全面落实《农村土地承包法》，促进农民收入持续增长

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一、《农村土地承包法》尚未得到普遍的宣传和落实

自从2003年3月1日《农村土地承包法》正式实施以来，我们所里的律师和国内外其他专家先后6次在海南、广西、河北、河南、山西、山东、北京、江西、安徽、湖北、湖南等11个省、市、自治区就《农村土地承包法》的落实状况进行了涉及154个农户的实地调查。总而言之，结果是令人担忧的。其中最突出的问题就是《农村土地承包法》没有在地方上得到有效的贯彻落实。

我们的相关调查数据综合如下：

这里有几点需要特别的说明。首先，有将近90%的农民听说过30年不变的政策，但是只有15%的农民道听途说过《农村土地承包法》的名字。没有一个农户（少数被调查的农户也还是村干部）真正了解这部法律里面的一点具体内容。这和我们在2001年夏天做的17省1600农户的调查结果基本一致。由此可见，《农村土地承包法》里面提供给农民的更具体更具有法定意义的土地权利并没有到得普遍的宣传。如果农民都不知道自己拥有哪些法定的土地权益，那他们怎么能够运用法律的武器来维权呢？

其次，土地承包经营权证和承包合同的发放率从2001年中期以来就已经止步不前了。只有半数的农户拥有经营权证或合同。绝大部佞的权证或合同都是在2001年前颁发的。所以其内容都不符合以后的《农村土地承包法》，有些甚至还与1998年的《土地管理法》相悖。

第三，就农民对将来土地调整可能性的估计这个最关键的问题而言，只有46%的农户对自己的土地使用权有较高的信心。这也是我们2001夏天的调查结果相近的（那时发现有40%的农户对其土地使用权有较高信心）。因此，有过半数的农民信心不足，这也意味着这些农民缺乏制度性的保障，不可能进行长远土地投入和改良。

最后，农民信心不足的一个具体表现就是，每4个村中几乎就有1个村在二轮承包之后还进行过土地调整（或者马上准备实施调整），每6个村里几乎就有1个村还将承包地转让给外地老板。

二、实施《农村土地承包法》是实现农民收入持续增长的必要条件

农民增收困难和城乡收入差别日益扩大是一个影响到全国经济持续繁荣和社会稳定的重大问题。今年年初的一号文件就体现了中央对这个问题的重视。

由于粮食涨价和中央一号文件的实施措施等原因，今年农村经济形势已经有了可喜的进步。今年前三季度，农民人均收入达到2110元，实际增长11.4%。同时城镇居民人均收入达到7072元，实际增长7%。但是由于城镇居民人均收入比率已经达到了3.35:1。根据前三季度的趋势，今年农民人均收入将达到2813元，而城镇居民人均收入将达到9429元。同时值得注意的是，去年全国未解决温饱的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人，这是中国贫困人口数字自1978年以来的第一次反弹。新增加的这80万贫困人口，主要都在农村地区。

很确切的是，相对于日益庞大的城乡差距，在中央一号文件采取的措施还远远不够。如果只是要让城乡人均收入比率由3.35:1降低到2:1的话，这就意味着还有一个14610亿元的城乡差距需要填补。因此：

·今年全国的农业直接补贴大约是117亿，只占这个14610亿元缺口的0.8%；

·今年国家支持农业的财政比去年增加了300亿，只占这个14610亿元缺口的2%；

·今年全国共计减轻农民税收负担280亿元左右，只占这个14610亿元缺口的不到2%；

·今年国家支持农业的总财政支出大约在1500亿元左右，也只占这个14610亿元缺口的10.3%；

以上国家对农业的支持措施当然应该继续坚持，但是我们应该认识到调动农民自己的生产积极性和主观能力才是促进农民收入长期持续增长的关键。只有农民自己的积极参与，才有可能提高现有农作物的产量，实现多样化、高附加值的经营，实现12月5日的中央经济工作会议提出的“形成农业投入稳定增长的机制”的目标。所以说，政府要想办法引导农民自己想种地，想种好地，想花心思，花本钱在土地上谋出路，那么农业生产效率才有可能得到整体的提高，农民收入才能保证持续的、较大幅度的增长。

