乡镇民主及其迷思---对于乡镇体制改革问题的再思考

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2003年总理在就职的记者招待会上谈论农村税费改革的时候，提到了秦晖先生提出的“黄宗羲定律”，即中国历史上税负愈减而愈多的问题。其实不仅税负问题，政府人员精简的问题又何尝不是如此，愈精简而愈多。究竟我们现在能够真正走出历史的怪圈？这同样是当前乡镇体制改革最大的问题。目前乡镇一级改革的意见主要有两个不同方向：一是主张扩大乡镇民主；二则是撤销乡镇政府，建立县政府的派出机构――乡公所。究竟何者为是？笔者除于2004年下半年在江西G县进行了一次实地调查，还就相关的问题进行了理论上的深入思考，在此希望能与同仁共飨，以作抛砖引玉之用。

一、关于乡镇体制改革前提的两个误解

今天针对三农问题最大的改革呼声在于庞大的乡镇官员人数和由此而带来的财政难题，连前总理朱镕基也曾在公开场合下批评基层政府是“吃饭财政”。正因为这一点，不少谈论乡镇体制改革的人开出的药方是裁减甚至撤销乡镇政府，以为这样就可以解决问题了。但是果真如此吗？起码笔者实地访谈的乡镇干部在谈到这一问题时，他们都无不强调乡镇工作的重要性与不可替代性。毕竟这涉及到许多人的饭碗和养家糊口问题，其次恐怕还有社会稳定的问题。再者，就算不论这种想法是否真的可行，也要问问其前提是否成立。因为讨论乡镇体制改革问题，从什么样的前提出发往往决定着考虑问题的思路。当前在这个问题上有两个极为常见的误解：一是认为中国传统的统治方式是“国权不下县”，而现在政府一直延伸到乡镇一级，因此才带来庞大的问题；二是认为现在的官民比例过高，不仅高于过去的历朝历代，而且也大大高于欧美西方国家。但是这两种观点其实都是把事实过于简单化了，从而带有很大的误导性。因此下面首先要对此予以澄清

首先是很多人谈到的官民比例过高的问题。唐亚林在最近一篇名为〈美国的官民比例及其它〉的文章中指出（载于“世纪中国”网站），尽管统计资料的来源各不相同，但官民比例的数字大致差不离，如从纵向看，我国官民比例在汉代是1：7948人，唐代是1：3927人，明代是1：2299人，清代是1：911人，1949年是1：294人（一说是1：600人），而今天是1：30人（一说是1：28人）；从横向上看，1999年中国的官员比例是1：30人，印尼是1：98人，日本是1：150人，法国是1：164人，美国是1：187人。但此对官民比例的比较是否真的符合实际？唐指出上述数据很有误导之嫌。从美国2000年出版的《公共行政的技艺（第八版）》（GeorgeBerkley&JohnRouse,TheCraftOfPublicAdministration,EighthEdition,McGraw-HillHigherEducation,2000,p.2）一书中可以看出,美国的官民比例当时就已创纪录地达到了1：15人左右,而在9.11之后，官员人数就增加更多了。因此至少从表面上来看，美国的官民比不但不低于中国，反而还大大高于，因此用于各级政府的财政支出照样占了大头。当然，实际情况绝非如此简单。因为美国社会是高度分化的，人员流动、产业流通以及社区服务等都很发达，美国政府雇员人数很多并不能证明他们也是吃饭财政。比较的关键应在于政府的财政支出都干什么去了。美国各层级政府的些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域，政府雇员的“人头费”支出和日常的管理费用支出比例却较低；而在当代中国去恰恰相反，“人头费”支出和日常的管理费用支出在政府年度财政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出比例却非常低。这才是问题的关键所在，所以美国的官民比例虽高于中国，但他们却并不是吃饭财政，这也可以反证中国很多“吃皇粮的”都是冗员。由此可见，仅仅根据政府人员的多寡来判断一级政府的存在是否合理是驴唇不对马嘴的。

