宅基纠纷——中国农民不堪承受之重

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随着社会经济的发展，农村建设的步伐也日趋加快。农民宅院的翻建、扩建以及被征用的事件愈来愈多，土房木屋越来越多地被钢筋水泥结构的小楼、宽阔的道路或别的建筑取而代之，农村面貌正发生着悄然喜人的变化。然而与此同时，农村宅基纠纷却层出不穷，相当部分纠纷由于得不到及时有效地处理而转化为恶性刑事案件，且有愈演愈烈之势。这种纠纷恶化了农村的治安环境，严重影响了社会的稳定，影响到党政司法机关在老百姓心目中的形象，具有极大的社会危害性。这种矛盾若不能及时从根本上予以解决，势必会进一步损害老百姓的切身利益，侵蚀共产党的执政根基，影响社会的和谐、稳定和发展。

一、农村宅基纠纷之所以呈现上述局面，笔者以为主要有以下原因：

1、社会经济的发展使老百姓的生活逐渐殷实起来，为他们安居乐业奠定了物质基础；我国近年来施行的扩大内需、刺激消费的政策也逐渐渗透到农村，尤其是城市房地产热的带动更为农村的住宅建设注入了强劲的动力。

2、安居是乐业的条件和保障，富裕起来的农民第一件事就是想要建好自己的家园，使自己家室有一个安居乐业的环境。他们将平时积攒下来的血汗钱、甚至不惜债台高筑，毕其功于一役也要建设好以后数十年甚至上百年生活居住的住宅。土地是不可再生资源，尤其在我国是严格控制的资源。农民批置宅基程序极为繁琐，而且还要交纳名目不祥的很大费用，这更增加了农民的宅基建设成本，加之房产系不动产，为世代居住，因此农民对建房极为谨慎，寸土必争的观念在他们的心目中牢牢地扎下了根。

3、中国千百年来农村面貌并未发生根本性的变化。几世同堂，几代农民挤在狭窄简陋的土木结构的平房下生活，几十年甚至数百年如一日，这种现象在中国农村并不鲜见。老房旧屋的建设由于年代久远，当时根本就不可能前瞻到数十年甚至数百年后今天的农村发展，事实上当时农村的宅基建设也不可能进行整体规划，（不容讳言，即使现在，中国农村的大部分地区还未能实施统一宅基建设规划，相当一部分地区甚至连一个粗略的统一标准都还没有制定）。传统的宗族观念在中国的农村根深蒂固，一个个村落一开始往往是一个个家族繁衍生息的历史产物，而后就又成了巩固传统的宗族观念的地域纽带。起初他们唯恐彼此疏远、缺乏照应，总是近亲而居或者择邻而居。加之同一家族的繁衍生息，子子孙孙没有穷尽，不同家族的姻亲联系，盘根错节。一处住宅要经过无数次社会历史变迁，数易其主，历经分割，纵使当时规划的非常科学完美，那么现如今也会被分割的面目全非，矛盾重重。这是现在农村宅基纠纷频发的历史原因。

4、中国农村的自然地理环境相对较差。村落的形成，宅基的建设往往是因地而异，因势造型，尤其是地处丘陵、山区等不良地貌中的农村更是如此。加之前一项分析的宗族与农村宅基构筑的相互关系，一处宅基要经历无数次地分家析产。因此，农村村落、住宅形成之初就存在先天不足，而后又经过后人的无数次变迁，形成了今天中国农村住宅错综复杂的局面，住宅布局交错参差，房屋之间勾檐搭背，邻舍相互伙墙共道……不一而足，四至模糊，权属不清。不动则已，动则是非横生。这是农村住宅纠纷的地理原因。

