村级债务和农村税费改革---湖北J市调查

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【关键词】村级债务农村税费改革财政支农资金

早在1999年初中央就已经意识到了乡村债务的严重性，把乡村两级不良债务的清理作为1999年农业和农村工作的一项重要内容。[i]后来国务院办公厅又发了专门的通知[ii]。各级政府随后开展了清理化解乡村两级不良债务的工作，但是大多数地区特别是以湖北为代表的中部农业地区的乡村债务仍然在增长。到2001年底，全国乡村债务已高达6000亿元左右[iii]。净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每个村负债20万元[iv]。湖北省在2002年进行了农村税费改革试点，但由于没有处理乡村债务问题，村级债务仍在增长。目前，全省村级债务总额192.48亿元，村平60.92万元，净负债27.55亿元，村平净负债8.72万元[v]。其中J市，1999年6月市经管局公布的村级债务总额为7.9亿元，2002年底的总债务为96871万元，比税改前2001年底的总债务76191万元多了2亿多元[vi]。这说明村级债务形成有其内在的必然规律，它虽然不是农村税费改革中新出现的问题，但如果不及时妥善处理，就很可能使农村税费改革达不到预期的目标。而要妥善处理，就必须首先弄清村级债务形成的原因，认识其危害特别是对农村税费改革的不利影响。本文试图以J市为个案，从财税体制上来分析村级债务形成的原因及其与农村税费改革的关系并提出相应的对策.。

一、村级债务形成的原因是税改前财税制度不合理

J市是一个以生产水稻为主的农业市，也是有名的鱼米之乡。1999年6月市经管局公布的村级债务总额为7.9亿元，村均债务为50.9万元．J市所辖3县中G县村均债务最少，只有34万元；S县村均债务最高，达到71.9万元，是G县的2倍多．这正好与农业税收占县级财政收入的比例相类似，1999年G县财政收入为2.49亿元,其中农业税农业特产税屠宰税等面向农户的三税合计0.35亿元,占14%;S县财政收入(含上级财政补助0.36亿元和调入其他资金0.05亿元)为1.06亿元,其中三税收入为0.3亿元,占28.3%,也是G县的2倍多．这绝对不是巧合，说明村级债务的多少与农业税收占县级财政收入的比例有关．

从村级债务形成的时间来看，J市在1989年前大多数村庄没有债务，到1994年村级债务已有一定普遍性，但大多数村只有数万元，之后，村级债务激增。这正好对应了J市1989年开始实行县乡两级“定收定支，收支包干，超支不补，结余留用，一定三年”财政体制和1994年开始实行分税制。湖北省乃至全国的统计数据也证明了这。湖北省乡村两级不适当举债在1998年之前的几年内非常严重，其中村级债务1998年就比1996年增长2.3倍[vii]。20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%。[viii]1999年中央和各级政府在作了化债部署后，J市村级债务增长的势头仍没有得到有效控制，2000年4月S县经管局统计的村级债务总额为3.1亿元,村均为83.3万元，2001年S县内部统计数据为3.8亿元，2002年税改前统计数字已超过4亿元，村均债务已超过100万元了．这说明不改变财税体制，仅仅靠行政命令是难以化解村级债务的，或者是上报的数字降了而实际上在增长。J市2002年底的村级债务总额比2001年底增长了2亿多元，就是因为以前存在虚报，湖北省农村工作会议决定2003年重点化解集体欠农民的债务[ix]，一些干部误认为政府会出钱来还债，怕少报了吃亏，于是在2003年春节后统计2002年底的村级债务总额时将以前虚报的数字改了过来。

从村级债务的构成来看，J市1999年的7.93亿元债务中建校、修路、办电、办企业（含调整农业产业结构）、农田水利建设、借款利息、垫付农户上缴款、弥补管理费所占的百分比分别为11.7、6.4、5.2、25.6、9.5、13.2、8.6、9.0，这从根本上说都是税改前农村财税体制的不合理导致的。