这是横向的比较，再来看纵向的比较。不少人把传统的政权组织模式作为一个参照系，以此来论证撤销乡镇政府的合法性。这种看法也有相当大的误解性。这里首先要指出的是，不少人对于传统社会有个“国权不下县”的误解，而且更值得注意的是持这样观点的人学者在乡镇体制改革问题上，也往往倾向于撤销乡镇政府而建立县派出机构，如温铁军先生是一个代表。但问题是，正式官员到县为止并不等于国权也完全如此。就如研究这个问题的学者（如秦晖先生是一个例子）指出的，从中国历史来看，尽管国家正式官员只委派到县一级，但是乡间许多事务仍然要交由地方上的各式胥吏来处理。而且即便在有宗族组织存在的情况下，有两项主要的政府功能始终是没有放手的：其一是通过职役系统实施的税收功能，其二是司法功能。因此虽然官员到县为止，但是基层仍然有许多非正式的胥吏来处理事务，特别是财政方面的事务。这就是具有中国特色的“财权上收、事权下放”的自治，既然由胥吏来收财，由此引出的种种问题也常和此有关。把中国传统的基层行政体制理解为是“与民无争”、或自治型的世外桃源，那完全是一厢情愿的想象。事实上是正式官员虽然委派到县一级，但是在县以下，国家政权依然要依赖大量正式或非正式的胥吏来运作。由于缺乏制度性的制约，其中黑箱操作之处甚多，尤其在王朝末期国家治理能力削弱时，这些人往往危害甚烈。事实上不少学者都指出，历来给中国农民带来最大负担的不是“官”，而是那些似官非官的“胥吏”。从晚清直到现在，农村基层政权中的“胥吏”始终远远多于“官”，其祸害也远远大于“官”。

而另一方面，现代社会是高度分化的，各项公共事务都很发达，故此传统社会的正式行政停留在县一级，而现代社会的却延伸到了乡镇。因此简单地以官员人数问题来审视现代国家的乡镇政府是否应该存在的做法是不合理的，当然，这也并不等于我们当前的官员人数本身就是合理的，关键是要找到一个真正有意义的、可以提供比较的坐标。这里有一个可资比较的参照就是人员的超编问题。在此特别要指出的是，许多人在虚构出传统社会“国权不下县”的假象的同时，还忽视了另一个更严重问题，那就是严重的人员超编问题。这个问题实际上历朝都很严重，本文由于主题的关系，把讨论的焦点集中在基层、特别是县以下的吏员上。一般的来说，国家正式定编的额员总是经过了方方面面的考虑的，因此相对比较符合实际。但是不论是现在还是历代，却总是存在着大量的人员超编，从而造成农民负担加重，甚至反抗不绝的现象。

因为编外人员严格来说是不合法的，所以确切数字经常很难真正对外公开。幸好曾担任过乡镇一把手的李昌平给我们提供了一个当代的准确数据：如湖北监利县容城财政所的实际工作人员140多人，超编100多人。也就是说，编外人员大概是正式定额的三四倍，这个数字是很惊人的，然而它比起历代的情况来却是小巫见大巫。传统王朝的基层官员超编问题有多严重？吴思在其《血酬定律》一书中提到一个〈白员的胜利〉，那里有顾炎武谈论明末胥吏的情况：“一役而恒六七人共之。”也就是说，一个位子有六七个人共用。顾炎武的估计并非夸张，就连公认吏治较好的明初来说，这种情况也很严重。以明太祖朱元璋亲自处理的一个案件来说，他于洪武十九年（1386年）一次就逮捕了松江府（下辖两县）的2871人。朱元璋形象地将他们称之为“帮闲在官”，他本人估计，这些人“每府不下二千人”。算下来，每县超编的“白员”约为定额的三倍之多。考虑到这还是吏治较好的明初，所以顾炎武认为明末时基层超编白员达六倍之多绝非夸张。因此吴思先生认为，我们现在的情况比明初差一些，但比明末要好。这是比较符合实际的和实事求是的。

