推行农村“一事一议”制度的几点思考

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实行农村税费改革，是党中央为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种形式的乱收费，保护和调动农民积极性而做出的一项重大决策，它是继农村实行家庭联产承包责任制之后的又一场深刻革命，是落实“三个代表”重要思想的具体体现。但在实践中的一些问题也不容忽视，需要进一步规范和完善，在减轻农民负担的同时，保持农村经济、社会各项事业协调与持续发展。

(一)所谓“一事一议”是指对村内农田水利基本建设、修建村级道路与桥梁、村集体植树造林等集体生产和公益事业所需资金或劳务，遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。这种分配方式不仅有利于激发广大农民参与民主政治建设，而且有利于严格贯彻国家农村税费改革政策，切实减轻农民负担，促进农村集体生产和公益事业的良性发展，保证农村税费改革的顺利进行，更有利于纠正乡村强迫命令，改进基层干部作风，密切党群关系，维护农村社会稳定。

1、“一事一议”有利于实现公共产品决策的自主性。采取“一事一议”，农民对公共产品的决策可以根据各自资源状况和可承受能力对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件，自主安排供给与需求，从而在体制上决定了供给与需求的一致性，而且还有利于保证农民有足够的能力承担村集体公益事业建设。

2、“一事一议”有利于堵绝“三乱”行为的发生。“乱集资、乱摊派、乱收费”是加重农民负担，危及农村稳定的重要方面，单靠企图通过清理整顿、限制分摊项目等办法来控制农民负担水平，无异于“割韭菜”、“刮胡子”。采取“一事一议”，农民筹集资金数量标准是由村民大会或村民代表大会集体讨论决定的，完全由农民自己当家做主。对未经讨论投票表决而任意向农民摊派、集资或收费，村民均有权拒绝缴纳，这样就从体制上彻底杜绝了“三乱”行为的发生。

3、“一事一议”有利于保证对公共资源使用过程的全程监督管理。目前，农民负担监督管理部门在对农民负担的审计和监督管理上缺乏强制约束力，导致出钱的管不了事，花钱的说了算的现象，以至造成公共资源使用效率低下，部分资源被侵占挪用、挥霍浪费或转移用于与农民利益无关的事项。而采取“一事一议”后，由于村民委员会管理和使用的每一项资金都是专款专用，且须经村民主理财小组审核后公布于众，从而进一步有效的实现了约束和监督。通过村民对公共资源过程的全程监督，既有利于村民委员会合理地行使权力，以促进农村集体生产和公益事业的良性发展，更有利于农民保护自己的合法利益。

4、“一事一议”有利于推动农村基层民主政治建设进程。采取“一事一议”后，由于从事集体公益事业建设资金的预算到资金的筹集、从资金的使用到集体生产与公益事业项目完工后的决算，都充分发挥了广大村民的监督作用，使农民真正成为“当家人”，从而大大调动了农民参与“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性，有效地推动农村基层民主政治建设的进程。

5、“一事一议”有利于加快乡镇基层政府机构改革的步伐。之所以农村基层机构臃肿，人员膨胀，人浮于事，在很大程度上还是由于乡镇政府有一部分预算外资金做保证，有获取资金来源渠道作后盾。而采取“一事一议”后，由于完全切断了农村基层组织收取额外资金的“源头”，造成乡镇政府自行支配财力下降，不仅大大缩小了农村基层组织增加人员的空间，而且这种机制还迫使乡镇基层政府加快机构改革的步伐，继而达到精简人员、压缩开支、提高效率的目的。

(二)农村税费改革后，农民负担在大幅度减轻的同时，作为税费改革配套措施的“一事一议”制度在执行中却遇到了许多问题，如果不能正视这些问题，将会危及税费改革的成果，其主要表现有“四难”：

