三农问题难绕土地制度变革

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政协委员蔡继明教授指出集体土地四大弊端建议推进农地制度改革试点

现有农村土地制度有四大弊端：

1、事实上，集体土地所有权主体不明确

2、农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地做抵押进行贷款

3、现行农村土地制度不利于土地资源在全社会范围内合理配置

4、农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会；另一方面也不利于农村实现土地的规模经营。今年以来，三农问题成为人们议论的最大热点。人们没有忘记，前任总理朱镕基在任期的最后一年不得不承认三农问题是他最头痛的问题。本届总理一上任则表示要把三农问题当作经济工作的重中之重；中共中央2004年1号文件则以增加农民收入作为标题，强调把增加农民收入作为衡量工作成效的一个重要标准……

其实，人们对三农问题的关注由来已久：若从1996年“三农问题”这个概念的正式提出算起，至今也有8年了；若从1991年开始农民负担的调研算起，至今也有13年了；若从1985年农村政策研究部门提出“打破城乡二元结构算起，至今就将近20年了。那么，为什么近20年来，我们几乎年年喊三农，从1982年至1986年中央连续发出了有关三农问题的5个1号文件，乃至在时隔8年之后又专门以增加农民收入为主题发出了第6个1号文件，而三农问题不但没有从根本上解决，反而越来越严重？1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，两者的收入差距为1∶2.47，2003年农民的人均收入为2622元，城镇居民为8500元，差距已扩大为3.24∶1。

与此同时，尽管我们年年都强调要保护耕地、保护农民的土地承包权不受侵犯，但实际上耕地正在以越来越快的速度在减少，农民的土地承包权不断受到侵犯。据国土资源部提供的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73％；其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87％反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地、失业问题上。农业部提供的数据显示：最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。另一方面，我国农村的土地经营规模一直非常狭小，每个农户平均不过0.5公顷，而美国是我国的400倍以上，欧盟是我国的40倍以上，即使是日本和韩国，也分别比我国高2.5倍和2.2倍以上。

清华大学蔡继明教授认为，改革开放25年来，三农问题的解决之所以成效甚微，一个重要原因就是忽略或回避了农村土地制度的变革。无论是农民收入增长缓慢，还是城市化进程缓慢，无论是农民的土地权益被侵犯，还是农村的土地经营规模狭小，无一不是和现行农村土地制度的弊端联系在一起的。

蔡继明指出，现行的农村集体土地制度至少有如下四大弊端：

1、集体土地所有权主体不明确。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第十条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”这些表述虽然肯定了目前我国农村土地产权的“三级所有，队为基础的现状，但目前普遍存在如下问题：

一是乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；

二是村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由谁来行使？怎么行使？

正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。公务员之家版权所有

2、农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地做抵押进行贷款，这是造成目前农民贷款难的一个重要原因。

3、现行农村土地制度不利于土地资源在全社会范围内合理配置。一方面，集体土地的所有权不能在不同集体（乡镇和村）之间进行转移；另一方面，本集体以外的成员不能直接承包该集体的土地。虽然农民的土地承包权可以转让，但由于土地承包法规定土地承包权的转让期不得超过承包期，这就限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。

4、2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会；另一方面也不利于农村实现土地的规模经营。

尽管如何推进农村土地制度的变革人们众说纷纭，提出了诸多方案，其中，有的主张实行私有化，有的主张国家所有农民永佃，有的主张继续维持农村土地集体所有，但实行土地股份合作制。有一点似乎是明确的：三农问题的根本解决，绕不过农村土地制度的变革。为此，蔡继明教授建议，一方面深入开展有关农村土地制度变革的理论研究和讨论，鼓励各种观点和方案互相争论、互相竞争；另一方面，在实践中积极组织农地制度改革的试点，根据不同地区、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋，试行不同的农地制度改革方案，取得成功经验后适时推广。总之，要真正从根本上保护农民的权益，要有效地解决三农问题，要从数量上减少农民，加快城市化进程，从而在本世纪20年代全面建成小康社会，在50年代基本实现现代化，从现在起，必须着手花大力气解决农村的土地问题。