关于促进我国农业经济发展的若干政策建议

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近两年来，我国农业发展的外部条件和内部机制方面均发生一些重要的变化。适应这些变化，党中央国务院己经出台了一系列重大的政策，基本形成了一套符合市场经济要求的政策体系。今后一个时期中，工作的重点应当是如何深化和完善现有的一些政策，并加强贯彻和落实。

一、完善土地产权与土地征占政策

土地问题，涉及到粮食安全、农民利益、社会稳定和宏观经济发展问题。为了更好地实现．保护农田、保护农民土地权益、避免失地农民造成社会问题、保证宏观经济发展的合理占地需求，建议采取以下措施：

（一）落实“农村土地承包法”，强化“承包经营权”的物权性质：发放全国统一的权威性“地契”。具体建议是：由国家（或者至少省级政府）发放全国统一的带有国徽的“土地承包经营权证书”，注明农民承包土地的座落和承包期限等。为了增加农民的认知，也可以简称为“地契”，以增强土地承包经营权的权威性。所有涉及到农村土地使用权、收益权和转让权的问题，均以该证书或地契为基本依据。另外，从长远看，也要考虑在适当的时候，以适当的方式，将农民的土地权力从30年转变为永久化。

（二）完善征占农民土地的补偿机制：无论是公益性还是盈利性用途，均需按所征占土地的市场价值对农民进行补偿。这可以在不突破现有法规的框架下进行：集体所有的土地转变为国家所有的土地，但是，最终收益权应当属于农民。对于盈利性用途，政府代表农民进行土地拍卖，整个过程应当是规范透明的．并将一所得收益归于农民。具体操作上可以采取商业合作关系上的二次结算办法。对于公益性用途的土地征占，无法直接形成土地的市场价

格，也应当参照类似情况的市场价格。

（三）土地转为非农业用途增值的分享机制：建立专门适用于农用地转为非农业用地的土地增值税。地方政府通过这种方式，获取地区经济发展所带来的土地增值收益，并纳入地方财政预算内收入。这种办法比土地转让金制度更为透明、规范、合理、征收可以在二次结算时进行。具体的税率高低、地区差别和使用分配等，可以进一步研究：

（四）建立全国统一的失地农民社保机制：将农转非土地增值收益的一个比例纳入社会保障基金，用于失地农民的社会保障。为每一个失地农民建立专门的社会保障户头，在前述的二次结算时，将土地收益直接转入该户头。具体做法，一些地方已经有了一些经验，可以总结、完善和推广。

（五）允许农民在土地按规定转为盈利性非农用途时，以土地承包使用权入股，参与利益分享。这是一些地方已经试行的经验，可以考虑推广。在个别仍然实行集体统一经营土地的地方、也可以将土地价值市场化和货币化之后，按上述思路进行增值利益的分享和社会保障安排。

二、完善农业直接补贴政策及农业税费减免政策

直接补贴政策尤其是脱钩支付方式的直接补贴，是各国农业补贴政策的发展方向。完善我国的直接补贴制度，应当明确以下认识：（1）补贴方向：我国现行的直接补贴政策，无论是从政治意义上看，还是从经济意义上看，都应当予以保留坚持，并加以完善。（2）补贴目标：以收入为主，兼顾促进农业生产即广义的粮食安全（食物安全），而不仅仅是狭义的粮食（谷物）安全。许多发达国家都对农民实行直接补贴政策，基本上都是为了实现收入目标，而不是作为促进产业发展的手段。（3）补贴方法：考虑到我国农户数量巨大、规模狭小、每个农户种植种类多等特点，不挂钩的补贴是唯一简便易行的办法。