由此可见，现在的乡镇“吃饭财政”问题到底严重不严重，对于这一问题的判断关键在于从哪个角度出发。如果和中国历朝历代比较的话，其实问题并不算很严重。如果和美国这样的现代西方国家比的话，那就不能光看数字，否则就会得出似是而非的结论。有人就是单从数字出发，偷梁换柱，从而否定乡镇体制改革的必要性。应当看财政开支的实质，从这个角度看的话，那我们的情况的确是比较糟糕的。在这个意义上，仅仅因为现在乡镇财政具有吃饭财政的病症，就认为乡镇政府本身纯粹是多余的，应当撤销，这种说法是完全欠缺深思熟虑的。现在即使撤销了乡镇政权，地方上的事务也不可能完全散手不管，如计划生育、法制、教育等问题。只要有人、哪怕是非正式的人员来处理这些问题，那就肯定要存在着吃相关的饭的问题，那最后就无法保证不产生大量的“白员”。在此情况下，吃财政饭的问题在任何时候都是无法避免的。由此可以看出，即便撤销乡镇建制，也未必见得会减轻农民负担，反而可能造成大量非正式的胥吏横行，甚至恶化现存的问题。相反，由所谓的“乡村自治”向“乡村行政化”发展乃是现代国家建设的普遍情况，中国也难以例外。也只有这样，才能真正避免大量“陋规陈习”的泛滥；因此在现行体制的基础上争取扩大乡镇民主，这应当是我们唯一的选择。

潘维教授在他那篇〈质疑“乡镇行政体制改革”〉一文中，也对此种思路表示了质疑。他不仅质疑了所谓“裁官减负”、甚至取消基层政权就能解决现存的问题的做法，而且更质疑扩大民主选举可以解决这些问题的思路。潘维的一个重要立场是：政权延伸到乡村的每个角落是构成全世界所有“现代社会”的基本前提，没有现代的农村基层政权，中国就会倒退到1900年。因此，加强基层政权才是努力的方向。基层政权出了问题，解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，而不是削弱或者取消基层政权。对于他的这一判断，笔者基本赞同，其理由前面也基本阐明；但是对于他在民主选举问题上的看法则有不尽相同的理解。说不尽相同，是因为对于他所指出的“民主选举”并不能解决一切问题，笔者也是赞同的，但是如果因此就走向另一个极端，彻底否定民主的积极意义，那也是不可取的。

更重要的是，潘教授所推崇的“法治”究竟如何才能推行。比如说在乡镇政治问题上，他所提倡的“上级政府应当监督乡镇党委和政府恢复党的纪律，恢复人事纪律，恢复财经纪律，责成审计机构严肃对待乡镇财政的审计工作，并执行《行政许可法》、《行政诉讼法》，以分权制衡来改善乡镇党委和政府，迫使乡镇党委政府在人事、财政事务上保持透明，制止其横征暴敛、胡作非为。这些措施可以逐渐缓解乡镇政府的冗员，减轻农民负担。”在乡镇内部“努力恢复农村基层的党务”和“努力恢复农村内部的政务”。这些意见当然很好，但问题的关键是由谁来执行？如果没有选举，当然最后不是靠上级部门的监督，就是乡镇官员自己来执行。但是这能做得到吗？先说前一努力，那是历朝历代都作了的，难道那时候没有法？或法令的执行不严格？就像前面所举的朱元璋的例子，明太祖时期的严刑峻法是出了名的，其执行之严到了残酷的地步；另外他还发动乡老监督官吏，允许乡老捉拿“害民该吏”，官吏有敢违者“满门抄斩”。但就这样，那时候“帮闲在官”的超编白员都能达三倍之多，他的努力最后还是以失败告终。没办法，这里有个信息不对称的问题，上级官员不可能事事都过问，所以最终的实际行使权力还是要落到基层官员手里。而让基层官员自己主动“制衡”自己的权力，让行政“透明化”，这无疑是太过不切实际。谁能保证这些东西最后不变成新的走过场？李昌平本人所记述的棋盘乡改革，仅是一个地方性的事件，但在省领导亲自进驻把关的情况下都不能善终，何论在全国范围内加以推行。

就此而言，扩大基层民主虽然不可能解决所有问题，但是如果不这样的话，有些问题则可能永远都无法解决。认为扩大民主就能够使现行的许多问题迎刃而解，这当然属于空想；但一昧地强调农民素质低（虽然这也有部分事实）从而彻底否定基层民主的诉求，这种做法也太过极端。应当辩证地看待这个问题。从根本上来说，扩大基层民主、乃至实行乡镇长直选，这应当成为我们追求的政策目标。当然，在何时、及以何种方式来进行则是一个可以另行考虑的问题。而那些鼓吹撤销乡镇的种种观点则太过肤浅，不仅缺乏世界视野，而且还对中国传统彻底误解。他们似乎还不知道，传统社会未派驻正式官员的乡镇一级照样有严重的超编问题，建立在这种认识上的改革思路绝对会给中国基层社会带来大害。明太祖采用了“瓜蔓抄”、活剥人皮这样的极端做法都不能把他们根除掉，难道现在撤销了乡镇政府就能有什么更好的办法吗？

