关于改革乡镇建制模式的思考

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20年来，乡镇党委、政府在维护社会稳定、促进区域经济发展等方面发挥了十分重要的作用。但是，随着农村改革的深入推进和市场经济体制的日益完善，乡镇机关（主要是乡镇人民政府）的职能日益弱化，与农村改革和村民自治的现实不适应，与建设统一的全国（省、市、县）大市场的形势不适应，与发展区域经济的要求不适应，必须进行大刀阔斧的改革，从体制上、机制上激活农村经济，促进农村经济社会全面发展。

改革乡镇建制模式的原则

笔者认为，乡镇政府运行中出现的问题已不是一个人员精简与否的问题，而是职能定位上的问题。乡镇机构改革之所以至今没有根本性的突破，其根本原因，就是职能定位出了问题。至今大多数人都习惯把乡镇政府作为一级大包大揽的政府对待，结果导致了乡镇目前的困境。要解开这个困扰基层多年的“结”，必须从体制、机制和职能定位上作根本性的改革，才可实现松绑解困、促进经济社会发展的目的。具体应坚持以下原则：精简、效能的原则。改革乡镇建制模式，必须下功夫精简机构、分流人员，高效能配置机构和人员，重塑乡镇机构框架。

有利于经济发展的原则。发展是稳定的前提，只有农村经济发展了，农村的其他问题才有可能得到解决。改革乡镇建制模式，必须把发展经济放在首位，按经济规律设置机构、配备人员，才有可能在某一点上求得突破，进而带动其他相关问题解决。

专业化运作原则。乡镇机构混杂，管理体制不畅，是乡镇机关负担过重、疲于应付局面的主要原因。目前情况下，改革乡镇建制模式，必须按照条块结合、以条为主的原则，理顺乡镇各类机构的管理体制，下功夫减轻乡镇机关的负担，让各类机构实行专业化运作，乡镇机关集中精力发展区域经济，以提高行政效能，促进乡镇管理的规范化、专业化。

改革乡镇建制模式的基本思路

乡镇机构改革的关键是改革乡镇建制模式，也就是要搞好制度设计，从“瘦身”开始，精兵简政，消减职能，用制度规范乡镇的职能定位、工作模式，建立起与市场经济体制相协调的运作机制，促进乡镇管理工作的专业化、规范化、制度化。

暂时保留乡镇行政区划，条件成熟时按经济区域予以撤并。

撤销乡镇人民政府、乡镇人民代表大会及主席团，剥离原乡镇人民政府承担的管理社会事务的职能，组建乡镇经济发展委员会（各县可视情况自行确定其名称），专职从事区域经济发展工作。其主要职能可以确定为：扶持发展农村合作经济组织；管理乡镇国有和集体资产；组织劳务输出，开展社会保障；推进交通和小城镇建设；管理文化、教育、民政、水利、卫生防疫和农技推广等公共事业。在经济发展委员会内部设置相应股室，负责具体工作，代替原有的“七站八所”。对乡镇经济发展委员会，由县级人民政府直接管理，按局一级对待；其工作人员，属领导干部的，由县级党委考察任命，属一般干部的，由组织、人事部门统一调配，参照公务员制度实施管理。

将原乡镇政府承担的财政、计生、土地、司法等管理职能一律剥离，有关的工作机构，一律划归县级有关职能部门管理和设置，乡镇范围内的有关业务，由这些机构按照对上级主管部门负责的原则自行组织开展。农业税取消后，将乡镇财税所改为乡镇经济发展委员会的一个股室，负责内部财务管理。撤销乡镇政府后，有关涉农事项，如民事纠纷调解、信访等，促使、引导农民向有关职能部门反映，走行政执法、司法调处路子。对可以推向市场、实行社会化管理的机构，如畜牧兽医站、农机站、农技站等一律划归县级有关事业单位“条条管理”，或在清产核资之后，实行公司化运作，保证国有、集体资产的保值增值。

保留乡镇党委、纪检委，其组成人员均由县级党委考察确定，由乡镇经济发展委员会组成人员兼职或交叉任职。对乡镇党委，由县级党委参照有关县级职能部门党组、党委的管理办法和模式实行管理。人武、共青团、妇联等组织一并划入乡镇党委管理，精神文明建设、社会治安综合治理等项工作由乡镇党委按属地原则管理、考核。乡镇成立维持稳定办公室，与司法所、综治办实行一套人马、三块牌子，受乡镇党委领导。涉及乡镇范围内的诸如教师调配等人事事项，由乡镇党委和经济发展委员会共同研究后，以经济发展委员会名义作出安排。

不再设立乡镇人民代表、党代表，适当扩大乡镇县级人大代表、党代表名额。

几个遗留问题的解决途径

乡镇遗留问题，主要集中在人和钱两个方面。

乡聘人员精简问题。乡镇工作人员身份、来由相当复杂，精简难度大，是乡镇机构改革未能突破的原因之一。乡镇全部工作人员中，按照组织、人事部门规定，属国家正式干部（含合同制干部）的，一般仅占2／3；“七站八所”（除财税所外）中，除负责人一般为国家正式干部外，其余人员大部分为乡聘人员。可采取以下几种办法逐步解决：①从哪里来，到

哪里去。对年富力强、基层工作经验丰富的，可重新安排回村上“两委”会任职。②经济补偿。对年龄偏大、不适合回村上工作的，可根据本人在乡镇工作时间长短，给予一定的经济补偿。③办理农村养老保险。根据本人意愿，可根据各地实际，为他们办理一定数额的养老保险，以解决其“后顾之忧”，稳定他们的情绪。

债务问题。乡镇债务负担沉重，是乡镇机构改革没有取得实质性突破的另一原因。如何化解乡镇债务，事关农村稳定和经济发展大局。根据实际情况，可按照摸清底数、弄清来由、旧账暂缓、逐年消化的办法解决。凡属举办公益事业所欠债务，由乡镇根据实际财力向受益人群逐年收回，或采取以工代赈等办法由上级予以补助，化解债务；凡属兴办企业等所欠银公务员之家版权所有

行债务，可采取挂账停息、资产变现、逐年还贷的办法解决；凡属借贷上缴上级税费形成债务，在摸清底数和欠款人的基础上，逐年还债。对乡村两级债权债务，应综合平衡，有关债权也应采取措施加以回收。

富余人员分流问题。对乡镇富余人员，可采取考试、考核、选任等办法，充实到公安、工商、土地管理、司法调解等维护治安和市场秩序的执法部门去。目前农村最突出的问题是治安和秩序问题。乡镇富余人员大多属财政供养人员，不如把他们用到急需要人的地方去，可以解决一方面有的系统人员富余，另一方面有的系统人手不足等问题，以实现人力资源的充分利用。