乡村债务对农村持续发展的影响

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二十年的农村改革，特别是本世纪初开始的农村税费改革，使农民种田积极性不高、农业效益滑坡、农民收入下降的矛盾到了初步缓解，农民获得了一个休养生息的机会。但另一的矛盾又随之暴露出来，那就是乡村债务与农村发展的矛盾。随着农村改革的全面展开，这一矛盾将会逐步演化成为影响当前农村经济发展、农村社会稳定和农村税费改革成果巩固的主要矛盾。因此，提高乡村债务对农村改革和发展的影响的严重性的认识，研究解决乡村债务化解的办法，已是目前农村改革所无法回避的问题。

目前乡村债务的特点突出表现在：乡村负债面广。有资料显示：全国65%的乡村负债，其中中西部不发达的地区负债面更大；债务规模大。全国负债乡村的债务总额达3200亿，债务严重的地方，不仅旧债无力偿还，而且新债务还在不断地增加；不良债务多,占总债务的53.14%，很多债权都超过实效期，债权回收的难度大。债务很多都是民间私人借贷，利息高，还债期短,压力大。

一、乡村债务形成的原因。乡村债务作为乡村改革中出现的一种产物，不仅数额大、涉及面广，而且对乡村将来的破坏力也无法估量，其产生必定有其历史背景和体制、政策的因素。

乡村集体经济的瓦解，农民收入增长速度的迟缓，注定了乡村债务的出现和产生。农村家庭承经营包制的实施，使农民生产的积极性的到了释放，农村在上世纪八十年代初至九十年代中叶，获得了新中国成立以来少有的发展机遇。农村形势日新月异的同时，也带来了农村集体经济的削弱。特别是发展相对滞后的中西部地区和乡镇企业不发达的地方，在农村集体积累的“分光、吃光、花光”的三光政策的狂潮里席卷下，大多数地方的农村集体经济一夜之间荡然无存，甚至土崩瓦解。乡村可支配的财力日渐枯竭，而农村发展投资却呈上升趋势。特别是以种养业为主体的纯农业生产的地区，市场因素的复杂多变，农产品价格的不确定性，导致农民收入增长的缓慢。农民农村税费改革又堵死了向农民收取乡村运转费用的渠道，使过去几乎完全依赖从农民手中收取提留，来维系乡村运转变得更加困难。而村级债权又因时效性大多过期，手续不健全，债务人员不是消失就是偿还债务有困难，致使大量乡村债权无法变现，大多变成呆帐或死帐。集体没有积累，乡村有没有政策向农民收取资金，因此，要维持乡村日常工作，保证正常支出的经费和干部工资，只得借债。不仅影响了乡村正常的发展水平，而且加剧了农民与乡村干部之间的矛盾。

日益增长的农村公共品需求与乡村日趋乏力的财政投入的矛盾，加重了乡村债务包袱。在乡村财政体制改革前，乡村公共品建设资金基本上纳入国家计划，由国家统筹安排。改革开放后。随着市场经济体制的逐步建立，乡镇财政由过去的国家大包大揽，变为乡镇包干，实行分灶吃饭的乡镇财政包干体制。在这种体制下，工商业经济发达的地方，以工补农尚有改善乡村生产设施和生活设施条件。而以农业为主的乡村，由于农民增收缓慢，乡村财政收不敷出，保运转都有困难，更本无力解决农村日益增长的公共品需求。而国家对农村基础设施的投入，随着国家经济体制的改革而逐年减少，乡村在农村基础设施建设项目的投入中所承担的份额越来越重。有资料显示：从1996—2000年这五年间，国家财政收入从1996年的7400亿增至2000年的16386亿，增幅达121%。而国家财政对农村的投入从700亿增至1231亿，增幅仅为75%。而乡村对建设项目配套资金的投入，每年以9.8%的比例增长，有时在建设项目资金的投入上，国家与乡村比例达到7:3。特别是在上世纪八九十年代，随着农业结构的调整，乡镇企业的发展，小城市建设的开展和以三通路(通电通自来水通)为主的新一轮乡村基础设施改造的热潮的兴起，“举债搞建设，贷款谋发展”成为一句时髦的口号和鼓励的方式，加重乡村债务包袱，使本来就处于财政危机状态的乡村财政沦为“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”。乡村借债，成为维系农村生产经营活动，兴办乡村公共品建设投入的基本手段。而这种举债，随着国家政策的不断变化又不断产生新的债权形式。在上世纪八十年代，乡村借债主要是通过农行或农村信用社等正规金融机构来解决，利息低，还款期限固定。而进入九十年代，随着国家金融体制的改革，乡村通过国家融资的地位被边缘化，正规金融机构的贷款额度急剧下降，民间高息借贷成为乡村借贷的主要渠道。利息高，还款期限不稳定，这也是乡村债务增加的一个重要原因。

