村民自治与农村政治发展

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关键词：村民自治民主选举民主决策民主管理民主监督

民主是政治发展的内容，也是政治发展的目标。村民自治在我国实施近20年来，以基层民主化为制度目标，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重要内容，是中国现代化进程中第一次持续时间最长、范围最广的一项农村基层民主实践活动。这一制度从根本上影响了村民自治在我国农村的发展态势，极大的推动了中国农村的政治发展。

一、村委会产生与民主选举

历史的长河中，曾有这样一个镜头让人感动：陕甘宁边区普选中，农民用向碗里投黄豆的朴素办法，选举自己中意的干部。几十年弹指一挥间，在中国共产党的领导下，中国的基层民主建设取得前所未有的发展："投豆选举"早已"锁"进历史档案，即使在农村，农民们也手持选票，走进秘密划票间，规范、自由地表达自己的意愿。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定：村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村委会选举是改革开放以来我国农村基层民主政治建设的重大制度创新。特别是1998年10月党的十五届三中全会提出来"全面推进村民自治"的战略部署以来，全面推进村委会直接选举就提到了重要的议事日程。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法对村委会的选举程序和操作步骤做出了具体规定。此外，各地方省级人大常委会也普遍制定了选举办法，规范本行政区域的村委会直接选举。

截至目前为止，全国农村村委会普遍进行了六次换届选举，规范化程度逐届提高，数百万"村官"，实现了由过去的任命制到直接选举的转换。在长期的村民自治的实践中，人们总结出了一些指导村委会选举的原则。一是当家作主原则。根据这一原则，村委会成员的任免，应该而且必须由农民说了算，而不能由上级部门随意指定、委派或撤换。现在《村民委员会组织法》和各省、自治区、直辖市颁布的村民委员会选举办法，对村民委员会候选人提名，对村民委员会成员选举、罢免的规定，都始终贯穿着村民当家作主的原则。二是普遍选举权原则。社会主义国家人民当家作主的主要标志，是人民普遍享有选举权和被选举权。普遍选举权原则就是指法定选民人人都享有选举权，而不是少数选民享有选举权。我国宪法和《选举法》都规定，凡年满十八周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住年限，除被剥夺政治权利的人之外，都有选举权和被选举权。三是平等选举权原则。所谓平等选举权原则，是指享有选举权的选民在行使选举权上是一律平等地。具体地说，就是每一位选民在同一次选举中只能投一张选票，每张票的实际效力完全相等。四是直接选举的原则。村民委员会必须由选民直接投票选举，而不能由村民代表或户代表投票选举，这是由村民委员会的性质和职能决定的。村民委员会是农村基层群众性自治组织，它主要有自治功能和协助行政功能。因此村委会的选举产生涉及到每一个村民的切身利益，村委会应该而且只能由选民直接投票选举产生。这样保证了选民充分行使自己的选举权利，选出为广大选民拥护信赖的"当家人"，真正体现村民自治的本质，真正实行村民自治。五是差额选举的原则。实行差额选举，既可以为村民提供更大的选择余地，保证他们在更多的人才中挑选出最信赖的"当家人"，达到优中选优；又可以为候选人踊跃竞争提供激励机制创造客观条件，促进人才脱颖而出。六是公开的原则。是指选举的每一个环节都必须公开，置于广大选民的监督之下，这既是广大选民的强烈要求，也是保证选举公平、公正的基本条件。根据这一原则，在各地的选举过程中，除了选民秘密划票之外，选举的计划、过程和结果，都要及时向选民通告或者在选民当面进行。为此，不仅村民选举委员会成员、选民名单、村委会候选人名单、选举的时间和地点要公开，而且选举大会的会场的投票箱的开启、唱票计票也要公开。这样就能为选民行使民主监督提供条件，确保选举工作依法公平公正地进行。

在当前普遍推行的村委会选举中，农民表现出了高度的参与热情。按照国家民政部的不完全统计，各地农民的投票率一般都在80％以上。这表明农民在农村市场化进程中开始具有现代民主观念和权利意识，他们逐渐以公民的身份投入到村民委员会的选举之中。