具体建议是：（l）按照国家财政收入的增加情况，逐年增加用于直接补贴的总量；（2)将每个农户农业税的计税总产量（计税面积与一计税单产之积）作为补贴的计算基础。税费改革工作为此创造了极为有利的条件，现在每个农户的计税总产量都是清楚透明的。（3）每年按照国家可用于直接补贴的总额和全国计税总产量，计算出当年单位补贴额。每个农户的计税总产与当年的单位补贴额之积，就是该农户获得的补贴总额：每个农户开一个帐户，各个省或县可直接将补贴转入农户的帐户。（4）以上方法，既适用于农业税全部取消的地方，也适用于农业税没有完全取消的地方。在没有完全取消农业税的地方，也可以直接抵扣当年的农业税。

关于农业税减免政策，在本质上和作用效果上与直接补贴政策是完全一样的。在国家财力已经许可的情况下，加快减免取消的步伐。由于农业税减免在本质上是收入政策，主要作用效果是增加收入，因此，建议保持地区之间速度的平衡，尤其是要加快农民总体收入水平低的西部地区的减免步伐。

三、保护我国农民粮食生产积极性的政策

今年提出的对三种稻谷实行最低收购价格政策，对于调动和保护农民的稻谷生产积极性，无疑具有重要的作用。从我国的实际情况出发，实行最低收购价格政策，应当是以保证农民的长期生产积极性和生产能力为目标的。最低收购价格水平一经确定，则应当在长期内保持不变，或者随着通货膨胀加以调整，以给农民一个稳定的价格预期，不断地改善生产条件，增强生产能力。在出现了市场价格大幅度下跌的情况下，要坚决地落实和兑现最低收购价格。这是因为，无论从哪些方面分析，就长期发展趋势看，我国的粮食生产和农业生产都处于短缺的压力之下。由于粮食生产和农业生产有较强的波动性，有些年份再度出现过剩是可能的。但是，这种过剩现象只能是短期现象。不能因为短期波动而影响了长期生产能力的加强和发展。而最低收购价格政策如果设计得当，会起到积极的作用。

在具体的操作层面上，应当吸取以往的经验和教训，设计得更严密一些：（1）按最低收购价格收购的，只能是中央直属库。这样，便于控制和处理有关补贴问题。（2）充分保证做到真正的敞开收购，不管对象。只要市场是竞争的，最终的受益者就是农民。（3）为便于管理，对于收购数量，上不封顶，但是却可以规定每一笔收购的数量规模下限，如10吨。单个的农民可能难以达到这个数量，但是可以联合出售，或者可以委托中间商出售。这时的最低收购价格相当于批发价格。只要粮食市场是开放竞争的，最低收购价格的好处最终就还是为农民所得。中间只会有运销差价，而即便农民自己销售，也有运销费用问题。（4）为避免收获季节发生集中收购现象，可规定最低保护收购的适用时间，将收获季节的2--3个月排除在外。由干有最低收购价格预期，收获季节的价格并不会发生较大下降，最多只会略低于最低收购价格，大致相当于储藏2-3个月的费用。

目前己经确定实行最低收购价格的是三种稻谷。建议目前暂不扩大产品品种，而集中财力确保对稻谷生产的价格保护。主要原因是:(1)稻谷是最需要保护和加强的粮食产品。2003年我国的粮食总生产水平接近1990年，而稻谷2003年的生产水平比1982年的水平（1.62亿吨）还低200万吨。我国大米需求的刚性较强，而由于水土条件的要求，稻田面积扩大的可能性极小，稻田被占用的趋势最强。就进口而言，世界大米贸易的数量远远小于小麦和玉米（小麦1.2亿多吨，玉米8000多万吨，大米只有2000多万吨），因此，不可能大量进口。（2)在稻谷方面进行试点，探索和总结经验后，确定一套较为完整和成熟的方法后，再推广到其他品种，以减少政策成本。

四、加强我国粮食和农业生产能力的政策从各个方面的因素分析看，我国的粮食安全问题是长期性问题。解决长期性粮食安全的根本性措施是加强国内长远性和基础性能力建设。建议重点加强以下方面的能力建设。