改善乡村环境上的急功近利心态与入不敷出的乡村财力实际困惑的矛盾，加速了乡村财政贫困化进程，导致乡村债务居高不下。农村改革的二十年，也是农村新旧体制冲突的二十年。一方面，按照经济全球化的趋势，要求人们的思维方式和行为准则符合市场经济的规律。另一方面，计划经济体制下的传统运作模式在人们的头脑中已根深蒂固。正是这一种矛盾冲突，导致了政策的制定和执行中往往有悖于客观现实，这是乡村债务产生的另一动因。（1）不切实际的经济指标落实。财政包干体制下的权事不对称，造成各级政府利益分配上的利己主义的滋生。如每年年初，县市政府都要与乡镇签订各种经济责任状，而这种经济责任状的首要目标，就是要求乡镇无条件的完成责任状上所规定的各项经济指标。而这些经济指标大多数都是从解决县市财政预算缺口为出发点，其中的一些指标很多都大大地超出了乡村的承受能力。为完成任务争取县市部门的工作支持，乡村只好硬着头皮违心地接受。当然，也不排除有少数乡镇主要干部为个人私利，执意献媚地接受。任务下达后，乡镇再分解到村，村再到组。层层分解，层层加码，最后到农民头上就是一个不堪承受的负担。为了完成这不堪重负的经济指标，一方面，向农民大肆收刮，这就是农民痛斥的乡村干部的“三要”要钱、要物、要命(计划生育)。另一方面，要么前吃后空，榨干乡村积累。要么就是向金融机构贷款或向民间高息借贷，来完成责任状里规定税收任务、水费任务、农业综合开、发世行等项目借贷款，及部门摊派款。向民间借贷，现在已经成为大多数乡村，特别不发达地区完成上级的经济任务和维系乡村生存的主要融资手段。这种融资方式，带来的最终结果就是乡村包袱的增重。（2）贪大求洋的基础设施建设。从上世纪九十年代开始，以实现乡村三通为主要目标新一轮农村基础设施建设在农村各地全面展开，乡村有条件，干部有责任心来改善农业生产条件，发展农业生产，本无可厚非。但一些乡村在既无法争取到国家政策性扶持，又得不到其它外援的情况下，完全靠向农民集资，向金融机构和民间高利贷者借贷，来实现高标准的乡村路网、农田电网和自来水网的建设目标，只能以增加乡村债务，农民加重负担为代价。有资料显示，在庞大的乡村债务中，用于乡镇公共品建设投入的占债务总额的40.9%，用于村组改善农村生经营条件的占乡村债务总额的10.4%。(3)层层过关的达标升级验收。在上世纪末，除了与农村生产经营有关的设施建设外，盲目攀比的教育普九验收、乡村卫生院基础设施达标、计生国策教育、农业综合开发、农业板块模式等方面的达标升级，使乡村本来就赤贫的财力雪上加霜。调查中发现，有一个不到四万人口的乡镇，十个村新修的教学楼有两村的倒塌，三村变成牛、羊圈，每村为此负担了不少于十万元的债务。化费上万元计生国策门，变成了人人争抢商品广告栏。投资近百万元的农业综合开发项目，因乡村配套资金无法到位只能是一个摆设，土低地产效益依旧。不切实际的瓜菜农业模式，使农民经济受损，国家税收因农民经济受损抵扣出现缺口，乡镇办公室一度成为瓜菜仓库。为弥补税收缺口，乡镇只好用发干部工资的财政经费来抵缺额税款，最后通过借债来补发干部的工资。(4)一哄而上的乡镇企业。上世纪兴办乡镇企业，就像又回到了大办钢铁的时代，农村上下是有条件的办企业，没有条件的也设法糊弄一个企业。有些地方是“借钱建厂，出钱引资，个人赚钱，集体担债”。在乡村债务中，兴办乡镇企业而留下的债务占债务总额的11.3%。

