农民发展报告

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2004年中国农民发展成绩明显，问题突出。由于政府重视，政策到位，2004年农业形势好转，农民收入明显增加，突破了前几年的农民收入停滞状态。随着政府关注和一系列政策出台，清理农民工拖欠工资和改善农民工的劳动环境的工作初见成效。以前积累的失地农民问题仍然突出，对农村社会稳定的影响居第一位。随着城市化进程加快，村委会改居委会涉及到农村基层组织建设、农民土地权益、农村集体经济产权问题，需要相应政策进一步完善。

一、保护农民合法权益卓有成效

保护农民的合法权利，构成了2004年促进农民增收的核心政策，也确定了三农改革的基本方向。在市场经济和城市化进程中，中国的农民问题涉及三类农民：一是种地农民，二是失地农民，三是“农民工”。2004年保护农民合法权益政策力度大，针对性强，覆盖了这三个群体。

2004年初中央一号文件出台，各地政府认真贯彻落实，促进农民增收、“多予少取”的政策效果立竿见影，200年农民种粮积极性增加，农业投入增长，粮食生产开始恢复性增长，预计全年总产量将达到4.55亿吨，比2003年增产2400万吨。全国农民人均纯收入的增长速度，1996年至2000年分别为9%、4.6%、4.3%、3.8%、1.9%，2001年出现恢复性增长，也仅仅为5%，2002年为4.6%。在农民收入构成中，如扣除劳务收入，来自第一产业在农民收入中的比重呈逐年下降趋势。这一情况在2004年开始改变。

1、2004年粮农收入增加明显，是近20年中增长最快的一年

种粮农民成为2004年“一号文件”《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的最大受益者。中国农村人均纯收入2004年上半年同比增长7.8％，是近20年中最快的增长。2004年前三季度，中国农民人均现金收入为2110元，实际增长11.4％，增幅比同期城镇居民人均可支配收入增幅高4.4个百分点，比去年同期农民人均现金收入增幅提高7.6个百分点。

“一号文件”对2004年农业生产促进最大的是降低农业税、“全面放开粮食收购和销售市场”、“建立对农民的直接补贴制度”三项制度安排。这些优惠政策使农民种粮积极性普遍回升。粮价上涨使农民每亩地增收两三百元人民币。国家对13个粮食主产区的农民进行直补，平均每公顷补贴300元。到10月1日前，全国已向种粮农民直接补贴112亿元，占补贴资金总额的96％；已补贴农户13892万户，平均每户增收74元。全国共计减轻农民税收负担280亿元左右，农村税费改革使全国农民“减负”30％以上。近6亿的种粮农民直接享受到国家政策带来的实惠。前三个季度湖北全省农民人均现金收入为1806.46元，比上年同期增长22.9％，是1997年以来同期最高水平。湖北历年来外出打工是农民收入的主要来源，但2004年打工收入首次“屈居第二”，种田收入已占到了农民新增现金收入的76.5％，这是自联产承包以来农民第一次靠种田增加收入。

另据国家统计局农村调查总队对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查，2004年上半年农民现金收入人均1345元，比上年同期增长16.1%，扣除价格因素的影响，实际增长10.9%，增速比上年同期提高8.4个百分点。具体分析起来，农民收入增长存在这样几个趋势：

一是工资性收入保持平稳增长。农民的工资性收入人均447元，增长13.9%。其中，在本地企业从业得到的收入人均142元，增长11.8%；在本地打工得到的收入人均75元，增长27.5%；外出打工得到的收入人均154元，增长15.3%。二是出售农产品收入大量增加。农民出售农产品的现金收入人均589元，增长18.9%。三是家庭二三产业生产经营收入较快增长。农民家庭二三产业生产经营的现金收入人均210元，增长15.4%。四是转移性收入大幅增长。农民的财产性现金收入人均32元，增长2.8%；转移性现金收入人均67元，增长15.2%。在转移性现金收入中，亲友赠送收入有所减少，转移性收入增加的主要来源是政府的转移支付收入增加，主要以粮食直补收入为主。其中，粮食直补收入人均8.2元、良种补贴收入人均0.8元、退税收入人均0.5元、退耕还林补贴收入人均2.5元、扶贫款人均0.7元。五是税费负担继续大幅度下降。农民的税费负担人均11.5元，比上年同期下降27.2%。农民的税费负担大幅度下降，各项税费支出全面减少，其中农业税减少11.3%。