村干部借贷办企业和调整产业结构，是为了培植税源。在J市这样的农业总产值占国民生产总值比例高的农业地区，一方面工商业不发达，另一方面由于农业产品在1990年前后价格较高，农民温饱已经解决，相对于西部和贫困地区来说，还是较富裕的，不可能得到中央和省财政转移支付，县乡两级财政只能依靠本地资源，要么提高农业税收，加重农民负担，要么办企业和调整产业结构，培植新的税源。在中央三令五申减轻农民负担、农业税一定三年不变、向农民收税越来越难的情况下，必然优先选择后者，试图发展能够带来高税收的种养业和非农产业来增加税收。但由于技术和市场的原因，借钱或集资兴办的企业大多倒闭，所挖的渔池和所开发的林果基地效益还不如种水稻和油菜等普通作物，从而形成了债务。尽管农业特产没有得到应有的发展，但农业特产税增长速度却高得惊人，S县1989—1999年农业特产税由921万元增加到1650万元，增长了近19倍。

建校修路办电等达标升级造成村级债务，也说明了税改前财权事权不统一。义务教育达标验收，计划生育检查，晴雨路村村通，都需要资金投入，按理说，农民缴了税和三提五统，这些资金应该由国家财政和乡镇来投入；架电线和维修线路，应该由电力公司来投资，因为电是商品，农民用电交的费比市民要高得多。但税改前这些项目的资金必须由村集体筹集，村集体没有现成的资金就只有借债。

借款利息在村级债务的构成中占第三位。达标升级办企业调整产业结构垫付农户欠缴的税费都需要借款，村干部之所以能借到款是因为他们是税收主体和村是一级计税单位，并且能支付比银行高得多的利息。银行不愿借款给村，基金会愿意贷，因为基金会是县乡两级政府办的，政府总有办法逼村干部先还基金会；一些农户和村干部也被高息所吸引，他们也不怕村集体不还，因为他们在万不得已的情况下可以用应缴的税费抵帐。

农户拖欠税费和村组借款垫支税费占村级债务的相当部分，是税改前农村税费征收不规范造成的。首先，税收项目不单一、税收标准不公开、税轻费重和税费名目繁多给地方政府和村级组织增加收费项目和数额提供了可乘之机。而地方政府制定收费项目和标准大多根据量出而入的原则，很少考虑负担是否公平合理。1999年S县仅负担卡内的收费项目就达20多项，其中屠宰税就有464万元，户平超过40元，实际上当时许多农户只喂养了一头年猪，有的农户没喂猪也要缴40多元。其次，税收主体不规范，乡村组干部在税收时不可避免的有搭便车的行为，可以层层加码。农民不愿缴纳名目繁多而沉重的税费，收不上来的税费便成为村级债务的一个方面。

另外，将国家税收、部门规费、政策集资、三提五统、共同生产费等不同性质的税费放在一起收，也容易使农户产生反感而不愿缴。征收手段没有行之有效的法律作保障，对有钱也不愿缴的所谓“钉子户”征收不力，从而带动其他农户仿效，也是农户拖欠税费的原因之一。

村干部能通过借债弥补滥支乱占所造成的管理费不足，与税收主体不规范，乡镇干部需要依靠村干部收取税费有关。在税改前，特别是1995年前后，几乎所有的村都存在着不同程度的村干部利用公款大吃大喝、送礼迎请的现象，有的村干部甚至贪污，致使村三提全部用来支付管理费也不够。例如S县荷花村1999和2000年三提均为97831元，但管理费支出分别为99899元和124856元。乡镇干部为了保护村干部收款的积极性往往睁一只眼闭一只眼，因为乡镇干部知道收款实在是太难了，更何况乡镇为了应付上级的各种检查验收和保日益膨胀的乡镇公职人员的工资必须收一些不应该收的费。