现在在我国广大农村，村级民主选举日益规范，村委会选举的程序和方式不断完善与更新，民主程度明显增强。20世纪80年代初，各地在村民委员会的组建过程之中就尝试进行了村民委员会的选举，迄今有的地方已经进行了八届之多。一个明显的事实是，随着村民自治及村级选举的相关法规不断完善，各地村民自治的组织方式及民主选举的方式和方法也不断规范。包括选举委员会的组成、选民的确认、选票的设计、候选人的提名、差额选举的标准、会场的布置以及监票和计票等都有相应的标准和规范。比如，公开提名候选人，摆脱了一直以来由主持选举工作的机构操纵提名的情况；以预选方式决定候选人；允许和安排候选人进行竞选活动；形成了较完善的秘密投票方法，包括设立秘密划票间等。尤其是在各地选举中创造了不少新的方式，如吉林梨树的"海选"、四川达川的"公推公选"等都强调选民对候选人直接提名，并组织候选人进行竞选演说，由选民现场提问、秘密投票、当场计票并确认候选人，使村民委员会选举的竞争性和民主性大为增强。这些方式正被越来越多的人们所接受并在越来越多的省市得到推广。可以说，十多年村级民主选举过程，不仅是村级民主选举的范围不断扩大的过程，同时也是村级民主从动员选举到自动参与、从组织提名到自由提名、从等额选举到差额选举、从内定人选到自由竞选的发展过程。当然对于选举制度比较完善的国家和地区来说，上述措施并无特别之处，但在缺乏选举传统，尤其是对教育文化水平比较落后的农村来说，这些措施却是极大的创新，需要克服许多不利条件才能建立起来。现在农村的选举就是因为其民主性而备受称赞，中国政府在对外宣传上，也往往援引农村选举作为中国民主有所发展的佐证。

二、村民会议与民主决策

在我国农村村民自治的实践中，所谓民主决策就是按照有关法律和法规，在农村设立村民大会或者村民代表会议，由村民会议或者村民代表会议共同研究村中大事和群众普遍关心的问题，然后依据多数人的意见做出决定。所以民主决策主要是通过村民的会议来实现的。

根据对全国各地的调查，村民会议的具体形式大约有以下几种：一是全体18周岁以上的村民参加的村民会议，即全体村民会议。这是村民会议的最高形式，也是最完整的形式。二是村民代表会议，它是由村民选举出一定数量的代表组成的会议。这是由于好多地方召开全体村民会议有实际困难而设立的，在1998年颁布的《村民委员会组织法》中对此有专门规定："人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会。"其职权是讨论决定由村民会议授权的事宜，代表村民行使自治权。三是户代表会议和部分村民会议，主要讨论与部分村民有关的事情。此外，有些地方的村民在自治实践中，还请一些有经验、有能力的老党员、老干部、老村民，组成"三老会"或者"党员议事会"、"村民议事会"等组织，进行民主协商和讨论，帮助村委会进行决策和解决难题。

按照《村民委员会组织法》第19条的规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，主要有：（1）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；（2）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（3）村集体经济所得受益的使用；（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（5）村级经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（6）村民的承包经营方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民认为应当由村民会议讨论的涉及村民利益的其他事项。一般来说，民主决策事项的多少反映着村民民主决策权力的大小。民主决策作为我国农民参与村级社会事务的一个有效渠道，是我国农村基层民主政治建设的必然要求。我国基层民主政治建设的一个重要内容就是进行村民自治，而村民自治的内在精神和涵义就是扩大广大农民对村级社会事务的参与，让广大农民能够在关系到自己切实利益的问题上有更多、更大的发言权，真正实现农民自己办自己的事情。