前面强调了扩大乡镇民主的必要性，但是另一方面，笔者却还想强调，仅仅实行乡镇民主本身并不能够解决目前乡镇的最严重的问题――乡镇沉重的财政负担和冗员问题。相反，倒有可能加重和恶化乡镇行政。这样说并非危言耸听，要了解这一点，就要同时真正理解今天乡镇政权的性质和所带来的相关问题。

二、“乡级政权”还是“乡级派出政权”――乡镇民主改革的“路径依赖”问题

社会科学中、特别是有关制度变迁的“路径依赖”学说是为大家所熟知的。同样，我们讨论乡镇民主这样大的制度变迁也不能忽视这一点。现行的农民负担加重、乡镇政府冗员充塞以及财政困难的的问题其实是三位一体，互为表里的。造成这些问题的原因，我们可以分成政治体制、行政制度和官员素质等三方面的情况来考虑。如有些干部作风腐败、苛待群众、甚至与黑势力坑瀣一气，像这样的情况无疑与官员自身素质的低下有关。而另一方面，许多官员之所以会明知故犯，无疑也是和政治体制上缺乏足够的民主监督有关，这些问题需要通过加强民主建设来解决。但是还有另外一层问题也是不可回避的，那就是现行行政体制下乡一级政权定位的模糊性和尴尬性。

长久以来，人们有一个共识，那就是与传统社会相比，当代的中国政权前所未有的延伸到了乡一级。这一判断虽然大体上符合事实，然而也正是由于这一判断的模糊性，掩盖了一个同样重要的问题，即国家政权是以怎样的方式延伸到的乡一级的。当前在乡镇一级，除了乡镇党政机关及其内设机构外，还有许多以上级垂直领导为主的派驻机构，俗称“七所八站”。当然，在有的地方实际派出机构可能更多。这种行政区划的“条块分割”问题乃与我们国家的历史问题有关。建国后从苏联学来的计划经济把全国视为一个大工厂，倾向于由厂部实行集中统一管理，每个部门都要一竿子插到底，形成了许多各自为政的“条条”。而由中共自根据地时期形成的“一元化领导”传统，，强调地方要由党委“大权独揽”，这样就形成了以各级党委书记为核心的“块块”。在过去的领导层中，一直存在着“条条”与“块块”孰为主之争。如是“块块”的主要代表，而刘少奇是“条条”的主要代表。改革开放以来，虽然总的趋势是权力更多地向地方下放了，但是条块关系政策上却依然时常摇摆不定。如在九十年代后期朱镕基总理为了加强国家税收，实行分税制，并将地税、工商、烟草、盐务、医药、技术监督等部门相继实行省以下垂直管理。这一政策对于乡镇一级当然也有很大影响。

尽管各级政府或多或少都会有一些条块如何协调的问题，但是这个问题在我国乡镇一级表现得格外与众不同。其最大的问题就是现在的乡镇财政几乎完全缺乏自主性，所有部门的实权都掌握在县一级。它们名义上实行双重领导，可是最关键的人事权与财权都在县里，所以所谓双重领导形同虚设。我们可以举一个大家所熟悉的例子，就是曹锦清先生在河南访谈时，一位镇党委书记对此问题的开诚布公：（见于曹的《黄河边的中国》）

“从原则上讲是‘条块结合，以块为主’，实际运作起来，却是杂乱无章，尽是扯皮。”“简单点说吧，凡是收钱的部门都抓到条的手中，凡是用钱的机构都推给块管。”像税务、工商、财政、电力这些部门当然没得说，肯定收归上面，就是已经下放的部门，如果有利可图的话，也可能被县里收归。如其所在的开封县19个乡镇中，有4个乡镇的农技站经营状况不错，于是“县农技局就动脑筋，把这四个乡镇的农技站收归他们管。”而且更大的问题是，尽管它们的人事权收归上级部门手中，但是工资却仍然要所在乡镇开出。这就必然给乡镇政府造成极大的负担。