一是开会集中难。村级区域调整后，村域面积扩大，人口增多，一个村少则近千户三四千人，多则几千户上万人。加之受市场经济的冲击，许多农民都忙于挣钱，70%以上的农村青壮年外出打工经商，且打工地点比较分散，难以顾及村内公益事业建设。同时，不少村民对村内公益事业缺乏必要的关心和参与热情，认为村内事情是村干部的事。在这种情况下，召开村民大会难度非常大。即使是召开村民代表会议，按每10-15户一名村民代表计算，开会人数也在百人之多，召集开会的时间、地点安排都有难度。

二是意见统一难。由于村民议事能力相对较低，有些村民在就发展公益事业表决时，采取实用主义、本位主义态度，直接受益、眼前受益、靠进自家或在本组的则同意，反之就反对。受此影响，会议很难形成统一的意见，特别是几个村共用的道路、桥梁、涵闸等公益设施，极易出现“众人老子没人抬”的局面。

三是资金到位难。一些非办不可的公益事业，即使在村民代表会议上大部分人同意通过了，但没有通过的一部分人，在筹资过程中迟迟不肯拿钱，出现“谁同意谁掏腰包”的情况。有的农民签字后也不交款，互相攀比，只要一户不交，就产生“羊群效应”，引发其它农户拒交“一事一议”款；此外，有的村民代表也确实不能代表全体农民意愿，有的农民以对所议项目不清楚、未同意为由拒绝缴纳“一事一议”款，造成资金很难到位，给公益事业的实施带来了一定的困难。

四是规范操作难。“一事一议”是新事物，操作者主要靠当地的一些政策和上级下达的有关文件精神，缺乏实际可操作性。有的地方把计生投入、村聘教师待遇、五保户供养等不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围，有的地方“一事一议”项目明显超过上限，有的村筹资前不张榜公布，不召开村民代表会议讨论，不征求群众意见，即使召开群众代表大会也是走过场，没有按要求上报审批；有的所筹资金不单独建账、专人管理、专款专用，把“一事一议”款当作“小金库”，随意挪作他用，没有真正解决群众关心的热点难点问题。

兴办农村公益事业“一事一议”筹资筹劳出现的问题，从表面上看，是情况复杂、缺乏制约手段、资金管理和使用不规范等原因造成的。从深层次看，是城乡“二元”结构已深入到财政、教育、农村基础设施建设等各个领域所造成的，是长期以来国家税收和财政体制实行城市偏向和歧视“三农”的国民收入分配政策的结果。其原因主要有：

1、历史遣留问题的制约。村内公益事业建设收钱须“一事一议”，但有的地方由于历史遗留问题难以实施。如，某村几年前修路时计划造价十三万元，乡镇干部昼夜连续作战，才收了约六万元，公路修成了，那近二分之一户的六万元再也不交了，至今谁交了,谁未交是一笔糊涂帐。如今村内办公益事业再提"一事一议"，过去交了钱的农户不仅反对，还要求退还过去交的钱，弄得村干部下不了台。

2、财务不公开的制约。有的村历年来财务不公开，甚至不知何因负债累累，遇到"一事一议"，村民要求清帐，干部怕引火烧身，不敢开展“一事一议”。如某村申请到一个土地开发指标，上级拨款八万元给打深井一眼加配套，村委会开了八万元收据给上级某部门，上级把钱拨到乡镇帐户是五万元，乡镇给村里是三万元，配套不够了，再"一事一议"收钱，农民提出八万元够了，某村干部说不清八万元怎么变成三万元，再也不敢议了。

3、村民受益不均的制约。有些“一事一议”收的钱产生的效益，并不是平均给每户村民带来好处，有些将来受益或暂时不需受益的提出反对，争吵不休，通不过。如某村修渠道，有的户那里没有地，说不该收，有的户说你那地原来收三提五统时修的也是大家的钱。