二、农村税费改革使村级债务问题进一步凸显

首先，农村税费改革减少了村集体的收入，弱化了村级债务的偿还能力。改革前，村集体的收入有三提和共同生产费，村三提是按农民上年人均纯收入的2—3%征收的，村三提中的公积金可名正言顺的用来还债；共同生产费按要求应该以小组为单位据实征收，不得挪作他用，但实际上大多数村所收的共同生产费都超过了当年的共同生产费用，多收的部分有的被用来还债。农村税费改革后，取消了固定收取公积金和共同生产费的做法，村内集体生产公益事业按一事一议的方式筹资，农民生产费用“谁受益谁负担”，彻底堵住了变相向农民摊派村级债务的口子。村三提中的公益金和管理费来源于两附加和转移支付，其中两附加只相当于税改前村三提的一半。例如G县是湖北省第一批进行试点的两个县之一，其农业人口的人均耕地面积有2亩，2001年税改后的两附加只有1086.74万元,不及2000年三提2190万元的一半。再如S县2002年试点，其中的曾集镇农业人口4.63万人，落实的计税面积为10.63万亩，其人均耕地面积2.3亩，超过全县的平均水平，但两附加税157.75万元，也只有2001年三提311.2万元的一半。根据人均耕地面积越少两附加比三提减少的幅度就越大，可以推知，人均耕地面积不足2亩的村集体收入减少的幅度更大，因为三提是根据人均纯收入计算的，人均纯收入高估的较普遍，两附加是根据耕地面积计算的，J市乃至全国人均耕地面积少于2亩的村较普遍。湖北省税改后两附加村均只有1.6万元，比税改前村三提村均4.6万元减少了2/3。两附加只能用于维持村级的运转，根本无法还债。更何况农业容易受天灾人祸影响，农民纳税意识不强，税收不容易足额完成，乡镇在结算时往往采取先正税后附加税即如有税收缺口就先用附加填补正税的办法，很容易导致附加税亏空；不准村干部直接找农户收取农业税和共同生产费后，村干部也就失去了加码多收或用共同生产费来弥补税收缺口的机会，附加费更不容易足额到村。村里得到的转移支付不仅数量有限，而且只能专款专用，用于烈军属优抚和五保户赡养。

其次，农村税费改革更易诱导债权人采取过激的逼债行为。村级债务的债权人主要是农户。J市96871万元的总债务中，向农户借款40698万元，占42%；欠农户款8520万元，占8.8%；欠村干部工资7583万元，占7.8%。三项合计达58.6%，占一半以上。而且村级债务越大，债权人中农户占的比例越高。S县平均超过期作废60%，在有的乡镇超过70%。农户作为债权人，也是根据债务人还款能力来确定逼债的缓急：债务人收入越大还款能力越强，他越是不急于逼债。税改前，农民负担重，村集体收入较高，农户若不是急需现金，一般不会逼村干部还债。如1997年前后，J市村级债务增长最快，亩平积累（含共同生产费在内的负担）也最高，大多在200元以上，最高的村亩平接近400元。当时农户敢借款给村集体，不急于要村还债，就是由于当时村集体收入大，许多村仅合同内的三提收入就超过10万元，他们相信村有还款能力，村干部所承诺的高息能兑现；即使村干部不肯按时还，也可用不缴积累的方式抵回来。农村税费改革后，亩平负担大大减轻，村集体的可支配性收入也大幅度降低，农户便对村集体的还款能力产生了怀疑，便会不择手段地逼债。据初步统计，湖北省农村税费改革后的亩平负担为70.63元[x][P220]。J市亩平负担较高，正税一般在亩平80元，两附加一般在亩平16元。J市耕地面积有339万亩，村级债务总额为96871万元，亩平286元，两附加全部用来还债需要18年，正税和附加全部用来还债需要3年。S县亩平村级债务已经超过400元，村级债务最多的拾桥镇亩平已经超过500元。如前所述，村级债务的债权人大多是对党和政府信任的普通农民和最近几年的村干部，他们看到不仅利息没有了保障——许多地方将停息作为化债方法，而且本金也难以收回——即使允许以债抵税，在户均承包面积不到10亩，亩平税负不到100元的情况下也要多年，更何况不准以债抵税，便对党和政府产生不满，并通过找村干部私人逼债或到政府上访示威来要回村里欠他的钱。2003年春节前后J市有多名村干部因债主将他们的家产抄走而到乡、县、市政府上访静坐，并发生了挟持人质逼债逼死村干部的事件。