笔者在调查中所访谈的一位镇党委副书记过去在县人大任职，他直言到了乡下工作后才发现，其实乡镇政府根本就不能算一级政府，完全是县级政府的派出机构，因为乡镇官员的根本任命权是掌握在上一级手中。相比之下，县领导有权权力任命各个局长，可是乡镇领导其实就做不到这一点。另一位乡镇领导公开自嘲是“光杆司令”，是“跑腿的”。他们坦言，即便想真心为农民做一点实事，也只能是有心无力。可以看出，在现状之下，乡镇干部缺乏自主权，实际的主要功能就是两项：收钱和计划生育。他们在工作上也不得不处于十分被动的地位。事实上，近年来不少乡镇干部经常发不出工资；一些有正义感的乡镇领导辞职不干，乡镇干部流失外出打工，这些都已不是什么新闻了。更重要的是，现在所谓乡镇冗员充塞，其实主要就是来自这些“条条”部门，反而真正的乡镇政府本身的人员比例不大。这是一个常常被人们所忽视的问题。我们可以以李昌平所举的棋盘乡为例，向中央正式上报的情况如下：

全乡吃本级财政饭的人有361人，其中乡政府行政管理人员64人，教师165人，农林水事业单位44人，文化体育广播事业单位33人，卫生系统30人，财政所21人，民政系统4人。

由上可以看出，真正的政府行政人员为数甚少，即使加上那些可能归乡里管的民政、文化广播等事业单位，最多也不会超过半数。然而这只是向上汇报的数据，实际上众所周知，那些有油水的条条单位往往还有大量超编人员，还包括各种所谓合同工和临时工等。如上面财政所所上报的人数是21人，而李昌平书中另外提到的同县容城财政所实际人员达140多人，相差之大，不难想见其中水分有多少。如果考虑到这一情况，则这些条条部门人员所占比例还要大得多。如果在这样的背景之下扩大乡镇民主，会产生什么样的后果？选举出来的乡镇长如果不想像过去那样被牵着鼻子走的话，那么就只能陷于和这些条条部门以及县级政府的严重对立之中；可是很多基层工作如果真的离开了它们的支持的话，那也是无法进行下去的。可想而知，这只能给乡镇管理带来更大的混乱。

这里还有一个问题是不可不提的，那就是教育这个特殊的条条部门。奇怪的事，但是今天大多数谈论三农问题的人却很少谈及这一问题，也许，是因为这个问题涉及到一个政治正确性吧，毕竟谁也无法否认基础教育对我们国家的重要意义。但是实际上，这个部门带来的问题恐怕也是最多的。首先是庞大的人员与财政负担问题，这个部门实际上占了乡镇开支的最大部分，其编制人员也最为庞大。我们也可以以近年来反映三农问题最出名的几部作品为例：李昌平所在棋盘乡的例子前面已经提到，教师约占总人数的一半。按照这个比例，实际开支肯定超过总财政支出的一半，因为现在教师的待遇比一般普通乡镇干部要好，也较有保障。即便在有些时候乡镇干部的工资停发，教师的一般也要得到优先保证。曹锦清在河南的调查，所拜访的几乎所有乡镇干部都提到，用于教育方面的支出普遍占财政开支的60-70%甚至不敷支出。于建嵘所调查的湖南衡山白果镇的情况，文教和卫生事业的支出合计，占本级财政总支出的60%多。另外笔者在江西调查的情况也与此相类，可见这的确是全国范围内普遍的问题。所以，谈论乡镇一级干部队伍庞大和吃饭财政问题，如果避谈教育部门这个最大头，无异于隔鞋瘙痒、无的放矢。

除了编制问题，还有严重的腐败问题。基层教育部门绝不像有些人所想的那样，是清水衙门，而是油水十足的单位。正因为这样，教育部门这个“条条”也被牢牢地把持在县教育局手中。首先是因为教师待遇相对较好，所以超编问题也存在。当然，因为教师工作的特殊性，不是任何人都可以做的，所以名义上的超编倒不像有些部门那样严重。但是教育局却有其它办法。近些年来，不少地方以教育正规化为名，清理乡村民办教师，而改以公办教师代替，这加重了财政负担和农民负担。如李昌平提到，当地一个民办教师工资仅300元，而公办教师却要1000元左右，另外还有其它行政管理费用支出的增加。考虑到教师工资本已占乡镇开支大头的事实，则这样的改革的后果可想而知。而且关键是在这种替换的过程中，究竟谁能上岗就不可避免地要涉及到腐败的问题，最后上来的水平很低的关系户不见得比民办教师叫得更好，所以这种替换实质上并不能提高教育质量。笔者所调查的江西的情况与此大致相同，民间学者任不寐在黑龙江省的调查也是如此，可见这一问题也是具有普遍性的。另外，笔者在G县调查时，正值学校放暑假，地方上中考招生之际。教育局领导与招生办的官员在这段时间也格外忙，几乎不停地下乡。除了例行的吃喝之外，更重要的是，招生问题涉及到许多人和地方学校的切身利益，则其中暗箱不难想见。