该抽样调查还发现，上半年全国粮食主产区13个省农民的现金收入增速高于全国农村水平。这也表现在以下几个方面。首先，13省农民的现金收入中工资性收入为人均413元，增加62元，比全国平均多增7元，增长17.7％。其中，在本地企业从业得到的收入人均115元，增加13元，增长12.2％；在本地打工得到的收入人均62元，增加15元，增长32.6％；外出打工得到的收入人均175元，增加35元，增长24.7％。其次，13个省农民出售农产品的现金收入人均669元，增加112元，比全国平均多增18元，增长20.1%，增速高1.2个百分点。上半年农民出售农产品增加的现金收入，全部来源于出售价格回升因素的影响。其中，出售数量减少使出售农产品收入减少8元，出售价格提高使人均出售农产品收入增加120元。与上年同期相比，13省农民出售粮食的综合平均价格提高23.9%，略高于全国平均水平。第三，13省农民家庭二三产业生产经营的现金收入人均197元，增加16元，增长8.8％。第四，13省农民的财产性现金收入人均22元，增长7.6％；转移性现金收入人均69元，增加19元，增长38.7％。转移性现金收入增加的主要来源是粮食直补收入，上半年粮食主产区农民得到的粮食直补收入人均13.9元，比全国平均多5.7元；良种补贴收入人均1.3元，比全国平均多0.5元。13省农民的税费负担人均15.3元，比上年同期减少4.8元，减少23.7%。各项税费支出全面减少，其中农业税减少13.7％。

2、地农民问题严重，反应强烈，成为影响农村社会稳定的第一位问题

由于前几年的积累，失地农民已经成为农村城市化中的一个突出问题。农村收入增加，农民重视农业，中央严令禁占农地，各种因素都促使失地农民反应激烈，2004年土地问题已经成为农民上访的第一位问题。

2002年，中国的可耕种面积已由原来的大约17亿亩减少到14.9亿亩。2001年－2003年建设占用耕地合计58.93万公顷（884万亩），按每亩收取土地资源占用费、复耕复垦费2万元左右，政府可获得1768亿元的收益，如包括地方政府土地出让差价收益，数额更大。不少地区在“加快城镇化”、“经营城市”等口号下，空前规模地强行征用农民的土地，毁田拆屋，逼迫农民迁移；只按计划经济时期规定的标准给予极少的土地补偿费。这种不平等不等价的交换，一方面使失地农民数以千万计，失地农民的总量超过4000万。另一方面有些地区的政府、官员、不法房地产商则从中渔利。数万亿元的土地收益成了这些年不少地方政府的第二财政，也成为干部腐败的赢利来源。拖欠、截留、挪用征地补偿安置费的现象较多，侵害农民利益的现象较为普遍，农民反应强烈，失地成为激化农村基层干群矛盾的导火索。截至2004年2月份，全国共查出拖欠农民征地补偿安置费达98．8亿元，现初步落实清欠措施的仅有59．9亿元。国土资源部的统计显示，2003年地方政府及其职能部门土地违法案件有4746件，涉及土地面积1.01万公顷，分别比2002年上升28.53％和42.53％。地方政府屡闯耕地保护“红线”，主要原因在于违法占地的“成本”太低，而“收益”太高。权威部门统计，2001年以来全国土地出让金收入累计达9100多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。征收的土地出让金缺乏严格的监督管理。土地专家估算，由于土地市场管理中的种种不规范，每年国有土地收益流失至少在百亿元以上。

失地农民面临的主要困难：一是耕地被占用后，有些农民新建住宅水电不通，农民生活艰难。二是部分地方随着企业改制和非农产业吸纳就业能力的减弱，出现了大量“三无”农民。“种田无地、上班无岗、低保无份”。三是部分农民没有稳定的收入来源，生活困难。四是一些老年人和因并残而丧失劳动能力的人，失去土地后再就业的可能性小，缺乏社会保障，生活水平下降，风险增加。