第三，村级债务直接妨碍了农村税费改革目标的实现。农村税费改革的目标是三个“确保”：即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需求[xi]。但是村级债务不化解，无法达到三个“确保”。村级债务虽是农村税费改革前形成的，但由于当时能挪用共同生产费来奖励用现金缴纳税费[1]的，以债抵税并不严重，即使有农户欠税，村干部也可挪用共同生产费等村级资金确保乡镇所收税费足额到位。农村税费改革后，有债权的农户看到村的还债能力下降，以现金交税又没有了奖金，便强烈要求以债抵税。为了减少农村税费改革的困难，湖北省等地在2002年试点时采取了暂时锁定债务的办法，即暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠，不准新增债务和以债抵税。乡村干部对有债权的农户宣传说，“税是国家收的，债是集体欠的，以债抵税是混淆是非”，“今年缴了税的明年优先清偿村集体欠他的债”“不缴税的将被依法查处可以关押”。尽管如此，2002年依然欠税严重。其中S县所收农业税仍不到应收的60%，县为了支持乡镇运转，借款1600万元，占全县财政收入的1/5。

2003年夏征时J市还没有出台切实可行的化解村级债务的政策，村级组织不仅不能还清债务而且连个明确的还款计划也拿不出，许多债权户不再相信乡村干部在税改时的宣传。他们认为，他们承包的是集体的耕地，集体借他们的钱也主要是用来垫付了税费的，以债抵税天经地义。同时，因为2002年拖欠农业税的也没有受到任何制裁，一些与村集体没有债务往来的农户，以为那些拖欠税改前税费的农户会抵赖过去的，也“不愿再吃亏”，产生了观望等待的思想，不愿再按时足额纳税了。对此，税务人员也没有办法，因为国家至今没有出台农业税征收的有关强制执行措施；乡村干部因为去年所说的没有兑现，也不能再有效地使用哄骗威胁手段；更何况许多村干部因去年没有完成纳税任务而没有得到工资也不愿干了。为了完夏征任务，S县的乡村干部想出了种种办法：与工商、粮油部门联合控制市场，逼迫农户到指定的收购站点卖油菜和小麦，以便代扣税；要求村干部和党员夏征时完成全年的税收任务；对夏征时一次性完成全年任务的农户减免4%；对按时完成任务的村实行奖励，对税收任务没完成的村，按比例扣村干部和包村的乡镇干部的工资；将县下达的全年税收40%的夏征任务提高到全年的50%分解到农户……但到6月底，全县仍只完成全年的30%。乡村干部预感到，今年秋收前不出台切实可行的化解村级债务的政策，今年的农业税收任务能完成一半就不错了。

农业税不能按时足额征收，乡村干部的工资不能按时发放，必然影响乡镇机构和村级组织的正常运转；农业税拖欠过多，必然导致县乡村经费缺口过大，并进而造成农民负担反弹，率先推行农村税费改革试点的安徽江苏已有先例[xii]。财政经费不足，就无法保障农村义务教育经费，当然更没有资金来还普九欠下的债务。S县税改后教师的工资仍然只能发国家规定工资的60%，由于不能还债，债主常常以锁门来逼学校将所收的杂费甚至于学生预交的生活包干费用以还债，致使学校的必需的教学仪器和实验用品不能购买，开不足实验，原来借债购置的计算机和语音设备因付不起电费和维修费而不能使用，更不用说教学手段现代化了；有的学校还克扣学生的生活费。这大大降低了农村义务教育的质量，将使本已悬殊的城乡差别进一步加大。更让人心焦的是，一些村因为中央规定暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠[xiii]，不能清偿历欠的水费电费，水电部门不愿送电送水，夏收后有相当一部分水田正在等水插秧。以上情况，在J市相当普遍。

总之，农村税费改革后，村级债务已成为制约农村经济发展、激化农村矛盾和危及农村社会稳定的突出问题。化解村级债务已经到了刻不容缓的时候了。

三、增加财政支农资金是化解村级债务的治本之策

化解村级债务的对策可分为两种：一是运用行政和法律手段来清理和处理已经形成的债权债务；二是运用制度创新来增强村级组织的活力和预防新增债务。前者是应急之策，是为了缓解目前的危机；后者是治本之策，是为了从根本上解决农村经济发展的体制问题。