由此可见，许多人在谈及乡镇冗员充塞和吃饭财政问题时，把主要矛头对准乡镇政府官员，这恐怕是找错了靶子。笔者以为，教育部门才应该是问题的第一位所在。这当然绝对不是说基层教育不重要或不需要，而是说究竟什么样的方式更可行，更符合乡村承受能力，这个问题首先应交由地方上来解决。而现行的制度不但没有提高教育质量，反而造成了乡镇财政的最大负担。更糟糕的是，由此而带来的高昂学费反而造成了许多农村子弟上不起学，这就与普及教育的本意完全背道而驰了，这一点也是目前不争的事实。从这一角度来说，即使其它部门的“条条”不能下放，只要基层教育部门的权力能够得到切实划分，那么乡镇财政困难和农民负担也绝对可以减轻一大块。当然，如何保证这种权力不会被滥用，这又涉及到一个民主监督的问题了。

综上所述，目前我国乡级政权的实质是“乡级派出政权”，这种情况严重阻碍了乡镇功能的正常运行。有人给乡镇体制改革开出的药方是撤销乡镇政府，建立县派出机构。如果这样的话，其实大可不必了，因为现在实质上就已经与此无太大差别。这样的乡镇政权除了搜刮的功能，不能提供更多的东西。说得不好听一点，这种情况跟过去历代依靠胥吏治理乡间事务的政策没有本质的区别。在这个意义上，现行的许多问题实在并不是乡镇干部的问题，曹锦清先生在河南考察后所得出的一个结论是值得我们引为借鉴的：

在中国农村基层政权之内，经常可以遇到头脑清醒的干部，但处在整个行政体制内的他，却不得不按照他所不满的规律办事。一方面，他们清醒地意识到这样行为不对，另一方面，又无条件地按着不对的方式行事，这种思与行的分裂说明了什么问题呢？这是否表明我们现在的行政管理体制本身必须做一番重大的改革呢？我想是的。

如果就在这样的情况下扩大乡镇民主，只能造成更多扯皮现象，甚至造成乡镇政权运作的瘫痪。所以如果我们谈论乡镇体制改制，如何让“乡级派出政权”成为“乡级政权”，这是一个不能回避的重要问题。否则的话，一切其它改革都会流于空谈。但是另一方面，如果单只授予乡级政权以实质性权力，却没有扩大乡镇民主的配套改革的话，同样也不能解决问题。事实上，早些年乡镇一级政府也曾经拥有较多的自主权。但随之出现的问题就是财政开支混乱，教师工资长期被拖欠，举债无度等严重现象。因为这些问题实在很严重，所以上级才不得不收回乡镇财政支出的权限。这种“一放就乱、一收就死”的情况确实是我国体制改革一再发生的老问题。所在建立真正意义上的乡级政权的同时，我们应该记住阿克顿勋爵的名言：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。正因为如此，所以笔者强调扩大乡镇民主有其不可替代的重要性，虽然它并不意味着解决所有问题。应当将扩大乡镇民主和建设独立的乡级政权的工作结合起来，这样才能减少乡镇体制改革中可能的混乱。

不少人有一种误解，认为授予乡镇政权以自治的实权会导致地方层级关系的失序，或重新洗牌。这当然是误解了自治的含义，现代民主社会的政府运作乃是建立在权力分工明确的基础上的，即使实行地方自治也绝不等于所有权力全部下放。即便是像美国这样的联邦制国家，其基层政府仍然存在一个如何和上一级协调的问题，特别是在财政问题上，并不是什么都由地方上说了算的。问题的关键在于不同的层级要求明确的权力分工，把各种关系建立在法治的基础上。而我国现在对于乡镇权力的架构没有明确的自治地位，政策时常摇摆不定。乡镇财政毫无自主性，各种派出机构名义上接受双重领导，其结果县里总是能够变着法子把好的部门都收归己有。从而造成基层财源的枯竭，在这样的情况下，不但不能建设农村，反而诸多破坏效应。