乡村财务运作方式的随意性与乡村财务管理监督机制失控的矛盾，是乡村不良债务形成的主要原因。乡村财务监督体系，因集体经济的瓦解而出现管理上的漏洞，新的财务管理制度和监督约束机制没有随农村经营体制的变更建立，造成乡村财务缺乏有效的监督和管理。致使乡村内部难，监督乡村外部无监督。财务状况不公开，造成乡村级账务混乱，白条下账，公款私借，公款或集体为所属企业和个人担保等现象，在乡村普遍存在。加之体制上的漏洞，如会计制度未理顺等问题。导致乡村财务混乱不堪，乡村债务不断加重。据悉:安徽省合肥市在对全市107个乡镇的财务大清理中,使乡镇“财务黑洞”充分曝光。乡镇白条支出比例为60%，一些乡镇甚至高达80%。单据白条金额最大达140万元，时间最长的一张白条竟长达32年。107个乡镇，清理出百元以上的白条发票14万余张，金额7.7亿余元。涉及乡镇干部职工4400多名，仅清收干部职工欠款高达3530万元，个人最高金额达23万元(据新华社合肥2005年1月17日电)。由于这种管理上的失控，导致乡镇不合理的支出逐年增加，这是乡村不良债务形成的主要动因。

以减负为目的农村税费改革与农村转移支付机制的不配套的矛盾，增大了乡村新增债的机率。农村税费改革在制止滥收费，减轻农民负担的问题上确实起到了明显的作用。但在堵塞乱收费的同时，新的乡村财务管理体制并没有随税费改革的深入一同建立起来，乡村用来维持日常工作正常运转的可用资金则更少。临时性的国家财政转移支付，一是数额小，即使用来全部解决村干部的工资补贴和贫困户基本救助都不够，更不用说去发展生产。二是管理不规范，中间抵扣的环节太多，真正能到村的很少，有的甚至只是一张对结的账单。要解决农业生产经营性的投资问题，还得要靠借债来维系。

二、乡村债务对乡村改革和发展的影响。从目前情况来看，除东部乡村工商业发达的地区外，大多数地方的乡村财力仅能维持乡村两级的低水平运转。庞大的乡村债务，面对日益疲软的乡村财力根本无力偿还。加上巨大的利息支出，使乡村债务进入恶性循环。它不仅阻碍了农村经济的发展，而且还影响了农村社会的稳定，同时还会引起农民负担的反弹。

乡村债务将会制约乡村经济的发展。近几年来，国家虽然加大了对乡村的资金投入的力度，但由于乡村自身财力不够，增收渠道不广，加上沉重的乡村债务包袱压力，因此资金投放的总量并没有增加，反而因为巨大的债务利息的支付，冲减了投资的总额，这与乡村经济的发展速度不相适应。日益增长的乡村公共品和服务的需求与不断萎缩的乡村财政(财务)供给能力的矛盾，导致乡村基础设施建设和服务化水平提高的速度，严重滞后于乡村发展速度。淤塞的河渠、代病运行的排灌设施、低产田的改良、闭塞的路网改造、高耗的乡村电网升级、人畜引水工程的实施、乡村科技推广网络的建立等与乡村经济发展息息相关的工程和项目，亟待大量的资金投入。但面对乡村债务的巨大包袱，举步维艰。

乡村债务影响了乡村两级的日常工作的运转。首先影响了乡村正常的公务活动。为了缓解沉重的债务压力，乡村不得不压缩经费开支。即使是正当的公务活动经费，也是一紧再紧，无法保证。有时甚至先让办事人员自己垫付。如招商和农业开发项目的引进。其次是影响了干部、教师的积极性。紧张的乡村财力，不仅无法保障机关正常公务，而且连机关干部和教师的工资也要推迟发放。即便是一些政策允许范围内的机关工作人员和教师应享受福利待遇，不是以白条挂账，就是取消不发。极大地影响了干部和教师的工作积极性，给乡村工作带来了负面影响，甚至会导致公共权力机构和组织的瘫痪。其三是牵扯了乡村主要负责人的精力。乡村债务，无论是向农行、信用社这些正规的金融机构的贷款，还是向个人，甚至是民间高利贷者筹措的资金，与乡村干部都有很大的关系。有时宁可乡村建设缓建，有些债也必须先还，否则会闹得乡村鸡犬不宁。乡村的主要负责人整天为债务所累，不是四处告贷，就是躲避债主逼债。为债主所逼，告状、上访、打官司，导致他们不能集中精力来统筹规划乡村经济的发展，影响了乡村工作的正常运转。同时乡村债务久拖不还，不仅会影响乡村两级的威信和形象，而且还会引发社会的动荡。