针对土地征用中的问题以及失地农民面临的困境，2004年7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，开始实行最严格的土地管理制度。国土资源部贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，于2004年11月了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对征地合理补偿做了新的规定。保证被征地农民原有的生活水平不降低，是征地补偿安置的基本原则。《意见》明确提出：土地补偿费和安置补助费合计按法定的统一年产值的30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

保证农民最基本的农田，培训农民并为他们创造就业机会进入《意见》规定。关于征地工作程序强调了农民的知情权，也强调了政府的监管责任。《意见》明确要求，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。当地国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。

各地对于征用农民土地的政策有所区别。深圳市在2004年完成了全面城市化，成为全国第一个没有农村的城市。其“城市化政策”中包括：转人，农民的户籍由农业户口变更为城市居民户口；自治组织由村委会变为社区居委会；转地，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，原属于集体所有的土地一次性全部转为国家所有；逐步享受与城市居民相同的社会保障，原村民以股份合作公司为单位，参与基本养老保险，并有医疗保险和最低生活保障，将农村“城市化人员”纳入养老保险体系。深圳和佛山特有的条件就是当地的财政收入能保障城市化后的这些支出。多数内地地方政府并不具有这样的财政实力。苏州市政府“对农村合作经济组织的共有财产，审计评估后转为进城农民的股份，实现‘持股进城，按股分红’。”村集体所有的经营性净资产折股量化，公益性净资产暂不列入，股权设置为集体股和个人股两种：集体股一般占总股份的30％—40％，主要用于为公益性事业筹集资金，个人股则体现个人权益，作为个人年终享受红利分配的依据。社区股份合作社成为一个大企业，每个失地农民成了股东，获得了长期保障。

二、保护农民工权益初见成效

长期以来，农民工受到两个问题困扰，一是拖欠工资，二是工作条件恶劣。进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分。中国农业部统计数字显示，截至2003年8月底，已有1亿农村劳动力进入城镇就业，农民工已成为产业工人的主体。在服务业中，来自农业部门转移的劳动力占到总的从业人员的50％以上，在制造业中占到60％以上，在建筑业中占到80％。据全国总工会调查，我国农民工群体的特点是：多以血缘、地缘、业缘关系集聚，靠亲友介绍或自找门路的占93％，有组织或通过劳务市场介绍务工的仅占7％；就业多不稳定，流动性大；从业领域相对集中，主要从事建筑、采掘等条件艰苦行业；文化素质低于城市同龄劳动力，农民工以初中文化程度居多，占81％，对高层次就业岗位的选择余地非常小，绝大多数只能从事那些技术含量低，脏、重、累、苦、险和城市人很少问津的工作；农民工为经济发展做出了巨大贡献。以广东为例，农民工对广东经济发展的贡献率达25％。但是，社会上一定程度地存在着歧视农民工，农民工的合法权益也缺乏法制保障。

进城打工的农民从事着城里人不愿干的繁重、肮脏有时甚至危险的工作，主要是为每月几百至千余元的工资。然而，这么微薄的工资都经常被拖欠。国家建设部的统计显示：至2003年底全国累计拖欠的3660多亿元工程款中，拖欠农民工工资占近十分之一，在全国基建各业3000万农民工中，平均每人被拖欠工资1000元。干活后领取微薄工资的基本权利受到了侵害，又告状无门，许多农民工只得离开企业。2004年农业生产的比较效益有所提升，加大了农民离开农业的机会成本。同时，近两年农民工的维权意识也增强了。农民工开始“用脚投票”，离开那些工资水平低、劳动条件差、歧视严重的地区和企业。珠江三角洲、福建东南部和浙江东南部等劳动力密集型加工制造业集中的地区开始出现所谓的“民工荒”。

