乡镇改革面临艰难抉择

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本文以乡镇领导人的访谈调查为基础，从基层干部的经验感受出发，检讨乡镇改革的得失，展望乡镇改革的道路。

一、机构精简

接受访谈调查的20个乡镇都进行了不同程度的机构改革，其中15个乡镇的主要领导人认为改革效果不好，或是根本就没有什么效果。效果不好的主要表现为人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。5个乡镇的领导人表示精简取得了一定程度的效果，如人员有所减少，工作量有所增加，工作责任心有所强化等。考察乡镇改革走过的道路，主要表现如下：

第一，改革有所动作，但是无法深入，人浮于事的状况并未改变。基本特征是，政府部门的数量是减少的，人员却是不断增加的。人员的精简主要表现在两个方面：一是精简了一批临时聘用人员，二是精简了部分年龄偏大的工作人员，—般是提前离岗或者退休。

第二，改革仅仅落实在纸上，没有任何真动作，基本上是“文字游戏”。精简工作都落实在给上级的汇报材料中。湖南的一个乡党委书记说：“我们的精简没有任何效果，还是那些人，就是换个牌子，应付上面的检查。我这里是2002年7月搞了机构改革，上边要求是基层报方案，然后上面来审批，谁都不知道怎么搞，反正编制是上面核定的，办法也是上面规定的，就去县里抄，你说有几个编制就几个编制。上面来检查也只是看看你的文件，不会查实在的人数”。

第三，人员有所精简，但财政开支没有减少。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。有一个乡镇仅此一项就财政支出了30多万。

二、乡镇撤并

近几年，中国进行了较大幅度的撤乡并镇。在我们调查的20个乡镇中，1－2个乡镇涉及过乡镇撤并。在进行过乡镇撤并的乡镇中，9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显。2个乡镇表示，集中财力的效果比较明显，人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评，因撤乡并镇，变卖、私分公有资产，乡镇政府元气大伤。

第一，撤并之利。一是乡镇综合经济实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源。山西的一个镇党委书记说：“合并以后还可以实现优势互补，资金集中，力量比较大，一年之内可以办两三件大事，比如组织大型挖渠、土方工程等等”。二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了。

第二，撤并之弊。一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。不少地方合并时人员没有减，机构没有动，财政供养人员没有减少。二是政府效率并没有提高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。

三、乡镇改革大思路

关于乡镇政府的出路，在20个乡镇的主要领导人中，有10个认为可以把乡镇改为县级派出机构；3个认为镇政府可以撤掉，只保留几个窗口服务机构；有6个认为，乡镇政府必须改革，但不能简单撤销；有1个认为本乡不需精简。主要提出了三种改革意见：

第一，乡镇政府改为县级政府派出机构。他们认为现在乡镇政府最重要功能是收取税费，税费改革之后，乡镇政府可以做的事情更少了，因此，彻底改革的时机基本成熟。甘肃的一个乡镇党委书记说：“现在是市场经济，政府已经发生了变化。比如建房已经由国土资源局来管理了，矛盾纠纷可以由公检法系统去办，收税有税务部门去干。实际上乡政府没什么东西，只有一个党的公章和乡的公章，只不过是任命村干部的作用，还有就是为老百姓开介绍信，起到证明的作用，别的就没什么了。”

这些乡镇领导人认为，撤销乡镇政府最大的问题是富余人员的安置和乡镇债务的处理。他们认为，这样的问题仅凭县乡政府的努力不可能得到解决。特别是富余人员的处理，有的乡镇书记提出了这样的意见：每个乡镇只需保留4～8名工作人员即可维持基本的运转，可以考虑中央政府拿出专项资金用于支付乡镇工作人员一次性买断工龄，然后自谋生路。公务员之家版权所有

第二，创造条件实行乡镇自治。有两个乡镇领导人明确地指出乡镇自治是方向。他们认为，现在的乡镇政府应该撤消，但是乡镇的层面上不能没有政府，可以考虑将乡镇政府变为自治政府。但是他们并不认为现在就可以直接实行乡镇自治，而是认为还需要一个过程创造条件。

在这次调查中，地区市级政府被普遍认为没有什么用，尤其县级政府领导人，更强烈地提出这个问题。认为地区市的工作就是开会发文件，然后检查评比，对于县乡发展没有什么实在的作用。地区市级的许多工作都是表面文章，许多部署是多此一举，甚至是干扰了基层的正常工作和发展。

第三，继续精简。这种意见不主张把乡镇政府改为县级政府派出机构，也不认为乡镇可以自治，而是主张乡镇机构继续改革，关键是真正精简人员。精简的基本思路是：乡镇政府只要保住几个重要的部门就行，比如民政、司法、派出所、计生所、财政所等，别的部门、站所都可以撤掉。从人员规模的角度看，这样的精简思路与改为派出机构的思路基本一致。最大的困难也还是精简下来的人员去哪里。部分乡镇书记认为，目前可以推行的办法主要有：1保留3年工资，到学校里去进修，然后再到人才市场上去竞争；2一次性买断工龄，自谋职业；3鼓励辞职下海，条件具体商量；4提倡提前离岗退休等等。

虽然这些年的乡镇改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度来考察，确实差得太远。一个接受访谈的乡镇党委书记批评得很尖锐：“现在的乡镇机构改革是假改革，因为政府职能没有转变，人员也没有精简。现在的政府是大包大揽，应该由市场来管的许多东西，政府也都管了。改革成为一纸空文！”我们感到，当前的乡镇改革犹如一个人走进了一块沼泽地，前进不易，后退殊难。多数乡镇政府困难重重，现状很难维持，但是出路不清，前景不明。有的乡镇领导人说：“也许，乡镇改革要成功，我们这一代乡镇干部要牺牲掉。就像国有企业改革一样，那么多工人不也做出了牺牲吗？”。