为了更好地说明这一问题，我们可以看一下台湾的例子，因为台湾的基层权力关系与中国大陆是最相像的了。不过对于这个问题国内似乎还很少有人注意，不少人反而有着这样或那样的误解。有的人以为民主化之后的台湾，基层乡镇运作就很畅通了；而有的人则大肆渲染台湾地方上的黑金问题。其实这些说法都有以偏概全之嫌。简单的说来，台湾的政府层级架构和大陆比较相似，也包括中央、省（直辖）市（98年后冻省）、县市、乡镇公所和县辖市（通称乡镇市）等几级。而且在运作上也都继承了中国传统的中央集权体制，不过这里只谈乡镇一级的情况。自国民党49年迁台以来，绝大部分的时间乡镇名义上有自治权，而实际上也是毫无实权。县政府对乡镇握有绝对的控制权，乡镇的活动，几乎事事都需要取得许可，诸如乡镇计划、年度预算以及人事任免等，均须呈报县府核准。因此毫不奇怪，许多乡镇都是财源枯竭，甚至连发工资都困难。民主化之后，地方自治的呼声渐高，因此在九十年代先后两次修改法令，扩大乡镇自主权。但是由于许多人为的阻扰，导致改革力度有限，老问题没有解决，反而产生许多新问题，其中最严重的就是猖獗的黑金问题。

对于台湾的黑金问题，大陆的学者多有误解，有些人认为扩大基层民主本身、或乡村宗族势力等的存在就必然会导致这样的问题，以此来质疑乡镇民主。这完全误解了台湾黑金的起因，事实上，无论是民主化还是传统势力的存在都不必然会导致黑金问题。比如说南韩，它的各种传统势力的构成和性质和中国是很相似的，而且它的民主化时间几乎和台湾同步，可是为什么韩国就没有产生台湾那样的黑金政治呢？可见这些东西并不是产生黑金的要素。台湾专门研究这一问题的学者的看法是，黑金问题的产生，实际上和台湾独特的政治竞争环境及制度缺失有关。过去在威权主义时代长期执政的国民党，九十年代后在民主选举竞争中遭遇了民进党民粹式的激烈挑战（这一点则和台湾独特的族群矛盾有关）；由于国民党过去没有经历过实质性的竞争，因此选举动员能力较差。为了保住政权，国民党绞尽脑汁，在地方上最大的动作就是和各种地方势力结合，依托他们来拉票。而国民党拉拢他们的资源恰恰就是建立在过去长期形成的行政架构的基础上，由于基层缺钱，而国民党作为政权掌握者正好诱以金援，吸引各种地方势力为它服务。结果导致了在乡镇（甚至县）一级几乎无所不“黑”的现象。而南韩过去的独裁者都为职业军人出身，反而政党组织不太发达（直到现在也是如此），因此不存在台湾式黑金政治的基础。由此可见，无论是民主还是地方势力都不必然会导致黑金泛滥，关键是执政者的处境与态度。公务员之家版权所有

也正因为上述原因，所以台湾乡镇一级改革在推行上遭到许多人为的扭曲，有诸多不尽人意之处。而现在的执政党民进党热衷于族群政治，导致本应有行政改革没有进展。说起来令人难以置信，以台湾的经济发达程度，直到二十一世纪的今天，仍然有许多乡镇穷困到发薪水都有困难。这恐怕要让很多人都感到意外吧。地方资源如此枯竭，各种乱七八糟的黑金势力不趁虚而入才怪呢？已经“民主化”了的台湾今天在“乡政自治”上仍面临诸多问题，而这些问题又和我们的问题如此相似，所以是很值得我们借鉴和思考的。

无疑，扩大乡镇民主的确要涉及到许多环环相扣的问题，与单纯精简机构比起来，这是一条更为复杂和困难的路，然而它也是一条更能彻底解决问题的道路。在这个问题上，既要求我们要怀抱理想的信念与勇气，又要做到冷静、慎密与周全的考察。