广东省农调队2004年8月中旬在佛山、惠州和中山等市调查了18家企业和109位农民工，发现三个城市农民工月平均收入为1165．6元，其中每月收入最高为3200元，最低为700元。在中等城市市区较正规企业打工的农民每月平均收入为1165．6元，其中基本工资为1049．1元，加班工资为116．5元。调查还发现，月入过千的农民工支出多，剩余少。以每个农民工年总收入13987元计算，平均每人每年消费为5851元，减去手续费、路费、社保费和寄或带回家的钱5200元，每个农民工所剩只有2936元。调查显示，农民工平均每周工作日为5．6天，每天工作时间为9．4个小时，每天加班时间为1．4个小时。平均每个农民工每年工作日为公务员的1．21倍，工作时间为公务员的1．63倍，但工资收入和社会保障却相比之下低得多。1医疗费用问题是农民工们最大的心病，他们普遍对“工伤后老板不管”十分害怕。

中国海员建设工会2004年对建筑业农民工现状所做的调查发现：（1）占全国农民工总数30％以上的建筑业农民工的生产生活面临不少问题，如劳动合同签订率低、部分施工现场生产生活条件差、安全生产管理松懈等。（2）建筑业农民工劳动合同签订情况各地差别很大，北京、天津、浙江等地农民工劳动合同签订率已达到60％以上，但一些地区约有70％以上的农民工没有签订用工合同。在一些小城市，几乎100％的农民工未签订劳动合同。（3）90％以上的工地配备了就餐、住宿设施，农民工生活设施基本符合工地卫生标准。但在一些区县施工企业中和规模较小的建设项目上，农民工生活设施简陋的情况比较普遍，2003年有7个地区因工棚倒塌造成55人死亡、192人受伤。截至2004年8月，全国建筑行业共发生事故635起，死亡745人，其中90％是农民工。事故频发的原因，一是安全生产培训不到位，二是一些施工企业忽视农民工的安全管理，有的工地安全监督员甚至经常不到现场。一些企业一直以来对农民工加以一种掠夺式的利用，工作强度大但报酬却很低，而且缺乏相应的保障措施。

进城打工难，不仅难在工资上。人格受歧视、精神文化生活匮乏和社会保障缺失和子女受教育难等问题都困扰着进城务工人员。出于利益因素考虑，用工单位和老板大多不与进城务工者签劳动合同，工作时间、劳动强度、报酬和工伤处理办法全凭雇主或老板说了算，一旦出现工伤事故，雇主或老板就会百般推卸责任。虽然这些老板随意延长工作时间和增加劳动强度，但却很少给务工者支付超时、超额劳动和节假日的加班费，更不愿意为他们交纳相应的社会保险费。以农民工子女上学难为例，其问题已到了非常严重的程度。据有关部门调查，2003年底有近2000万名流动儿童随农民工父母进入城市。这些流动儿童的失学率高达9．3％。在已入学儿童中，有近半数不能及时入学，“超龄”上学现象严重，6周岁未入学的比例高达46．9％，有不少儿童还因家庭贫困辍学。

零点研究集团于2004年4月，共对北京、上海、广州、武汉4个城市的979名16～40岁，农村户口，且没有接受过正规高等教育的进城务工者进行了面对面访问。调查数据表明，进城务工者普遍有强烈的融入城市生活的意愿：半数农民工子女想读大学，69％的人“希望能成为这个城市的一分子”，72％的人“愿意与当地城市居民交往”，82％的人“喜欢城市的生活”，90％的人“希望能被这里的城市居民尊重”。这些强烈的愿望也从另一角度说明了进城农民远未能被城市社会接受的现实。

针对上述种种情况，及时兑现农民工工资，改善农民就业环境，关注进城农民工的子女受教育权利，保证他们有学上，已列入2004年各级城市政府的中心工作。从年初的中央一号文件，到11月总理主持的国务院常务会议，都要求改善农民进城就业环境。中央有措施，地方政府也有行动。全国普遍加大了清理拖欠农民工工资的工作力度，截至2004年10月22日，全国2003年内拖欠的农民工工资已基本得到偿付，2003年以前拖欠的171亿元，已经偿付146亿元，偿付比例为86％。