5、住宅是每一位公民的安身立命之所，是每一位公民生活的最基本保障，对中国农民更是如此，尤其对那些几间破屋陋舍就是他们几代全部家业的农民，住宅对他们更加具有非同寻常的意义。然而现在立法上对农民住宅权益的保护却鲜有体现。调整民事法律关系的大法《民法通则》只有83条涉及到不动产相邻各方发生纠纷时的处理原则，规定得还极其笼统，几乎无甚操作性可言。而在对农民住宅确认保护上我国长时间处于一种无法可依的状态。仅有的一部《土地管理法》的行政法律对农村宅基地规定也仅限于一条原则性规定，后来先后生效的几部国家土地管理局颁发的行政规章对此也未有详尽规定。尤其甚者，在对农村宅基纠纷处理程序的规定上至今都无法改变无法可依的状态。这相对于农村宅基矛盾纷呈的形势来看，立法已严重滞后。

6、我国土地属于国家和集体所有。农村土地实行其中的一种形式——集体所有制。在集体土地上建设住宅的农民事实上享有两种权利，一种是集体土地使用权，一种是房产所有权，这两种权利在行使过程当中如影随形，不可割裂。但根据我国法律规定这两种权利在行使过程当中发生的纠纷性质却截然不同，前者为权属纠纷，由国家行政机关进行确权处理；后者谓之侵权纠纷，只有在权属清晰的基础上产生的房产纠纷才由人民法院受理解决。然而，现实发生的纠纷往往兼具两种纠纷的性质，依法似乎有很多机关通过不同程序都可解决。事实上，却造成了两种机关的相互敷衍扯皮，出现了土地宅基纠纷处理上严重的行政执法和司法混乱。两种机关甚至同一机关对同一案件可以做出受理或不受理的不同决定，对同一纠纷可以做出截然不同的处理结果。权责不清给两种机关留下了更大的权利发挥空间，滋生了社会更多的腐败。政出多门，权责不清是我国宅基纠纷不能得到有效解决的重要原因。

7、根据上述分析，我国农村土地属于集体所有，并依法实行土地登记制度，农民原有住宅及其新建住宅占用的都是集体土地，农民享有的只是集体土地使用权，这种权利依赖于行政部门的确权登记，并颁发有关权属证书予以确认方始合法有效。对农民宅基严密细致的确权，做到四至明确，权属清晰是有效防止宅基纠纷的重要途径，也是土地行政机关不容懈怠的一项重要职责。然而从20世纪50年代以来，我国农村集体土地就没有进行过土地登记管理，农民一直没有自己的土地证。中间虽然也曾在一些地方搞过一些农村宅基登记，但却搞得极其草率。普查登记没有在农村广泛宣传，相当一部分农民不了解普查登记的意义，对这样确认自己家业的大事没有引起足够的重视；普查登记成员缺乏足够的培训，往往是村里临时凑集一些人员仓促上阵，缺乏足够的责任心和业务能力；主管机关没有进行严格的管理监督，没有遵循严格的程序，贪多求快；……结果搞得很不成功，甚至出现了登记人员没亲临现场，就乱下数字；登记人员代替被登记户主乱签手印等情况，登记时错填、漏填的现象非常严重：相邻各方的宅基登记交叉重叠的比比皆是，缺斤短两的也非常普遍……，留下了大量的纠纷隐患。失之毫厘、缪之千里，若干年后的今天当农村宅基建设井喷一般的出现时，原来登记的隐患也迅速地暴露出来。

8、根据以上分析不难看出，我国农村之所以出现今天的农村宅基纠纷层出不穷的局面，土地行政主管部门难辞其咎。相对于以上原因来说，宅基纠纷发生后行政机关的职能疲软又是导致农村宅基纠纷不能得到及时有效解决处理的另外一个重要原因。农村的宅基纠纷大部分是因权属不清引起的，该纠纷依法首先应由乡镇政府或者土地行政主管部门进行确权处理。上述机关应当履行自己的法定职责，对双方当事人进行调解或者出具行政处理决定书。行政处理的行政行为论理应具有灵活高效的特征，但是事实上恰恰相反，宅基纠纷一旦求助于行政处理就像误入了魔宫，先是无人理睬，不得其门而入；即使有人应声了，也得拖上个一年半载、三年五载的，更多的则是石沉大海，杳无音息。在因权属不清引起的农村宅基纠纷居高不下的今天，依法应予受理解决此类纠纷的相应行政机关做出受理决定和行政处理的却寥寥无几。行政人员对这种费力不讨好，甚至还会惹一身臊（可能引起行政一把手出庭应诉）的行政行为避之唯恐不及。为之无利可能有害，不为无害或许有利的情况下谁还会自觉主动的去做行政处理行为呢？由于以上原因，行政处理机关对行政处理行为极少有人关注，有人问津。依法做出行政处理行为本应是行政机关一项重要的神圣职责，如今在主管部门被提及，也极少有人深谙此业务了。