4、缺乏法律保障的制约。由于“一事一议”兴办公益事业属村民自治性质，村委会对拒不履行承诺的村民缺少制约手段，依法起诉没依据。所以不少村对所议定的项目，即使村民大会或村民代表会议通过并签字后，筹款仍存在极大难度，村委会对不交款的村民也没有任何办法处理。

5、村干部组织不力的制约。受长期计划经济的影响，有些基层干部已习惯向农民伸手要钱要粮，“一事一议”的实施，使村干部失去了向群众“伸手”的机会，部分村干部认为“一事一议”政策性强，透明度高，要求严格，且社会公益事业难办，人心不齐，怕出力不讨好，导致在会议的召集、会场的安排都不能做到积极主动，出现“该议的不议，该筹的不筹”的现象。另外，有的村干部对民主决策和民主监督没有认真贯彻，群众的民主权利没有得到有效行使，因而在实行“一事一议”时，部分群众参与积极性不高，结果往往是议而不过，过而难以落实。

6、城乡“二元”结构的制约。这些年来，国家每年把大量的财政收入用于城市基础设施、重点工程、重点项目、大江大河的治理，由于政府的“寻租”行为，每年数量有限的各级财政用于农村公益事业的资金，经过层层节留和克扣，资金使用效率十分低下，造成国家对农村公益事业的支持几乎为零。农民每办一件事都要自己掏钱，造成了城乡公益事业兴办体制的“二元”结构，在农民收入增幅缓慢，少数地方基层组织办事不公的情况下，农民当然缺乏热情。同时，由于我国正处于城市化快速发展时期，越来越多的农村劳动力离开农村到城市发展，随着户籍制度和人口迁徒政策的宽松，进城务工经商农民在子女上学等歧视性政策的取消，大量农村人口将进城镇生活和务工经商，这就造成了农村“空心”化，农村土地抛荒，农业税费难以收取，农村公益事业筹资筹劳热情减弱等一系列问题，从而影响“一事一议”的推行实施。

(三)随着农村税费改革的不断深化和完善，必须对“一事一议”制度的运作进行认真研究，科学规范，做到既保证农村集体生产和公益事业的顺利开展，又充分尊重农民意愿，切实减轻农民负担，促进城乡经济社会的协调发展。

1、推行“一事一议”必须提高干部群众民主法制意识，强化民主监督管理。开展“一事一议”关键在于调动农民群众的积极性、创造性，发挥人民群众当家作主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事务”的民主权利。村干部要努力适应税费改革后农村形势，切实加强学习，认真研究新形势下农村出现的新情况、新问题，转换工作思路，改进工作作风，转变工作方法，真正从要钱要粮的圈子中走出来，带领群众发展经济，发家致富，做到量力而行办事业，不花过头钱，不做过头事，并要加强对群众的民主法制教育，树立长远意识，强化大局观念，不断提高村民的议事能力和水平。村民代表要充分发挥作用，与联系户保持正常的联系，确保在村民代表会议上，自己的意见能代表联系户的意见，并做好联系户的工作；要建立健全民主理财小组、村务公开监督小组等村民自治组织，定期开展活动，积极参与村务管理，维护民主权利，做到大家的事，民主议，民主定，民主管。

2、推行“一事一议”必须量力而行，做到规范程序操作。能否让广大农民群众对“一事一议”始终感到满意，在很大程度上取决于“一事一议”筹集的资金与劳务在使用环节的“到位”程度以及使用效果是否最大化。为此，“一事一议”工作必须做到运作程序规范化重点把好“四关”，量力而行办好村级公益事业。

(1)预算关。本着“有事筹资、无事不筹”的原则，每年年初村委会对群众提出兴办的事项要进行梳理，按照本村实际，区别轻重缓急，讲求实际效益，确定当年所办的有利项目，决不能不顾实效或迎合上级旨意搞花架子和超出群众承受能力的“面子工程”、“政绩工程”；对村民议定的项目，需要多少筹集多少，决不允许强行按上限筹集资金或劳务。对于急办的集体生产公益事业，如确需借贷资金，要首先考虑本村是否具有还贷能力，对有还贷能力的，资金借贷必须严格控制在村级经济可以承受范围之内，并通过召开村民会议或村民代表会议讨论决定，制定还贷期限和标准。没有还贷能力的，一律禁止举债。对盲目举债兴办项目，导致增加不良债务的，谁经手谁承担还贷责任，决不能将债务转嫁到农民头上。