2004年出台的《北京市建筑施工企业劳动用工和工资支付管理暂行规定》为农民工权益保护工作开拓了新思路。规定以“前置审查”扩展了劳动行政部门的权力，一定程度地改变了农民工在维权时的弱势地位，降低了纠纷的发生率。以前建筑企业不愿与农民工签订合同，导致许多农民工在遇到工资、工伤等纠纷时，因为没有合同而无法通过行政或司法渠道获得救济。《规定》首次明确提出：企业若逾期不与农民工签订合同，必须承担责任，劳动部门可据此对企业处以罚款。《规定》要求建筑施工企业应当至少每月向劳动者支付一次工资，且支付部分不得低于本市最低工资标准，每季度末结清劳动者剩余应得的工资。这就使得农民工工资发放的规范更具可操作性，并在农民工权利与企业实际承受力之间找到了平衡。

在解决农民工子女就学问题上，各级政府也在采取措施。根据中共中央2004年8号文件精神和国务院办公厅关于解决农民工子女就学问题“以流入地为主、以公办中小学为主”的原则，教育部积极推动地方各级政府特别是流入地政府，加大解决进城务工就业农民子女就学问题的力度。从2004年秋季开学起，北京市对义务教育阶段农民工子女就学全面免收借读费。目前已有28．8万名适龄农民工子女在北京市中小学就读，其中近20万人就读在北京市公立中小学，占70％。河南省明确规定进城务工就业农民子女到公办中小学就读免收借读费，允许公办中小学举办招收进城务工就业农民子女的分校。成都市决定由市、区级财政分别建立专项补助资金，专门用于解决进城务工就业农民子女就学问题。天津、上海、浙江、陕西等地规定进城务工就业农民子女接受义务教育收费与当地学生一视同仁。

三、农村基层组织和社区建设

2004年，村民自治的重点是村务公开，强调村民的知情权。农村党支部建设也开始使用村民自治的一些基本原则，一些地方党委要求农村基层组织交叉任职，规定当选为村委会的村民党员才有资格担任村党支部书记。农村合作经济组织发展很快，但“村改居”后村股分合作社不具备法人地位成为一个问题。农村民间组织进入蓬勃发展时期。

如果说2004年中央一号文件侧重于解决农民的物质利益问题，那么2004年中央17号文件则是侧重于解决农民的民主权利问题。《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）对落实农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权（“四权”）提出了许多新的明确的政策措施，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。2004年5月28日，中共中央政治局召开会议，研究健全和完善村务公开和民主管理制度，形成了这一文件。会议的主要内容是“健全村务公开制度、规范民主决策机制、强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，推进农村基层民主的制度化、规范化、程序化”。中央政治局召开会议研究健全和完善村务公开，这在以前不多见。一方面说明这个问题的极端重要性，另一方面也说明一些地方在实行村务公开的过程中暴露出的矛盾问题。一段时间以来，一些地方的村务公开存在着不及时、不全面、不具体、不真实的现象，从而使公开流于形式，具体表现为事后公开多，事前公开少；只公开财务收支情况，对土地征用、承包等敏感事项讳莫如深；只公开简单的科目，详尽的细目则秘而不宣，等等。由于知情权没有真正落到实处，村民对这种“村务公开”不满意。“上访告状，不如审计查账”，村民能不能查账，是村民自治的一块试金石。

17号文件共分六大部分二十条，也称“村务公开二十条”。针对农村工作存在的一些突出问题，制定了许多过去鲜有的政策措施，比如：设立村务公开监督小组，监督村干部公开村务、财务。村干部违背程序擅自决策要承担损失，追究责任。

