物品进行有效治理，以实现“善治”，并且，村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看，“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因，因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力，我们应该适时调整农村公共产品的供给策略，供给主体必须多元化，“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”，“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”，“融资方式多元化，包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”，“公共物品可由政府直接组织生产，也可由私人生产”。以经济法的思维看待农村公共产品的供给my，增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障，而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外，义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看，造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”，要从根本上解决这一问题，“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时，激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性，所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是：“公众参与、联合决策；自愿通报、信息披露；加大激励、适度惩罚；共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发，农田灌溉案例的研究证明，要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品，“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”，“农村公共物品供给，必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题，与当前农村传统解体，以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者，解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段，理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。

农村公共产品供给与乡村治理：国际经验及对我国的启示

1970年起，韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施，提高农民的生活质量；采取有效措施增加农民收入；各类农协组织的迅速发展；兴建村民会馆；加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平，建设好社会主义新农村，应该“认识到新农村建设是一个系统工程，形成一套有效机制；找准新农村建设的突破口，即农村公共产品的有效供给；整合现有支农资源，加大投入，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制；积极创造条件，促进小城镇的综合发展；增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发，韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验：“中央及地方政府的政治权威及其指导作用，为新农村运动的开展提供了强有力的保障”；“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团，发挥农民之间的小团体的优势，促进农村开发以及农村公共设施的建设”；“‘扶人先扶志’，注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似，因此，韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动)过程中的作用对我们也有很大的启示：“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”；“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”；“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值，“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力，模式构建是跨区域发展，运行秩序是分阶段推进，核心思想是教育要先行”，同时，我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势，有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因，以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”，而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。

同韩国相仿，日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。20世纪50年代以后，日本采取工业生产引入农村的经济发展战略，带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展，大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”，与日本的农村发展战略异曲同工，因此，对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括：“加强交通设施建设；积极推广利用通信网络和通信手段；政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距；重视生产投资与基础投资”。从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是：“一开始就从制度入手，重视制度的延续性；以发展农村经济为主；注重城乡协调及一体化发展；强调地方政府的自主性和积极性；对于经济落后地区，制定特定法律(制度)，加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式，我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体，在政府和农民之间起沟通和综合作用，日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明，各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重：“提供法律保障和支持帮助；登记管理政策倾斜；发挥典型的示范带动作用；建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看，日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值：“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式，在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲，德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率，乡村治理达到了相当高的水平，其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明，乡村公共产品供给应该做到：“高度的法制化；公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府；强有力的政府财政支持；以公共利益为导向，实现公共产品供给的市场化；维持良好的政府间关系及个人关系；健全的监督机制”。发展和完善我国的乡村治理，“必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系；必须有充足的财力支持地方公共建设；必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任；必须完善独立的监督体系，保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式，其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值：“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道；依靠更多的中央财政转移支付；地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性；财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性，总的来说，“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”，同时，“政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。

经济发展水平固然是短期内无法改变的，但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多：“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”；“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”；监督机制薄弱，倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明，我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度；国家立法规范公共财政对农村的扶持政策；加大对农村人力资源开发的财政投入；通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收；通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。

美国农村社会的治理水平亦是十分出众，对其治理经验的研究与借鉴有益于我国乡村治理水平的提高。美国阿拉斯加州的乡村治理方案的借鉴价值在于，乡村治理“不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调‘多元文化主义’的特色与‘社会充权’的行动能力”，并且“更需检查与改善目前所提供的各项公共服务”。可以认为，美国的兴农宏观政策都来源于“工业化发展初期和中期为了保护农业、增进农业生产者收入、促进农村区域发展而制定的政策”，因此对于处于转型期的中国农村发展也具有参考价值：“农业与农村发展不可分离；及时的法律规范，保证兴农宏观政策的稳定性和有效性；对特殊地区制定特殊政策，重视资源与环境保护、食品安全”。

美国的农业合作经济组织对我国农村合作经济的发展也有很大启示：“政府的支持很重要，合作组织的发展形式要随市场经济的发展而变化；高效的合作组织必然有一套高效的内部管理机制。”