第一，增强农业科技创新能力。重点措施包括：（1）加强中国农业科学院和中国农业大学等重点农业科研机构的建设，包括队伍建设、资金投入等。（2）完善重大农业科技项目的管理体制。建议考虑设立国家农业专家委员会，研究重大农业科技发展战略，每年确立儿个重大农业科研项目，并进行项目委托等。（3)完善重大科研项目的合作和协作机制，推广超级稻研究的经验，由牵头单位自主决定协作，而不是由科研管理部门或项目委托部门硬性“捏合”。

第二，增强农业科技推广能力。重点加强县级推广部门的建设，使之成为向上连接各级科研机构，向下连接农业产业化龙头企业、农村合作组织、专业农户、示范农户、村级农业技术员（村干部）等的纽带。在税费改革等一系列农村改革之后，村干部的管理性职能将弱化，可强化村干部在农业技术推广方面的信息员职能。从长远看，借鉴国外经验，建立全国统一管理的国家农业技术推广体制，中央部门垂直管理，并负担相应的经费支出，是发展方向。如果以县级为主，建立精干的队伍，所需经费总量并不是很大（按照30万人的编制，每人每年工资与业务费3万元，仅仅为90亿元）。如果在短期内难以实行全国统一的体制，也可以鼓励有条件的省，实行省一级统一管理。

第三，增强土地可持续生产能力。重点是：（1）西南和西北山区的坡地改梯田（每亩费用在西南山区大体上相当于5年退耕还林的支出，在西北山区相当于3年退耕还林的支出）；（2、北方地区的节水农业；（3）中小型水利设施建设和维护；（4）土地整治；等〕通过这些措施，提高我国有限土地资源的长远生产能力，并保护环境和生态，实行农业的可持续发展。

第四，增强农民的发展能力。包括加强农村地区尤其是贫穷落后地区的基础教育，真正提高农村人口的受教育水平，以及加强对农民的各种培训。从长期看，这是农业发展最基本的能力建设其中，基础教育更具有长远性意义：有了良好的基础教育，职业教育、农业技术推广、农民工培训等等，就可以事半功倍；否则，就会事倍功半。建议中央财政加大农村教育支出，用于加快农村中小学教育，包括;(1)扩大免费提供课本的范围；（2）扩大免收学费的范围；（3）扩大对西部地区初中寄宿制支持；等。此外，应当鼓励和要求地方政府采取措施，改善打工子弟就学条一件，包括进入当地公办学校，或者扶持打工子弟学校改善办学条件。

五、完善我国农业投入的体制保障政策

近年来尤其是今年，在党中央国务院高度重视“三农”问题的背景下，我国对农业的投入有较大幅度增加。但是，现在的问题在于没有从法规框架和体制上对农业投入的长期增加提供明确的保障。目前，最重要的法律条款是《农业法》第二十四条，即“国家逐步提高农业的总体投入水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。这条法规在落实执行和检查上存在一些困难，其中最主要的是“农业总投入”的含义不明确。《农业法》第二条对农业的规定是“种植业、林业、畜牧业和渔业”。但是，财政方面一般是提农林水气。在所有公开发表的统计资料中均没有国家财政“农业总投入”这样的统计数据。因此，难以确定该条款的执行情况。公务员之家版权所有

建议采取更为务实、可靠、易于检查的指标：（1)按照农业和农村经济发展的实际情况，明确界定“农业总投入”的含义和范畴，并在财政支出项目上明确反映出来；（2）规定每年新增加的财政收入中，用于新增农业投入的，至少不低于某个比例。考虑到从长远发展看，需要的比例可能不同，可以先制定未来一个时期中的比例，例如未来s年或者8年的最低比例。

实际上，发达国家如美国和欧盟，用于农业的投入（如补贴）金额，都是按照法律形式，一定数年不变的（一般为5--6年）。考虑到我国具体情况，提前儿年确定具体数额可能不便，但是，确定新增加财政收入中用于一农业部分的比例，却是可以做得到的。