实施应急之策，首先需要领导重视，县乡两级党和政府应将化解村级债务和清理农村财务结合起来，把它当成重建农村经济秩序和恢复干群鱼水关系的政治任务来完成，并利用各种场合宣传发动，营造化债的良好氛围：使所有的村民都认识到清帐化债的意义并关心和支持这一工作，所有有能力还债的债务人都觉得这次是非还不可了，所有曾挥霍和贪占村集体资产的干部都认为这次非退赔不可，所有的债权人都明白村集体已尽了最大努力自己应作出点让步。其次需要认真清理，区别对待。乡镇要组织经管人员和民主理财人员清理1990年以来村集体的重大基建项目的收支情况、管理费特别是招待费和干部工资补贴奖金支出情况、每一笔借款情况，在必要时，还应召集当事人说明情况，争取弄清每一笔债务的来龙去脉，并分类作好记录，然后交给村民代表会议讨论审核。凡工资补贴奖金超过标准和弄虚作假的，如凭借贷款缴纳税费获得的奖金回扣，以及接受了村集体所送的礼金的，一律全额退赔；凡招待费超过标准（没有制定标准的按最高标准执行）的，一律打折退赔；向个人和非金融单位的借款，要分清本金和利息，其高息部分已支付了的，一律追缴，未支付的，一律核销；建校推渔池等工程造价明显超过当时的实际价格而又是暗箱操作的，其超出部分应由决策者和承包者退赔；农户欠村集体税费的，应在核销其不合理的部分后追缴；单位欠村集体的，其明显收不回来的部分，应在核销前由责任人按责任大小赔偿部分损失；以村集体名义为企业借贷款的应划转企业。经村民代表会议审核的债权债务以及应追缴退赔的情况，应张榜公布，让全体村民都明白村级债务形成的原因和相关责任人，并督促处理。第三需要多方协作，认真落实。应该退赔追缴的，党员干部应带头，其中国家干部，不论其是否调离，都应该由政府出面追缴，并在其退清相关款项之前停薪停职；政府部门欠款，应由其财政主管部门直接将其财政拨款划到村级组织；其他单位欠款的，应由司法部门协助；普通农户的应缴款，不论是否迁出村庄或放弃了承包责任田，只要有能力一次还清的，就要坚决催收，不能一次还清的，应制定还款计划，先还应缴的共同生产费。只有这样，干部才能建立责任感，不挥霍贪占和草率决策；农民才能树立公共意识，预防胡搅蛮缠和搭便车的行为。在偿还债务时，应按水电费欠款、农户借款本金、村干部工资、单位和银行借款本金、其他的先后顺序，以维护农民群众和债权人的利益。J市1999年统计的债权有54882万元，其中农户欠缴35492万元，乡镇借款311万元，外单位欠款12504万元，企业承包欠交576万元，其它5999万元。据我们调查，农户欠缴中不合理的部分（含收不回来的呆帐）不到三分之一，单位及其它类的呆帐大约占四分之一。如果加大清收的力度，债权至少可收回三分之二，可偿还债务的三分之一。如果认真清理财务，核销其不合理的债务部分并追缴干部挥霍贪占的部分，债务可化解四分之一。双管齐下，村级债务可至少化解一半，还清农户借款本金和村干部工资欠款是没有问题的。银行贷款大多可以划转到企业。