对村干部要进行民主评议和财务审计。核心是落实农民的“四权”问题。与以往中央在这方面的文件相比，17号文件有三个鲜明的特点：一是内容全面，二是程序规范，三是便于操作。对于“村改居”后原有的村民集体资产如何处置的问题也有了积极探索。大量城乡结合部地区的村庄被逐步纳入城市发展规划当中，经济利益矛盾突出，主要表现在农村集体资产所有权虚化，经营收益的分配机制不公开、不透明，由此导致群众对村居班子不满意，干群矛盾突出，集体上访事件时有发生，部分群众强烈要求分光现有集体资产，严重影响了集体经济的正常积累和群众长久的基本生活保障。济南市槐荫区段北街道前屯居进行了以集体资产公司制改造为主的综合配套改革探索。从实行集体资产量化入手，解决村集体资产产权虚化问题；对集体资产进行公司制改造，实现了在市场经济条件下近郊村委会、居委会的组织构架和运行模式创新，做到了政企、政资分开和集体资产的集约经营，实现了居民变“股民”，人人持股分红，使居民对集体资产的所有权和收益的分配权有了法律上的保障。厦门市湖里区村改居中的村资产改制依照两种模式进行，一是非经营性资产，实行“民办非企业”模式；二是经营性资产，实行股份有限公司或有限责任公司，依《公司法》运行。股份的划分实行“一村一策”，各村自定细则，村资产折股量化后，按一定比例设置集体股，由“民办非企业”机构作为集体股的股权代表，其余部分量化给村民。

中共十六大报告提出：“积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业的综合效益。”这是20世纪70年代末以来党中央的报告中首次提到农民的“组织化程度”。农业部的信息显示，中国农村的农民专业合作经济组织，至2003年总数已达140万个，其中具有一定规模、运行基本规范的有14万个，它们基本涵盖了种植业、畜牧业、渔业等农村生产各方面。这些民间性质的经济组织以互助互利、共享资源为利益纽带和组织原则，在市场经济中显示了强大的发展潜力，受到农民欢迎。

农民专业合作经济组织因法律地位不明，常年受困。除了借款，吃亏最明显的莫过于拿订单、签合同时甚至无法向交易方提供一张增值税发票。“村改居”后，原来的法人村民委员会不复存在，新成立的村级股份合作社也同样存在没有法人资格的问题。《农业法》规定，农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。但在具体的法律、法规中，还没有关于农民合作经济组织民事主体资格注册登记的规定；行政法规和部门规章也把农民合作经济组织的注册登记排除在外。上海市农委与市工商局通过积极的合作探索，试验以“农民专业合作社+有限公司”的组织形式，来确认农民专业合作社独立的市场主体地位。2004年11月12日，中国大陆第一部农民专业合作组织法规《浙江省农民专业合作社条例》在浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议上获得通过。该条例系统明确地以法律形式规定了合作社的法定概念、设立登记条件、组织架构、股本构成等。它第一个明确规定，合作社可以登记取得法人资格。条例在规定“一人一票”原则的同时，提出“可以按交易额与股金额结合实行一人多票等方式”表决，从而鼓励了贡献较大的社员；考虑到农业是一个承受自然和市场双重风险的弱质产业，它又明确农民以其出资额为限对合作社承担有限责任。目前全国人大正组织起草农民专业合作组织的全国性法规，浙江的率先立法为其提供了有益的借鉴。

随着经济领域农民自主经营形式的丰富和完善，在政治生活和社会生活中，农民自我管理意识和能力也逐渐增强。从20世纪90年代开始，农村社会不同群体的利益取向也逐渐多样化，民间各种正式和非正式的组织开始发育。如老年协会、红白理事会、扶贫救灾福利储金会、宗谱修编会、妇女禁赌协会、文化道德评议会等。民间组织正在农村政治、经济和社会生活中产生越来越大的影响力。村民自治组织、农村合作经济组织以及其他农村民间组织的异军突起，利用了民间的人力资源、财力资源和智力资源，打破了过去封闭的社会结构，形成了与行政单位、事业单位、企业单位鼎足而立的社会群体组织，成为我国社会主义现代化建设中的一支重要力量。目前，全国已经登记和未登记的乡村两级的民间组织在300万个以上，占全国民间组织总数的三分之二以上。

四、建议

农民问题是“三农”问题的核心。关注农民，就是要切实保护种地农民、失地农民、打工农民的合法权益。解决农民问题，就是要解决这三类人的问题。其内涵不仅包括为增加农民收入，也包括提高农民生活质量、维护农民合法权益，赋予农民公平的待遇、完整的财产权利和平等的发展机会，建立城乡平等的经济社会新体制，促进城市的基础设施向农村延伸、城市的公共服务向农村覆盖、城市的现代文明向农村辐射，让种地农民、打工农民、失地农民共享工业化、城镇化和现代化带来的利益。

