乡镇财政负债成因分析及对策探讨

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关键词：财政职能负债民主监督

一、引言

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元1。乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。乡镇财政负债使乡镇财政成了“吃饭财政”。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负耽禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

二、乡镇财政负债的成因分析

（一）收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中程度却不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一级政府同样在想方设法增强集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加2。

在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向乡镇转嫁。在乡镇一级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府在与上级政府的博弈中一直处于谈判的不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。并且，县（市）每年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码。乡镇领导往往是有苦难言，在包干指标无法完成时，也只能拆东墙补西墙，因此形成大量财政负债。1998年湖南涟源市给白马镇下达税费包干基数中，除各主体税收以外，还有罚没收入21万元，契税1万元，特产税26万元。而据该镇税源根本就难以完成主体税收任务，契税没有税源，就特产税来说，根据中央的据实征收原则，很难完成。该镇是财政补贴乡镇，没能完成的税收任务就在财政拨款予以扣除，该镇只好加大对农民收费力度，以弥补没能完成的税收任务和财政赤字，结果造成紧张干群关系，在1998年7、8两个月里接连发生两起涉农恶性事件。

与此同时，乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。乡镇政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。乡镇财政负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。据有关资料统计，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。1997年，涟源市白马镇为满足全镇教师工资和日常开支，需资金231.5万元，涟源市财政负担113万元，镇财政按20元/人标准向农户收取教育附加费，实际可收取76万元，结果还有42.5万元只能依靠财政负债来筹集。从2002年开始教育经费改由市财政负担但是，市（县级市）财政的负债规模也很大，结果还是将财政压力转嫁给乡镇财政，乡镇财政压力并未因此得到缓解。因此，要改变这种现状，必须加大中央、省和地市财政对义务教育等公共产品的经费投入。

（二）国家财政转移支付制度的不完善、不明确，国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降。

财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。

但是我国现行转移支付制度存在的许多方面的问题：①缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而省以下的各级财政转移支付制度和不完善，即使是中央对地方的转移支付也存在不同程度的截留，真正能到乡镇的资金已经很少。在获取财政转移支付资金中，以乡镇领导人的“能力”为基础，上级财政资源的配置以领导人的意志为转移，各地方竞争财政资源。②转移支付制度与分税制存在冲突。由于分税制改革很大程度上保留了地方各级政府的既得利益，而转移支付是为了实现均等化目标，政策推行事实上形成了目标冲突。③转移支付力度不够。对于经济欠发达的地区，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。

（三）监管制度不健全，财政资源使用效率低，进而形成大规模的财政负债。

现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就我国乡镇来说，一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志，这使乡镇人大代表难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时工作中接受乡镇党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。没有农民和乡镇人大的监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”。

乡镇财政内部的管理办法基本沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是内部监督软弱无力。很多乡镇在财政上支出都出自领导“一枝笔”，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。

（四）乡镇机构臃肿是乡镇财政负债的重要因素。

尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者几百人，一般乡镇都在一百人以上。乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重是乡镇负债的重要原因。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%，乡镇一级财政供养人员约1316.2万人（不包括不在编人员），加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。

三、解决乡镇财政问题的对策

根据以上财政理论和乡镇财政困境的成因分析，笔者认为：地方财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好地方财政问题，化解基层财政困境，解决乡镇财政困境的前提是理顺省、市、县、乡各级政府财权和事权的关系。加强对乡镇财政的监管是提高乡镇财政效率，解决财政困境的基本保证，精简机构和人员，强化领导责任是解决财政困境的现实途径。

（一）合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称。经验证明，集权型政府体制下实行的分税制，造成了收入向上逐级集中、财政压力逐级向下转嫁的现象。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。由于县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县、乡的公共品提供，所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展，解决特殊情况的工具。逐步完善过渡期转移支付办法。利用公式分配转移支付资金，舍弃“基数法”，是国际上的通行做法，也是我国的必然选择。

从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，本文认为可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。许多乡镇抱着等着看的态度，望着中央、省市剥离其所有债务，影响了债务的消化。中央，省市应该根据债务形成的责任，各自承担相应的债务和消化的责任，并健全相应的转移支付制度，明确各个乡镇的债务责任，稳定其对乡镇债务的预期。

（二）加强监管，抑制腐败和提高财政资源的利用效率。加强支出管理，提高乡镇财政资金使用效益，是防止财政支出膨胀，提高财政支出质量的重要保证。

1.民主理财，加强农民和乡镇人大的监督，把财政建立在法治和民主的基础上。由于民主化进程滞后，导致乡镇财政行为不受约束和混乱，乡镇财政体制实质上还是停留在计划经济时代的集权财政，严重滞后于农村市场经济的发展要求。解决这一矛盾的基本途径是把财政体制改革进行到底，确立以农民民主权利为基础的乡镇财政体制：给予农民比较充分的政治民主权利，这是农民成为市场经济主体的要求和保障。在这个基础上切实加强基层政权的民主化进程。在当前，应该加强乡镇人大建设，使人大代表成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得的各项权力，乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。人代会制度应当放开普选，选取出真正能够代表农民群众利益、懂财政财经业务善于又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表，才能真正做好审批和监督工作。

2.规范预算制度和财政收支监管制度，一定要强化上级对下级的专业检查加强上级部门监督。①实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率。提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。②加强财政管理，严格执行预算。当前应综合运用集中支付和工资统发、收支两条线等财政收支管理手段，对乡镇财政实现收入统揽、预算统编、国库统付、采购统办和财务统管。同时严格执行财政预算。不在预算内的必须经乡镇人大通过才能支出，对支出加大监督力度，增加财政支出的透明度，特别是对各种基建支出，必须进行严格监管，堵塞漏洞，充分发挥财政支出效益。

（三）精简机构和人员。

按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用区划调整的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精减乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担公务员之家版权所有

（四）采取措施，强化领导责任，逐步消化债务包袱。

建立和健全乡镇政府和党委领导为第一责任人的财政目标管理责任制。长期以来，我国对乡镇负责人缺少必要的财政监督和审计，致使乡镇财政赤字扶摇直上。乡镇领导干部离任审计、任内审计制度不健全，形同虚设，干部政绩考核、调动、晋级与财政工作未挂钩，不少乡镇负责人以能借到更多的资金为能耐，至于财政负债，与己无关，离任无过无责。乡镇主要领导一任接一任，债务规模越来越大。针对这种现状，要建立和健全乡镇政府和党委书记为第一责任人的财政目标管理责任制。要把消赤减债和财政收支管理作为衡量乡镇工作的主要指标，作为考核乡镇负责人及所属部门负责人业绩的一项重要内容；建立和健全对乡镇负责人的在任年度审计和离任审计。面对目前较多的财政债务，乡镇主要领导应当积极采取切实有效的措施，在一定时限内不断地消化现有的赤字和将债务减少到最低限度，乃至最终消除。