要实现这一点，首当其冲要解决的是土地问题。土地是农民最重要的生产资料，也是他们的基本生活保障。许多国家的历史经验和国内外学者的反复研究都证明了一点：有了长期稳定的土地使用权，农民才会更加珍惜土地，增强对土地的中长期投入，实现符合市场规律的精根细作。

在2002年，中国每公顷耕地所创造的农业附加值大约是12775元（1539美元）。这就意味着还有相当大的发展空间。主要办法就是通过多样化种植来提高附加值，通过技术改良提高现有农作物产量。正如许多其它国家所证明了的，要取得这些进步就必须赋予农民长期稳定的土地权利。只有这样，农民才有信心利用自己的财力、物力和人力对土地进行长远投入，如种植经济作物、改良土壤和水利条件、平整地块、建造温室、推广应用新技术等等。韩国在2002年每公顷耕地所创造的农业附加值大约是22400美元，台湾在1997年每公顷耕地所创造的农业附加值大约是13150美元。这两者的共同特点就是通过二十世纪四十年代和五十年的，农民拥有了长期稳定的土地权（土地归农民私有且不受政策的调整或干涉）并从而开始了多样化的农业经营。韩国和台湾每公顷耕地所创造的农业附加值分别是中国大陆的14倍和8.5倍。这差距里面虽然包含了不少农产品加工和包装的产值，但其基本原因还是有了更高产量、更好质量和更多样化的农业耕作。

长期稳定的土地权不但是导致农民投资的必要条件，而且也能推动农村土地流转市场的发展并从而进一步的提高农业生产效益，增加农民财富。在印度和印度尼西亚一些农村经济发展水平与中国农村相当的地区，一公顷农民私有耕地的平均价值在5000美元左右。中国的农民目前只拥有30年的使用权。根据未来收益递减折扣率估算，30年使用权的初始经济价值大约是完全私人所有权或永久使用权的75%到95%。这样一来，一公顷耕地的30年使用权的真正市场价值大约是3700到4500美元。如果农民拥有长期不变的使用权并对其稳定性有较高的信心，那么农村土地流转市场才有可能得到长足的发展（在土地使用权执行得比较好的地区，土地流转市场已经开始形成一定规模了）。中国现有耕地1.23亿公顷，那么对于中国农民而言，这些耕地的30年使用权可以价值4550到5550亿美元，换算成人民币就是37500到45500亿元，远远超过了使城乡人均收入比率达到2:1所需要的14610元。如果把这些财富变为现实，那么农民将在土地上作出更大的投资，或者利用土地流转来的资本开发具有更高效益的第二、第三产业的生产经营。

同时也必须看到，土地也成为了农村社会的许多不稳定因素的根源。根据社科院今年的一项研究，土地问题已经取代税费问题成为农民上访和农村不稳定的首要因素。中国媒体的报道也揭示，由于二轮承包没有完全彻底地落实30年不变的土地政策，加上地方官员和集体干部出于私利任意收回农民承包地并转让给“外地老板”或承包大户，许多地方出现农民与村集体、农民与“外地老板”、或者农民与集体加“外地老板”的直接对抗，有的甚至演变成群体事件。这样的争端如果得不到控制，势必形成对农村安定局面和国家经济长久繁荣的直接威胁。如果政策忙于应对上访静坐，不仅其执政成本要大大增加，而且带来严重的国际国内影响，从而破坏中国经济发展的大环境。与其遇事安抚，不如未雨绸缪。

因此，广泛深入宣传并落实《农村土地承包法》是稳定并完善农村土地承包关系，化解农村土地承包纠纷，并从而促进农民收入持续增长并保持农村社会长治久安的必要途径。基层干部和广大农民必须全面掌握《农村土地承包法》的基本内容，着重了解稳定土地承包关系、规范土地流转、维护土地承包者合法权益等重点条款。这样，基层干部才能知法、懂法，不断提高依法行政的水平；同时，农民也能知法、懂法，能够用法律的武器维护自己的合法权益。由于今年农民种地的积极性增高和土地纠纷的增多，许多省份都在酝酿出台《农村土地承包法》的实施细则，所以现在正是全面宣传实施《农村土地承包法》和国务院今年4月30日的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》的大好机会。