乡村债务若处理不当，将会引发社会危机。首先为债务所累，乡村没有资金来解决教育和卫生上的经费缺口，从而引发上学难、就医难的矛盾。没有资金来解决贫困户的救助，就会出现外出讨饭，甚至挨冻受饿的局面。其次有些债权人为了讨回乡村所欠的债务，甚至雇请社会上的黑恶实力来向乡村干部逼债。殴打、羁押、扣留乡村负责人的事时有发生，容易引发社会矛盾。

乡村债务将会削弱农村税费的成效。乡村债务规模过大，借款的利息太高，不仅加大了乡村债务风险，而且增大了乡村人均偿还率。这些债务若不能及时化解，其中很大一部分最终仍然转嫁到农民头上，极容易造成农民负担的反弹，从而影响农村税费改革的成果。

三、解决乡村债务的对策。乡村债务的庞大数字，和由此而产生的巨额利息所带来的债务风险，将会严重地制约乡村经济、社会的发展速度。因此，面对日益严峻的乡村债务形势，及时研究解決化解的办法，已刻不容緩。公务员之家版权所有

首先，建立乡村公共财政体系。农村经济体制转轨和农村税费改革，打破了计划经济体制下的公共财政收支体系。因此，在完善国家财政转移支付的基础上，尽快建立乡村公共财政体系，是解决乡村债务的核心。（1）加大对乡村的财政转移支付力度。国家财政转移支付要在现有解决村干部工资、特困户救助的基础上，对乡村发展命脉的基础设施建设、农业保险、农村社会保障体系的建立的资金，应全部或部分纳入国家统一财政预算，确保乡村基本公共品的需求。（2）对国家财政转移支付资金要确保专款专用。堵塞中间截留环节。（3）建立健全新的乡村财务监管体制。对乡镇，财政要实行县管乡用，在县市财政设立统一的财政专户。在农村，要改革农村会计管理制度，村会计的任免全收归乡镇。同时，实行村账乡管。加强对乡村财务的监管力度，杜绝不合理的支出和不合法的借贷，从源头上堵塞乡村债务产生的漏洞。

其次，制定规范、合理的乡村债务化解方案。要想彻底消除乡村债务隐患，重点是要规范乡村财务管理，制定切实可行的化、转方案，突出抓好以下两个方面。一是化解已有的债务。认真清理的基础上分类对待。对现有乡村债务要组织业务专班清理归类，仔细分析它的成因、构成。对因乡村谋发展、保稳定而向国家金融部门借贷形成的债务，国家应通过挂账，停息，贴息和缓收的办法来化解乡村债务危机。对因欠税费和集资款而形成的债务，应采取退税和取消集资款的办法来解决。对个人借款，要通过降息和分段付息的办法来减少债务总额。集中乡村财力和物力，加速还款，以防久拖的利息包袱变成新的债务。对发展企业而形成的债务，通过转制、租赁、拍卖，由企业内部自己消化。对于乡村非正常支出形成的债务，谁举债，谁偿还。二是防止新增债务。重点是要建立新增债务追究制。在目前乡村财力紧张的情况下，对乡村建设规模要适度控制。对财务支出可少，则少。可缓，则缓。对确需要解决的关乎民生大计投资项目，要在争取国家投资的前提下节俭办事，确保不增，或少增债务。尽力控制投资规模，反对盲目攀比，杜绝政绩工程。对于失误决策和盲目举债而产生新债者，应谁决策，谁负责偿还。强化主职干部离任审计，防止任前政绩变成离任后的债务包袱，产生新增债务。