9、司法是保护公民合法权益的最后一道屏障，然而在解决农村宅基纠纷上却脆弱且无奈。如前所述，农村宅基纠纷有着不同于一般民事纠纷的特别之处，即侵权纠纷往往夹杂着确权纠纷。由于法律规定以上两种纠纷分别由司法系统和行政系统依照不同程序处理解决，遇上纠纷的农民往往无所适从，遭遇法律上的尴尬。农民不仅要承受普通诉讼的成本代价，譬如诉讼周期长，司法环境差等诸多问题，而且还要额外承担更大的风险，甚至血本无归的代价。穷尽行政手段不得其门而入的受侵害农民自然会选择诉讼解决他们遇到的纠纷，然而现实的选择实在不会比他们遭遇的行政不作为好到哪里去。首先他们遭遇的是立案难的问题，僵硬机械的司法人员就像对任何一个普通的民事纠纷案子一样，随便找一个理由就足以把心急如焚却对法律知之甚少的农民当事人拒之门外，更何况全国各地法院系统存在着严重以言代法现象，把一些敏感的涉农案件内部规定为不予受理的范围，各行其是。在进一步审查农民当事人立案的相关证据时，农民当事人几乎都会遇上一个几乎无法逾越的障碍，或者说身不由己的陷入一种怪圈，尤其是那些被无辜错填、漏填宅基证件的农民当事人更是如此。一方面立案审查的错误证件或者缺失证件的情况是由于错误的行政行为导致的，通过行政行为却得不到及时纠正，农民当事人的合法权益受到了严重的侵害，另一方面法院会以不属法院主管为由似乎名正言顺的不予受理他们的案件，致使他们遭受的严重侵害得不到基本的司法保障。至此，受侵害的当事人才发现，自己世代居住的住宅却得不到基本的保障，所谓的居住权事实上却没有任何救济途径，真正的求告无门，有理无理却难进司法救济之门。其次，那些侥幸被受理的宅基纠纷，却像上了一艘折断桅杆，不可自控的船只。在审理当中一但被发现受理纠纷与确权纠纷夹杂在一起时，耗时费力，劳命丧财的结果往往难逃被驳回起诉的厄运，终点又回到起点；即便不如此，在无法可依的情况下，审判人员可以充分发挥自己的主观能动性，行使一下自由裁量权。但由于角度不同，立场迥异，两个完全一样的个案往往会被不同的审判人员判决得大相径庭、甚至截然相反。缺乏足够法律依据的司法裁判显然就不具备足够的公信力，因此农民当事人不得不历经一审、二审、发回重审甚至申请再审的无休无止的诉讼程序，陷入旷日持久的累讼当中不可自拔，这还不算其中可能出现的导致诉讼中止的法定事由，也还未说及中国诉讼的顽疾——执行难的问题。一个简单的三尺滴水纠纷打起官司也得少则一、两年，多则数十年。败诉的一方自是血本无归，代价惨痛，胜诉的一方也好不到哪里去，往往是赢了官司输了钱，实质上与败诉无异。待到一切尘埃落定，一切都面目全非，受侵害的农民当事人面对残壁颓桓，哪还有当时踌躇满志建设家园的心气？哪还有资金能力去建设家园？