（一）对职业农民：组织建设＋政治表达

对于种地的农民，一是要加强组织化建设，这是市场经济发展的需求，二是要为他们提供政治表达的机会，这是农民公民权的需求。

现在各种新型农民经济组织在广大农村中不断涌现,如何创新和完善现存的各种农民经济组织是一个亟需解决的理论问题和实践问题，农民经济组织的创新和完善有赖于农民自发创造和政府制度供给两个方面的力量共同作用。目前农民专业合作经济组织的法律地位不明确，已成为制约农民合作经济组织发展的重要因素。建议尽快制定农民专业合作组织法，以促进农民专业合作组织健康发展。

农村组织建设包括正式组织建设和民间组织建设两个方面。农村组织结构与功能的缺失，是产生农村社会诸多问题与矛盾的重要原因。优化组织结构、完善组织功能，是促进农村现代化的必然要求。农民自发组织的出现，是在我国社会转型期农村基层行政组织弱化和民间组织结构缺位情况下，因农民缺乏谈判机制而产生对“组织性力量”的需要的结果。农民民间组织成为农民与基层政府之间的中介机制，有利于农村经济发展和社会事业发展。民间组织是社会自生力量发挥作用的重要载体，其组织化程度是衡量现代社会文明程度的重要标志。

现在的人民代表大会中农民代表比例低制约了农民的政治表达，使农民在国家政策制定和民意反映中居于弱势地位，由此导致三农政策往往是滞后的，不利于中国的现代化建设。以全国人大代表为例，农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。这种对农村人口选举人大代表名额的歧视性规定与《宪法》相违背。要让农民在政治上有话语权，就要提供农民参与公共决策的机会。

（二）对农民工：政治参与＋工会

农民工已经成为中国工人阶级的重要组成部分，农民工的政治参与是提高党的执政能力的重要基石。由于历史和体制的原因，处于弱势地位的农民工在政治、经济、文化生活方面所享受的待遇还远远不如城里人，其政治参与和权利日趋边缘化。对待农民工的政策取向如何，农民工的政治地位、民主权利怎样，直接涉及中国全面建设小康社会进而实现现代化的进程，化解农民工政治参与中存在的问题，对于中国的政治稳定和政治发展都具有十分重要的意义。

在中国目前农民工政治参与成熟度较低的情况下，执政党在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，应对农民工政治参与的内容、方式、途径做出明确规定，并用法律的形式将其固定下来。政治权利是人权的基本内容，执政党应充分尊重和保障农民工的政治参与权利。目前村民有《村民委员会组织法》，市民有《城镇居民委员会组织法》，惟有农民工，因其身分的特殊性，其政治参与似乎变得无章可循。就选举而言，因不熟悉村里的情况或疲于奔波而放弃了村里的选举权，或因户籍的羁绊无法参与城市社区的选举的农民工数以百万计，农民工成为事实上的政治参与边缘人。

执政党需要依据我国具体国情，建立、完善有关农民工政治参与的具体法律、法规，努力提高农民工的组织化程度。在农民工以个人加入工会组织之后，还可以考虑在现在的工会中为农民工建立类似于行业工会类似的组织。公务员之家版权所有

（三）对城市化中的失地农民：以土地换就业，以土地换保障

城市化的重点在于减少农民，城市化不是让户口进城的农民以土地换贫困，由农民变成为城市贫民。在“城市化”过程中确保失地农民的就业和社会保障，这是政府在实施城市化过程中不能推卸的责任。土地“农转非”和农村城市化后，政府应该可以用土地收益这些巨额的资金为失去土地的农民建立失业、医疗和养老保障，通过这些保障让他们也能“农转非”，并纳入城镇就业体系，这样一来才能在“城市化”的过程中能保证社会的全面和谐地发展，这是中国城市化的必由之路。