农村税费改革的黄宗羲定律

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关键词：农村税费改革黄宗羲定律深层次原因相关建议

从2000年4月开始,我国在农村开始进行继、家庭联产承包后的又一次重大改革-农村税费改革,这是党中央、国务院在新的历史发展时期为加强农业基础地位,切实减轻农民负担而作出的一项重大决策。实践证明，农村税费制度改革是切实减轻农民负担的根本之策，经过几年的试点，到全国推广，税费改革在政府意志的推动下，也确实大大减轻了农民的负担。然而，一时一地减轻农民负担不难，难的是减轻农民负担长期保持稳定。目前的税费改革成果很大成分是由于地方政府主要长官亲自主持，靠长官意志取得的，可是他们能否长期坚持下去呢？而且也已经暴露许多问题，新一轮农村税费制度改革能否走出历史上税费改革在取得短暂成效之后反弹回潮的老路，并最终挫败改革的所谓"黄宗羲定律"？担心并非杞人忧天。要避免重蹈"黄宗羲定律"，一定要弄清深层次原因，对症下药，真正地走出"黄宗羲定律"的陷阱。

一深层次原因。

（一）改革思想上的误差

由于在思想认识上对农民负担的深层原因缺乏透彻把握，农村税费改革是在隐含着一个不准确的假设前提下进行的，即把农民负担的要原因归究为农村基层组织和干部的问题，误以为只要把握住农民负担的上限和规范收取方式，就可从根本上解决农民负担问题了。其实当前农民负担问题，反映在基层，也的确有基层干部不正之风、追求政绩和腐败等问题，但同时也有着深层的体制根源。如本来应由国家承担的国民义务教育，在农村却要由农民承担);又如农村人口多，但其获得的公共财政支出所占比例很低，国家对农村公共产品建设支持很少，而又要限定时间实现小康。此外，各项达标活动多是上级提出和要求做的，而且这些都是通过政策、规划乃至法律形式确定的。这些年农村义务教育水平的提高，农村医疗条件的改善，是以农民负担的增加为代价的。在农村税费改革中，如何从制度设计上体现、反映，以及解决这类非农村基层原因形成的农民负担问题几乎没有涉及，仅仅是农民负担问题几乎没有涉及，仅仅是要求不准再搞行政性收费，这是治表而不治根。由此，农民负担反弹的潜在可能性当然是存在的。

（二）制度缺失与缺乏创新

目前所进行的农村税费制度改革，在一定意义上讲是农村经济走上市场化道路的休养生息制度，其必须建立在农村基本制度基础上，以避免由于基本制度缺失而引起的非市场活动的滋生与蔓延，降低社会交易费用提高效率。但是，根据改革试点的情况来看，制度缺失与缺乏创新对改革的推广与深化的制约已经显现出来。主要表现在:一是农村税费改革预期设计，对现行农村制度缺乏创新，而是想在保留原有土地制度、分配制度、行政管理制度的前提下，减轻农民的负担，缓解矛盾。二是回避了制度建设与变迁。从现在试点情况来看，如果不进行相关制度创立与创新，如公共品的提供、财政制度、政治制度等，农村税费改革就难以达到预期目标，农民负担反弹也只是一个时间问题。是城乡二元税收制度。其实质是国家有意无意地对农民实行了歧视性税制，造成了收入低下的农民承担了比高收入的城里人高得多的赋税，贫穷的农村承担了比城市更多的社会负担，导致分配制度的严重扭曲。这些都说明了农村税费改革具有浓重的改良色彩，缺乏农村第二轮改革的制度创新精神。

（三）利益分配的矛盾

农村税费改革是对原有利益的重新分配，农民的减负或福利的增加是以乡村组织和一些部门收人的减少为基础，相互间存在着内在的矛盾。而改革中又要把减负与确保乡村基层组织的运转同时作为目标和原则，显然协调好二者的矛盾无疑是个难题，但在改革的制度安排上并没有提出切实可行的有效措施

二相关政策建议

（一）改革乡镇行政体制，发展乡镇经济

加快乡镇行政事业体制改革的步伐,发展乡镇经济,从根本上摆脱乡镇财政的困难,确保农村税费改革的顺利进行。首先,当前紧迫的任务是实施乡镇政府机构改革和乡镇事业单位改革,减少干部,这是治本之策。可考虑结合农村税费改革试行精简乡镇级次，进一步转换政府职能，比如可以将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的乡级机构和人员。这样有利于减少行政运转费用，减轻企业和农民的负担，当然，在没有取得行政体制改革的根本突破之前，还是要妥善解决减负与维持行政运转的关系，否则农民的负担即使暂时减轻了也难免会反弹。

（二）要积极推进农村民主制度建设。

积极推进农村民主制度建设,是保证农村税费改革成功的一项基础性工作。自己的事情自己管,自己的事情自己办,由农民民主讨论决定提留统筹的收缴和使用,决定享受误工补贴干部的人数和补贴标准,决定学校、道路等公益事业建设的经费筹措方案,既符合农民意愿,尊重农民的民主权利,又能从根本上杜绝针对农民的乱收费、乱集资、乱摊派,保护农民的利益。一是村委会选举要实行"海选",提高民主化、程序化程度。二是要建立村务公开栏,设立民主理财组、民主监督组,加大村务公开、民主监督的力度。

（三）大力发展农村非农产业。

利益分配的矛盾最终必须通过发展经济来解决。只要经济搞上去了，农民的减负或福利的增加的矛盾也就解决了。从目前绝大多数乡村的情况看，大力发展民营化的非农产业是比较好的出路。乡政府要为农村经济的发展提供良好的服务，提供良好的环境，通过非农产业的发展来间接增加收益(获得税收收入)，从而化解矛盾。

（四）按照公平原则，实行城乡并重，适当向农村倾斜

改革重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务，并对农业加以扶持，而这也正符合WTO规则"绿箱政策"中的财政支农政策。同时要加快废除城乡分离的户籍制度和城乡二元税制结构，使城乡居民得到大体平等的公共服务。

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