(2)程序关。“一事一议”筹资方案经三分之二以上村民或村民代表会议讨论通过后，报镇政府审核，经县（市、区）农民负担监督管理部门批准后实施。经审批后的筹资筹劳工程建设实行议标或招标，工程完工后进行决算和审计。村民主理财小组要对资金使用进行监督审核，不符合财务规定的不予报帐；资金使用情况要张榜公布，接受群众监督，不按照程序报批的筹资方案农民有权拒交。

(3)监管关。农民负担监督管理部门要严格按照政策、法律、法规规定，切实加强对“一事一议”筹资筹劳的监督管理。重点抓住以下几个环节：①事前项目审查把关。主要审查议事范围是否合理、议事程序是否合法，呈报资料是否真实、分摊对象和办法是否适当合理、减免措施和对象是否落实、标准是否超限等。对违反规定加重农民负担的项目必须制止和纠正。②事中资金使用监督。要按照村财乡管的规定要求，对村级“一事一议”项目所筹集的资金建立严格的财务管理制度，实行专户储存，专账核算，专款专用，对村民委员会报帐票据进行严格审核凡不符合专项资金支出项目的票据一律不准接收报销。对筹集资金转移用途的，必须坚决进行纠正。③事后决算专项审计。要对经审批的“一事一议”筹资筹劳决算情况逐村进行专项审计检查，对群众意见较大、反映较强烈的，应及时组织专门力量进行重点审计，对确有问题所筹资金要实行专户核算，专款专用，若有节余，应用于以后的公益事业项目。公务员之家版权所有

(4)公开关。凡是通过“一事一议”筹资的，其目的、意义、用途要通过村务公开栏或其它形式向群众解释清楚，让大多数群众参与讨论决策，充分体现自觉自愿原则；筹集的资金，要规范运作，做到帐目清楚，支出有据，并及时向群众公布所有支出情况，让群众觉得钱筹得应该，缴得合理，用得其所。

3、推行“一事一议”必须强化制度建设,完善相关政策法规。在认真贯彻落实《村民委员会组织法》的基础上，充分联系本地实际，制定《村民自治章程》和《村规民约》，把“一事一议”的议事规则写进去，以制度的形式固定下来，并在实践中认真贯彻执行。要尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规，做到“一筹一议”有法可依，让“一事一议”逐步走上法制化轨道，不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力，确保“一事一议”规范运作。对擅自挪用、平调、挤占村办公益事业“一事一议”款项的要严肃查处，属私人贪污、挪用的追究刑事责任；对村民大会或村民代表大会表决同意并签字后，不按时缴纳款项的，按违反合同论处，申请乡镇农业承包合同纠纷仲裁委员会依法仲裁，也可依法起诉。

4、推行“一事一议”必须深化公共财政体制改革,加大农村公益事业投入。从根本上来看，国家应在收入分配上进行税收及公共财政体制创新，加大向农村的转移支付力度，建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。目前，大多数乡镇财政收入的主要来源是农业税，财政支出主要是乡镇工作人员工资和必要的运转经费，县级财政也基本上是吃饭财政，无钱兴办农村公益事业。因此，国家财政支出制度，要体现把财政增长主要用于农村教育、文化、科技以及其它基础设施的宗旨，逐步减少农民自己出资出劳兴办农村公益事业比例，使城乡经济和社会公益事业同步发展。同时，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励企业和个人投资办公益事业，逐步减少“一事一议”筹资，让农民真正实现税费“零负担”,从而推进农村公益事业健康发展。