三、宣传和实施《农村土地承包法》的六大措施

根据中国的国情和我们在农村调研的结果，我们建议采取以下六个措施。政策应该划拨专款来保证这些措施的落实。根据我们的初步估算，如果采纳以下所有的措施，头一年的花费大约只有10亿元左右，仅占国家农业财政支出的0.6%。以后每年的花费更将逐年递减。考虑到全面实施《农村土地承包法》后所带来的不可估量的经济和社会效益，这样程度的支出是绝对合算的。

第一，培训基层尤其是村级干部。村干部是国家法律法规在农村基层的具体贯彻者、落实者，是农民群众利益的直接维护者、实现者。要深入贯彻落实《农村土地承包法》，关键之一在于基层干部，不容忽视的是，现在许多村乡级的干部法治意识不强，对《农村土地承包法》知之甚少，所以他们在思想认识、工作方法、工作作风上都不符合国家法律和政策的要求，不尊重农民的合法土地权益，致使群众上访不断、矛盾纠纷得不到化解，严重制约了农村经济的发展。

目前针对基层干部的农村土地法律培训要着重于一些和农村土地工作息息相关的条款。尤其是要依据法律重点解释农村土地集体所有制和农民土地使用权的关系。不少村干部以为土地是集体所有就可以任意收回、调整或者征用占用农户的承包地。从法律上讲农村土地是集体所有，但实际执行中就成了村干部所有。我们在农村多次调查的时候发现，村里卖不卖地，卖给谁，卖多少钱，完全是由少数几个村干部说了算，集体土地成了他们自己的私有财产，农民对其中的交易细节一无所知，农民最终得到的土地赔偿只是实际价格的很小一部分，有时甚至是零。这些问题是和农民的生计紧密相关的，也是最容易诱发农村社会矛盾的问题。所以说，基层干部要认真学习《农村土地承包法》，学会如何通过法定程序来调整、收回或征用土地，提高依法办事的水平。

因此，政府要专门制定基层干部年度培训方案，组织基层干部认真学习《农村土地承包法》和其它相关的法规条文。各村、乡要通过集中轮训、以会代训等方式，普遍组织基层干部学习这些土地法律知识，提高他们的法律素质和依法决策、依法办事、依法管理的水平。同时，在培训之后，要对干部进行相关的法律知识考试考核，并把干部学法考试和用法考核情况，作为年度干部考核的重要内容和干部任免、晋升、奖惩依据之一。

第二，反复的电视宣传。电视可能是最能覆盖广大农村地区的宣传媒介。它的普及面比较广，形式又为大众喜闻乐见。在我们的2001年的17省调查和近几年来走访过的农户中，绝大多数都提到了电视是他们接受外界信息的首要渠道。中央及地方主要电视台的晚间新闻节目要加强对《农村土地承包法》的宣传报道。无论是正面的报道还是对违法行为的披露（尤其是有关土地调整、土地征用等农民关心的问题），都是非常有效的宣传手段。新闻节目里面可以开辟一个关于《农村土地承包法》的专门栏目，集中就重点条款、热点问题进行报道。有条件的话，可以拍摄专题片或者专门的知识讲座片。

以上建议的专题报道或节目要借鉴现有的一些很受观众欢迎的普法节目，比如说中央电视台的“经济与法”、“今日说法”，北京电视台的“法治进行时”等。中央电视台的“今日说法”节目，每一期节目都请一位法律专家进行现场点评，以案说法，使该节目既有较强的可视性，针对性，又有一定的理论深度。另外，节目也可以选择一些富有典型意义的案件，介绍有关的法律知识，并回答农民观众提出的问题。

宣传工作是否成功，很大程度上取决是否经常反复地进行宣传。要做到《农村土地承包法》深入农户，人人皆知，宣传报道就必须反复、经常。至少要保证一年的电视宣传传期，其中前六个月为集中宣传期，后六个月为宣传巩固期。