尽管法律上规定确权纠纷由人民政府处理解决，相应主管机关不依法做出处理决定，农民当事人可以对行政不作为提出行政诉讼或者行政复议，请求人民法院或者上级人民政府责令相应行政机关限期做出具体行政行为。但这对普通的农民当事人来讲也是远水不解近渴，无过于镜花水月。对方一个平等的相邻主体就折腾的一方当事人身心俱疲，受侵害的当事人怎么有精力舍近求远去招惹一个更强大的行政主体惹火烧身呢？何况行政诉讼、行政复议的最好结果也只是法院或者上级行政机关责令相应行政机关回头做出处理涉及——起诉他为被告——农民当事人合法权益的行政行为。处理关涉当事人利益的行政机关，当事人央求还恐不及，那还敢与其对簿公堂呢？舍得一身祸到头来还是赚得一个受人摆治的命运，当事人怎么还会自不量力、飞蛾扑火呢？

通过以上分析不难看出，农村宅基纠纷具有产生原因复杂的特征。此外农村宅基纠纷目前呈现出发生范围广，拖延时间长，家族参与性强，双方对抗性激烈，解决难度大，极易转化为违法犯罪案件，社会危害性大等特征。

我国是一个农业大国，有着9亿多农民，占全国人口的70%。三农问题是我国现代化发展的核心问题。目前，宅基纠纷在全国农村已成为主要纠纷，成为影响农民生活和农村稳定的一个严重社会问题。浙江嘉兴市统计的数据表明，房屋宅基纠纷是当地农村仅次于邻里婚姻纠纷的常见性纠纷，其他各地也不同程度地出现了这类纠纷的频发性。宅基纠纷由于形成原因复杂，与农村其他民事纠纷比较起来，这类纠纷解决起来更难，社会危害性更大。如前所述，住宅在农民的心目中具有极其重要的位置，被视为衡量成年农民人生成败的一个重要标准，也被视为衡量某个家族势力大小的晴雨表。一个成年农民最基本也是最强烈的愿望就是能够建一处像样的遮风避雨的住宅。为此，不惜大半生出力出汗，节衣缩食，除去支撑一个家庭生存的必要开支外不仅将全部盈余孤注一掷般的投在住宅建设上，还要走亲串友、东挪西借凑集资金。当把这来之不易的血汗钱置换成砖瓦钢木的建材却因宅基纠纷将其闲置、甚至漫无天日的任其耗蚀时，被困无奈的农民当事人自然会不惜一切代价诉诸于法律以期保障他们的合法权益。可一当他们遭遇上述的法律尴尬，感觉公力救济成本不堪承载或者法律根本就保障不了他们的合法权益时，他们的内心世界便会产生逆转，会动摇对国家和法律的信心，甚至开始仇恨社会，开始致力于寻找私力救济的途径，进而使用暴力甚至使用文明社会所摒弃的杀人放火等极端手段来解决他们原本通过公力救济却无法解决的纠纷。社会上不时发生的因宅基纠纷而导致的悲剧令人不忍卒睹，然而更可怕的是杀人犯却往往是惯受欺压的也曾试图合法解决纠纷的弱者，虽与法不容，但其情可悯。