由于全国各地千差万别，实际情况也各不相同，所以民主决策的形式和具体内容也有所不同。但是一般来说都有以下几种情况：（1）由全体村民进行集中民主决策。这一般通过召开村民会议来实现，它是一种参与人数最多、规模最大，反映村民利益和愿望最直接而又最权威的一种方式。在这种由本村18周岁以上有选举权的成年村民组成的会议上，主要是就有关村级民生大计的政治、经济、文化、日常生活等问题进行民主讨论，在尽量汲取大多数人意见的基础之上，通过民主集中制的原则，使民主决议的内容形成文字表述或者决议，以全体村民遵照执行的方式得以贯彻落实。（2）召开村民代表大会进行民主决策。这种民主决策形式是针对我国广大农村的实际，为切实保障农民当家作主的权力落到实处，使村中事务能及时得到处理，在实践中创造的一种村民大会的代议制形式，它在某种程度上弥补了实现村民会议制度可能存在的某些不足和缺陷。它是由村民代表和村委会成员以及村民小组长共同组成，是仅次于村民会议的村民自治组织中的决策性和权利性组织。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定除村民委员会村委会换届选举、罢免村委会成员，审订全村的社会、经济发展规划，制定村民自治章程和村规民约以外的事情。村民代表会议是人民群众创造的，并逐渐成为制度的农村民主政治建设的有效组织形式，它有效地推进了农村民主政治的建设，重建了村级组织的合法性；也为村民参与农村事务的管理提供了可靠的组织形式；还有效合理地配置了农村的各种社会资源，促进了农村两个文明的建设和发展。同时还有利于增强村民的凝聚力，因为村民代表来自全村各个层次、各个方面，在群众中有较高威信。他们的工作就是表达民意，维护和实现村民的利益，所以容易得到村民的认同、信任和支持。这样既理顺了群众的心情，也促进了村干部的工作，密切了干群关系。此外，实行村民代表会议制度以后，村干部的活动在村民代表会议的监督之下，不仅通过民主决策，可以在重大问题上约束村干部的不轨行为，保护村民的根本利益，而且还可以通过帐目公开，财务监督，防止村干部对集体财产和村民利益的侵犯，从而制约了有些村干部的不良行为，这就从制度上制止了干部腐败的滋生。（3）召开户代表会议进行民主决策。即一家一户派一名代表参加的民主决策会议。这种决策形式由于吸收了以家庭为单位的不同利益集团的参加，因此有利于民主决策后决议方案的贯彻执行。这种决策方式还有省时省力、形式活泼、较为人民容易接受的特点，因此在农村十分普遍。它一般适用于布置农业生产任务，讨论村中的生产、生活和建设问题。（4）由部分当事人参加的小范围内的民主决策。这种决策形式一般适用于决策的内容和对象具有片面性，不涉及其他村民的具体事宜，其决策的结果也不具有扩散的效力，一般只对参加会议的部分村民有效，一般也只限于解决一些具体的生产和生活福利方面的事务。

在村民自治的具体实践中，不仅民主决策的内容是重要的，而且很多情况下决策的形式和程序也影响村民民主权利的发挥。对此，各地也探索出了一些适合本地特色的民主决策程序。例如四川乐山农村实行的"八步法"就是一个典范。他们的决策程序主要包括提出议题、安民告示、召开会议、报告工作、听取意见、宣布议题、表决通过、组织实施等八个环节。山东日照市东港区涛雒镇实行的"村务公决制度"也取得了很好的效果。他们把村中大事全交给村民自己决定，并制定了《涛雒镇村务公决制度》，这项制度规定：凡村集体投资2万元以上的工副业项目、土地调整、农田水利基本建设项目、公益福利事业、经济园林更新等重大事务，村"两委"都要根据会议讨论，然后进行民主评议。

由此可见，在我国农村基层民主政治建设中，以村民大会或者村民代表会议等会议作为村民民主决策的物质载体，作为我国农村村民民主"参政"、"议政"的一种行之有效的组织形式，已经在村民自治的生动实践中越来越显示出重要地位。

三、建章立制与民主管理

在各项村务中，最经常、最大量的是管理工作。在传统的村务管理体制中，管理权和决策权、监督权基本上是一致的，党支部可说是集三权于一身。实行村民自治以后，不仅党支部和村民委员会的职责分开了，而且管理权与决策权、监督权之间也有了初步明确的划分。这种管理再也不是原来意义上的管理，而是同民主选举和民主决策一样，由全体村民共同参与，实行民主管理。在"四个民主"中，民主管理是贯穿始终、连接各个环节的，是村民自治的重要内容。

民主管理就是指村民依照一定的法规制度参与村级事务的管理，它是农村民主政治建设的重点。村民自治中的民主管理，主要体现在以下两个方面：一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见直接参与管理；二是依据党的方针政策和国家法律法规，结合本地实际，制定村规民约或者村民自治章程，让村民和村干部自我约束、自我教育、自我管理。其中，村民会议或村民代表大会是农民进行民主管理，行使民主权利的重要形式，是民主管理的主要物质载体；而村规民约、村民自治章程则是民主管理活动的制度遵循，是民主管理活动和过程的外化形态。

一般来看，国有国法，家有家规，村也有自己的村规。一个村就是一个小社会，村民在日常生活中经常会遇到一些国家法律、政策没有涉及、没有具体规定的事情。这时就需要建章立制，实行制度管理。在现在农村的村民自治过程中，主要包括以下几种类型的村级规约：