第三，深入开展《农村土地承包经营权证》和土地承包合同的换发和补发工作。这两项都是《农村土地承包法》的要求，是土地承包关系的最终书面凭据。但是现在看来，证书和合同的发放率还远远不够。

在换发和补发的过程中，政府应该明确一个概念：二轮承包时，无论采取哪种延包方式，手续是否完善，只要承包到户、认地到户的都应有效，不准违法重新发包和调整农户土地，确保土地政策的连续性和稳定性。对于已经承包到户、认地到户，因其它因素发包方没有与农户签订土地承包合同或发放《农村土地承包经营权证》的，要补签承包合同和补发《农村土地承包经营权证》。新发放的合同和证书要严格符合《农村土地承包法》的格式要求，尤其要指明30年的承包期限、承包起止日期、承包期内不得调整的原则和双方的权利和义务。证书必须加盖适当政府部门的公章，合同必须有发包方和承包方的有效签字。如果个别省份已经颁发了《农村土地承包法》实施细则，证书和合同也要符合并包含细则的内容。

农业部门要成立专门的工作负责组并划拨专款来落实这项工作。中央要给各级政府定一个符合实际的宏观目标。根据我们在其他国家的经验，在一年之内（2005年年底）证书和合同发放率可以达到75%，三年之内（2007年年底）至少可以达到90%。当然，中央必须要求各级政府不能把这个工作当作一项“数据工程”，不能只是把统一印制的本子发到农民手里就完事了。要坚决保证质量，证书和合同里面该填写的地方必须如实填写，该修改的地方必须修改，该签字的地方必须签字。有条件的地方还要将证书和合同登记入册。

第四，给每个农户发一张《农村土地承包法》“明白纸”。政府在宣传计划生育和税费改革的时候都发过类似的普及材料，非常有效。在这里我们也建议政府要送法下乡。可以考虑使用耐用的纸张（甚至可以考虑压膜）统一印制一份一到两页的材料，里面用通俗易懂的语言来说明一些《农村土地承包法》的重点内容。比如说，承包期内不得调整的基本原则，村里可以在何种特殊情况下并通过何种程序可以开展小调整，村干部无权单方面修改甚至收回《农村土地承包经营权》和土地承包合同，村里无权因为农户欠缴税费或者外出打工收回农民的承包地，农民之间自愿流转土地的规范等等。

如果农户需要补签承包合同和补发《农村土地承包经营权证》的，可以考虑把“明白纸”同时发到农民手中。如果农户已经都有了证书和合同的，“明白纸”要尽快发放。

第五，建立一套收集信息和监测的免费热线电话系统。这是进一步拓展政府联系群众、接受群众监督的良好渠道。这样的热线电话最好是由中央某个部委（比如说农业部）直接管理运行并面向全国。当然，也可以考虑在某些部分省市先搞试点。这样的话，该省的农民可以向一个地方集中反映有关违反农民土地权益的问题。对电话接听人员要进行相关法律和接听电话的培训。为了鼓励农民如实的反映情况，可以允许匿名电话。

收到电话以后，电话接听人员要及时的记录在案。之后，要对电话记录进行分类，并输入到一个统一的数据库。热线电话工作机构要通过每月一期的《热线电话简报》，将农民群众通过热线电话反映的问题数量、地方来源、性质、内容和重大热点、难点问题进行统计、分析和归纳，向中央上报，并印发各省市的农业以及国土部门。对个别问题较严重的地方，中央可以考虑进行实地考察，并通报批评和责成地方有关政府及时的解决问题。

如果有可能，可以建立一个更高级的热线电话系统。除了接听电话收集信息之外，热线电话还可以现场回答农民有关土地法律法规的问题，当然，这就需要提供进一步的法律培训。可以考虑把土地法律法规按照内容分成几大块，分别由专人回答相关问题。

最后，建立一套监测和检查体系。为了及时了解各项措施的效果，中央要不时的开展卖地调查和类似的监测活动。为了保证评估数据的真实性和代表性，必须要做到随机抽查县、乡、村和农户，直接从农户那里得到第一手信息（最好保证采访村干部不在场）。这样一来，中央就能随时地检查评估各项措施和《农村土地承包法》的落实程度，并根据新的情况及时调整应对措施。