制度创新的建议有不少。比较有代表性的有两种：取消乡级政权和乡级财政，实行县政、乡派、村治[xiv]；推行乡镇长直选[xv]。我们认为这两种都从根本上改变了现行的农村管理体制与现行宪法规定相违背，目前条件不成熟最多只能试点。在不改变目前行政体制的情况下，可在加强和完善人大制度的前提下，利用农村税费改革的成果，对农业税收在县乡村三级的分配比例和用途进行调整，以从根本上改变乡村两级财政短缺和农业税不能用来解决支农资金短缺问题的局面。概括地说，就是切实执行农村税费改革政策，即减轻农民负担和精简机构人员，使农民负担的总体水平不超过承包耕地平均产出剔除非劳动投入后收入的十分之一，使县乡村三级财政养人的支出低于总支出的一半；调整两税两附加（实际上可以统一称为农业税）在县乡村的分配比例，使之各占三分之一；县乡村每级都必须将其所分配农业税收的一半以上用来支农，在各自范围内加强水利等农业基础设施建设、加大农业科技开发的投入和建立医疗卫生等农村社会保障，以降低农业生产成本、提高农业生产效益和改善农民生活质量，从而有效地增加农民收入；农村义务教育的投入，包括教师的工资，应由地市以上政府统筹，因县乡两级无力承担；清偿普九形成的乡村债务所缺资金应由中央财政通过转移支付来解决；落实县乡两级人大的用人权和财政预算财政监督权，县乡两级党政机构和领导职数设置，都必须由同级人大会议根据实际需要和财政能力确定，县乡财政经费支出的项目和数额也应由同级人大决定，其使用情况应接受同级人大监督，以确保县乡两级支农资金能高效使用；村级组织资金使用应由村民代表会议决定，并接受全体村民的监督，一事一议的范围应缩小到组，由小组的户主会议决定。为了减少农业税的征收成本，可采取由财政部门用计算机开票，每村聘请熟悉村内情况并在村民中有威望的人员代征。这样，每个乡镇只需一名专职税收人员管理农业税收，其他代征人员的报酬可根据工作量大小和质量决定。同时，强化农业税征收手段，对恶意欠税者应采取强制措施。因为税收本身就具有强制性。正如奥尔森指出，无论爱国主义或民族主义的情感如何发展，在历史上，没有哪个社会拥有一个政府能够仰赖慈善性的自愿捐助而得以维续。相反，正是通过无法规避的强制性征税措施，才实现了个体与集合体之间的调和。公务员之家版权所有

制度创新的实质是通过创造性的调整利益关系来改革和完善生产关系，解放和发展生产力。目前中国面临的最大问题是，农民收入太低。其直接后果是农村的巨大消费市场无法启动，造成内需不足，制约了中国工业化的进程乃至中华民族的复兴；其间接后果是城乡差别加大，影响社会稳定。国家统计局副局长邱晓华认为2001年城乡之间真实的差距大约在6：1之间[xvii]。这不仅远远超出世界多数国家的城乡收入之比1.5:1,而且创造了新中国成立后的最高纪录。解决这一问题的唯一出路是统筹城乡经济社会发展，即通过加大对农村的财政投入，增加农民收入。最有效的办法是，运用政府财政资金来加强水利等农业基础设施建设、农业科技开发和建立医疗卫生等农村社会保障，以降低农业生产农民生活成本和提高农业生产效益。目前减轻农民负担和提高农产品价格的空间都较小。农村税费改革后，亩平最高负担都在百元以下，即使全部取消，农民人均耕地面积不足2亩的国情也决定了农民人均收入也不过增加200元。我国农产品的价格大多高于或接近国际市场价格，提价不利于我国农产品出口。1998年实行的粮食保护价政策，国家财政补贴的资金大多被粮食部门消耗农民没有得到多少实惠[xviii]，也证明了价格补贴在市场经济的条件下对农民增收起不了多大作用。但是，降低成本和提高效益的空间较大。以J市为例，一般种稻麦或稻油两季，亩平生产成本在400元左右，最高达600元。包括排灌的水电费50元，最高的过150元；肥200元，最高达250元；农药50元，最高达100元；种子70元；脱粒和运输30元。如果水利设施齐全，每亩水电费可降到10元以内；发展无公害农业，农药可为零，而且农产品的品质可以提高。仅此两项就可降低成本100元，其它几项也大有潜力可挖。推广农业新技术，也可大大提高农业产量和质量。2002年J市普通水稻亩产一般在1300斤，单价为每斤0.48元。如果种优质稻并采用科学的种植方法，每亩最高可达1600斤，每斤可卖0.55元，增加收入256元。油料作物更需要良种和技术，同样的田采用良种和先进技术的比常规种植的，每亩的收入高200元。农民除了生产性投入外，最大的开支就是治病和读书，如果国家能通过财政投入解决农民看病难和上学难的问题，不仅将大大提高农民的实际收入水平和有效购买能力，而且可提高整个中华民族的人口素质，有利于中国将人口大国变为人才大国。