一是村民自治章程，有的地方也叫村自治章程、依法自治章程等，有的甚至称村务规范化管理规定。它是最高层级的村级规约，村民称为"村级小宪法"，它具有完备、规范、原则等特征。是其它村级规约制定的基础。，村民自治章程包括一下一些内容：（1）村级组织方面的规定。如村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度以及他们的具体产生办法、职责和工作制度；村民委员会的工作机构；村民小组的划分和村民小组的产生办法；村干部的行为规范；村民委员会同乡镇人民政府、村党支部和集体经济组织的关系等。（2）村民权利和义务方面的规定。如村民的选举权、被选举权、对村民委员会进行监督和批评的权利以及建议权；村民应当履行的义务和责任等。（3）农村社会事务和精神文明建设方面的规定。如社会风俗、社会治安、家庭关系、邻里关系、计划生育等。（4）村务公开的内容和方法。如公开的事项、公开的时间等。（5）农村经济管理方面的规定。如农村土地管理、承包方案的确定、提留及统筹的提取和使用、民主理财、对村办企业的管理等。

二是村规民约，个别地方也叫村民公约、村民行为规范等。这是比村民自治章程低一个层次的管理制度，它对全村的各项管理制度进行更为详尽具体的规定。村规民约是随着村民委员会的建立而出现的一种群众自治的行为规范，是村民委员会组织村民进行民主自治的章程，是广大农民群众民主意愿的体现。它是在党的十一届三中全会以后，随着村民委员会的建立，在继承以前农村各种公约的基础之上发展为今天的村规民约。它具有以下几个特征：（1）群众性。是指村规民约由本村村民自己提出条文，自己讨论制定，由此集中体现了本村村民的利益和愿望，当然也只对本地区的村民有约束力，这个特征使它与法律严格区分开来。（2）合法性。这是从村规民约的内容而言，对此《村民委员会组织法》第16条明确规定："村规民约的内容不得与宪法、法律和法规相抵触。"（3）针对性。这是指在内容合法的基础之上，要紧密联系本居住地区的实际有针对性地制定。因为社会情况十分复杂，各地由于经济状况、文化程度和地理环境的不同，所要解决的侧重点也不同，因此村规民约的内容不能千篇一律。这是村规民约的生命力之所在。（4）通俗性。这是指村规民约要根据本居住地区的风俗习惯、文化传统，分别采用农民群众容易接受的表达方式，如"十要、十不要"、"十提倡、十反对"、"三字经"等。

村规民约作为一种新的行为规范，它在整个社会规范结构中具有不可替代的地位和作用。它既不同于党的政策和国家法令，也不同于社会道德和风俗习惯。它是农村村民在基层社会生活领域开展自治活动的章程，是发展农村物质文明建设的保证，也是农村精神文明建设的一种形式。需要说明的是，有的地方将村民自治章程与村规民约合而为一，制定出一个既原则又具体、既有政策条款又有奖罚措施的统一的综合性的管理制度。

三是各类专项规约，包括村务公开制度、财务管理制度、干部廉洁制度、村民档案管理制度、村民代表会议议事规则、计划生育公约、村委会及下属各委员会的工作职责等等，这些是与村民自治章程、村规民约并行不悖的有关各种专门组织、专项事务的工作规章，现在几乎在每个村都有这类专项规定。

四是临时性的制度规定，如选举方案、村民代表选举办法等。

总之，村规民约和自治章程等村级规约的制定和执行，使我国社会主义新农村在村民自治活动中有了新的制度依靠，使农村农民进行民主管理变得具体而又可能，大大增强了村内的团结，促进了社会主义农村的稳定和繁荣，使我国农村走上了一条可持续发展的健康之路。

四、村务公开与民主监督

村民自治中的民主监督就是指村民群众依照党和国家的方针、政策、法律、法规以及村民自治章程、村规民约，运用多种监督形式，对村民自治的各项工作，特别是对决策以及决策执行过程进行监督，以及对村民委员会及其成员的工作情况进行监察、督促的过程。它在整个村民自治中，起着一个整合、纠错和保护的作用。其目的是为了保证村民自治健康发展，促进农村两个文明建设。

依照我国村民自治的现行体制，从民主监督的对象和内容来看，我国农村村民的民主监督主要有三种形式：一是通过定期召开村民会议或者村民代表会议，听取和审议村民委员会的工作报告，对村委会的工作进行评价和监督。二是制定群众评议干部和村务制度，通过包括村民会议和村民代表会议等各种形式，对村委会干部的工作能力、工作业绩、工作作风和其他行为以及村级事务进行全面的评议。三是通过建立健全村务公开制度，推行民主监督的经常化。