中国是一个缺乏法治传统的国家，新中国宪法赋予人民当家作主的权利也只有50年的历史，依法治国被宪法明文规定进去也只是不足十年前的事。相比之下，“刑不上大夫”的传统却在老百姓的心目中要根深蒂固的多，农民尽管愚昧，但还不至于因法律上规定了人人平等他们便天真地相信可以理直气壮的与当官的平起平坐了，敬官、畏官的无意识心理决定了农民长期以来对长官意志和行为的顺从和谦卑。当农民与官员及其家族发生利益上的冲突时，他们大都会选择损己利人，退避三舍，由于势力上的悬殊导致的农民以上心理和行为，决定了官员及其家族势力和农民之间极少发生平等主体之间的民事诉讼。一方面由于农民的谦卑顺从，通过牺牲自我利益而熄灭了纠纷；另一方面，官员及其家族通过强大的权力资源就足以将大部分矛盾摆平，而不屑于主动诉诸于法律。与此相似存在于农村势力对比的还有另外一种情形，人丁兴旺的家族和孤寡少助的家庭。前者虽不像官员家族拥有强大的权力资源，但在对付一个孤苦无助的弱小家庭时便具备了人多势众的明显优势。一当双方发生冲突时，他们首先选择的是私力救济而不是诉诸于法律。只有弱者在孤苦无援时才想到求助强大公平的法律以实现自己的合法权益，这几乎是他们做的最后一项合乎民主法制的选择。可当他们苦苦求索、甚至求告无门时他们便会对法律的公正性大打折扣，甚至发展为对国家和社会的绝望。这对法治国家的建设具有的极其消极的影响。此外，宅基纠纷由于其本身的特征，处理不好比普通的民事纠纷甚至违法犯罪纠纷具有更大的危害性。宅基纠纷涉及至少两个家庭，多则数个家庭甚至几个族群。双方往往对峙到无路可退、你死我活的地步。由于宅基的不动产特性，当事人双方长期隔墙而居，纠纷一旦处理不慎，双方的矛盾在以后的任何时间都可能扩大激化。即使一方向对方作出了极端行为遭到法律制裁，行为人的行为也会得到至少自己一方的同情理解，甚至大力支持。行为人不必像普通的罪犯一样众叛亲离，遭受全社会的谴责，从而不具有多少负罪感，对他们而言，法律的惩戒教育功能就会被大大削弱。仇恨的种子一旦埋在了宅基纠纷涉案的双方家庭，仇恨便会世代延续下去极难化解，在仇恨阴影当中成长起来的孩子会在以后结怨当中伺机报复对方，进一步构成家庭社会的隐患。中国的法制土壤本很贫瘠，倚赖的基础正是那些对法律笃诚或者遇上纠纷首先考虑法律解决的弱势人群，而不是自恃势力强大而不屑于求助法律的人。只有法律的实施保护了相信法律人群的合法权益，抑制住那些对法律不屑一顾强势人群的为非作歹时，法律才会在人们心目中具备越来越高的威信，才会保有更多更好的土壤，才会开出绚丽的法治之花，实现法律正义、秩序的功能价值。然而目前存在的情形却很危险，宅基纠纷的解决机制不畅、政令不通将遭受侵害的弱势群体拒之于法律保护之外，这对于我们现在法治目标的追求而言，无异于亲痛仇快的局面。这不仅丧失了弱势群体对法律的信任，而且更助长了原本不屑于法律的人群对法律的蔑视。这样，会进一步侵蚀全社会对法律的信心，会更加助长私力救济的步伐，社会矛盾会进一步激化，社会稳定将受到更严重威胁。因此，农村宅基纠纷层出不穷的问题现在已经到了非常严重的程度，必须引起国家和社会的高度重视，群策群力，各部门齐抓共管，从根本上解决这一问题。

笔者以为：应从以下几个方面做起公务员之家版权所有

1、加强立法，详尽规定农村宅基所有权的取得、流转和消灭的法律制度，加强对农民宅基的法律保护。

2、加强农村住宅建设规划。

3、完善解决宅基纠纷的法律机制，疏导解决农村宅基纠纷的途径，明确行政机关和司法机关解决宅基纠纷的权责。建议调低宅基纠纷诉讼立案的门槛，对侵权纠纷伴随着宅基地权属纠纷的一并受理解决。对情况急迫的宅基纠纷，灵活运用先予执行和诉讼保全的强制执行措施，及早的保持原状或者排除妨碍，避免矛盾激化和当事人双方财产的进一步损失。诉讼程序建立司法审查制度，对行政机关错填、漏填的宅基证件独立审查，甚至对无证可提供的宅基纠纷都无需驳回起诉或者中止诉讼，法院可根据依法查明的事实从速从快地独立做出裁判。生效的裁判文书可作为相关行政机关宅基登记的法定依据。

4、强化行政执法职能，完善行政解决宅基纠纷的程序立法；加强对行政机关土地确权和行政处理的管理，尤其对行政不作为的责任当事人加大惩处力度，对其中造成严重后果的要严肃追究责任人的法律责任直至追究其刑事责任。

5、加强农村基层组织依法调解的力度，尽早将纠纷消灭在萌芽状态当中。

6、加大对存在权利遭受侵害之虞而且经济困难的农民当事人的法律援助力度。