在村民自治实践活动中，民主监督的形式多种多样。但经实践证明，村务公开无疑是最有效的而且是最重要的形式。村务公开是村民委员会把涉及村民利益和村民普遍关注的事项定期及时向村民公布，自觉接受村民的监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，"村民委员会实行村务公开制度"。"村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：（1）本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；（2）国家计划生育政策的落实情况；（3）救灾救济款物的发放情况；（4）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。"同时还规定了"村委会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询"。如果"村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。"

为了巩固农村职权，保持农村的稳定，促进农村经济发展，我国绝大多数地方都先后实施了村务公开的制度。其中较早进行村务公开探索的是河北的嵩城县和山东的莱西市。后来，为了在全国范围内推行和完善村务公开制度，1997年民政部下发了《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》。民政部的这一通知对村务公开在全国范围内的推行和村务公开的制度化建设有着里程碑的意义。

在我国村民自治的具体实践中，广大村民遵循使用方便、节俭的原则，在村务公开中坚持把固定公开与灵活公开结合起来，把文字公开与口头公开结合起来，创造了多种多样的村务公开形式。其中，村务公开主要以"一栏、一卡、一会"的形式表现出来。"一栏"是指村民委员会和村民小组在村中最醒目的位置设置固定公开栏，公开栏设综合栏、专项栏两种。专项公开栏适用于财政收支、计划生育、电费收缴等项内容，其他内容可在综合栏中公开。"一卡"是指明白卡，主要用于夏粮征购、统筹提留、劳动积累工等涉及村民切身利益的事项，填发明白卡，每户一卡。"一会"是指通过村民代表会议将村中的兴办公益事业、企业项目的上马和村干部责任目标等事项向村民公布。此外，随着现代科技的发展，有的地方还通过下发公开文、公开表的方式公开村务，有的还用广播特别是电视等媒体进行村务公开。通过这些形式，广大农民成了村民自治的真正主体，村民自治获得真正落实，农村社区有了行之有效的管理模式，从而从根本上摆脱了无组织和无序状态。

村务公开制度的建立和运行，巩固了村委会换届选举成果，深化了村民示范活动，有效地推行了民主治村的全国落实。第一，村务公开满足了广大村民参政议政的愿望，增强了村民当家作主的主人翁精神，改善了干群关系，化解了矛盾，消除了农民群众对村干部的疑虑。实行村务公开制度以后，农村基层干部的工作透明度增大了，农民群众对村干部工作的理解增强了，支持更大了。用村民和村干部的话说："村务公开亮了村干部的箱底，兜了集体的家底，明了百姓的心底。"真可谓"给群众一个明白，还干部一个清白"。达到村民对村委会成员放心，村民委员会成员舒心，干群之间连心的效果。第二，村务公开特别是财务公开，有力地推动了农村基层干部的廉洁，改善了村干部的工作作风。财务公开是村务公开的一个重点，在实行财务公开的过程中，许多地区推行了"民议、村审、乡管、县查"的运行机制，彻底改变了以前农村财务混乱的状况。使农村财务走上了规范化的道路。农村财务公开给基层廉政建设奠定了基础，增强了村干部的廉洁自律意识，不仅村干部难以多吃多占，也有效地遏制了县乡干部到村里吃拿要的行为。第三，村务公开增强了村民的相互监督和自我约束，减少了村民之间、村民和村干部之间的误会与摩擦，促进了农村社会稳定和两个文明的建设。近20年村民自治的实践证明，村民自治的确是解决农村问题的金钥匙，而村务公开更是村干部解决工作难题的法宝。比如号称"天下第一难"的计划生育工作，由于实行村务公开，干部也好，村民也好，每家的婚姻状况和生育指标都张榜公布，这样，自觉自愿按规章制度办事的人多了，无理取闹的少了。此外，村务公开还推动了乡镇和县级部门的政务、警务等方面的公开。村务公开取得了广泛的社会效益，尤其是在推进廉政建设、改善干群方面，村务公开发挥的作用比制定几十个文件和宣传教育更大。它从制度上消除了腐败产生的根源，使腐败分子无机可乘，因而直接影响和推动了上级部门的廉政勤政建设，也推动了政府由统治型向服务型的转化，加快了民主政治的建设。公务员之家版权所有

袁金辉（1972-），男，汉族，重庆巫溪人，法学博士，国家行政学院教师，主要从事农村政治学、农村社会学的研究。

村里制定的各种规章制度是开展农村规范化管理的前提，这些规章制度涉及多个层次和方面，既有综合性的，也有单项制度，为方便起见，文中统一称为"村级规约"。