解决三农问题的机制与对策

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1、城乡互动是解决“三农”问题的有效途径

城乡互动是指城市与乡村在区域发展中，相互影响、相互制约、相互促进的动态过程。城市的发展来自于广大农村区域的支持，而随着城市的成长壮大，城市有责任和义务帮助农村摆脱困境，促进与拉动农村区域增长，而广大农村又是城市未来发展的巨大潜在市场，城市的可持续发展必须依赖于广大农村，城乡互动是城市和乡村发展的前提。

农村问题，突出表现的是户籍制度改革。以往户籍制度将城乡予以二元分割，形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异；农业问题，主要是农业产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。有的农民抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，就是因为没有遵循市场规律；农民问题是“三农”问题的核心，它包括农民素质问题和减负问题。素质问题主要是指文化素质。目前农民素质普遍较低，不仅影响农村经济发展和农村城市化进程，而且制约城乡互动和区域经济的整体发展。

“三农”问题的根源在于农村人口过多、资源匮乏。对“三农问题”起制约作用的矛盾主有是两个：一是人地关系高度紧张；二是城乡分割体制而形成的二元社会经济结构矛盾，“三农问题”的一切根子，都在这两个矛盾上。

城乡互动发展使城市要素、产业与职能向农村区域有序扩散，即通过市场机制，使资源、资金、技术等要素在城乡地域空间上，在不同产业间有序流动和优化组合，促使城乡经济持续发展。这不仅为“三农”问题的解决提供动力与物质保障，而且为城市盘活闲置资产、产业结构调整、城市产业升级开辟新的路径。

城乡互动的发展改变了城乡分割的体制和政策，进而消弥二元经济社会结构，实现农村市场化、工业化、城市化，逐步彻底解决“三农”问题。

城乡经济的互动发展，从区域社会整体利益和公众的基本需求出发，将城乡的生产和生活活动纳入区域社会生态系统中，协调了城乡两大集团的经济利益分配，不仅形成了安定的社会环境、共建、共有、共享的城乡生态系统和经济的可持续发展，而且为城乡创造公平的发展环境和生存空间，保证了农民利益，为“三农”问题的解决奠定了坚实基础。

城乡互动发展在承认城乡文化异质性和互补性等基础上，用公认、理性、进步的文化价值观将城乡文化统一起来，把乡土观念和现代城市文明有机结合起来，有利于农民文化素质的提高、生活方式的改变、消费观念的更新和农民市民化进程的加快。

2城乡互动的机制

2.1“推力”和“拉力”

城市在发展过程存在两种类型的作用力，即向城市中心集聚的向心力和从城市中心向外扩散的离心力。由于它们的非平衡运动，产生极化效应和扩散效应。通过极化效应促进中心城市的发展，中心城市再通过扩散效应带动腹地的发展。随着城市经济发展和产业扩张，就业容量的增加，城市的“拉力”就会加大，进而促进农村劳动力的非农化转移与充分就业。2002年全国农村转移劳动力2358万人，占农村劳动力总量的比重为4.9％，当年返回到农业的劳动力为1009万人，当年净转移1349万人。其中转移到工业的占37％、建筑业的占15.6％、第三产业的占43.3％。据有关调查，北京的外来人口为530万，上海的外来人口为456万以上。而全国所有大中小城市中，没有城市户口的居民据估计不少于8000万。特别是深圳、珠海等经济特区的建立，以及珠江三角洲地区、长江三角洲地区和其他一些地区乡镇企业的发展，更是带来了人数众多的外来劳动力。其中深圳经济特区暂住户口居民现在已达到280万，是常住人口的2倍。而广东省的东莞市、江苏省吴江市的盛泽镇，外来劳动力也都超过了当地居民的人数。

从农村社会经济的发展过程来看，也存在推力和拉力。农村地区经济的发展吸引了城市生产要素向农村的流动，进一步促进了农村经济的发展。而随着农村经济的发展，产生的大量剩余劳动力，在经济收入的驱动力驱使下，农民为了生存也不得不流向城市，这样也产生较大的推力。江苏省宿迁市到2003年4月底，输出劳59.01万人，占劳动力总数的26％。2002年宁夏转移农村劳动力为13.5万人、内蒙古自治区转移102万人，1997年至少有3400万农民在全国县城以上城市打工，全年打工收入将近2000亿元，平均每人5642元，广东外来人口每年至少给家乡挣回30多亿元(新华网)。这不仅为城市经济发展注入了活力，而且进一步加强了城乡互动关系。

2.2民营企业的发展和农村工业化

民营企业的发展可以促进农村产业结构的调整，打破农村搞农业、城市搞工业的传统观念，使农村地区由第一产业向第二、第三产业扩展，进而促进农村工业化和城市化的发展。2000年全国民营企业有2084.66万个，占全国农村劳动力的27.3％，解决就业人口12819.57万人，其中安排城市下岗职工104.5万人。农村非农劳动力为15164.6万人，占乡村劳动力的31.62％。2000年全国乡镇企业完成工业增加值18812亿元，占全国国民经济工业增加值的47.3％，全国工业增加值中接近一半是乡镇企业创造的。据农业部乡镇企业局统计，2001年我国乡镇企业工业增加值达20315亿元，占全国工业增加值的比重达47.8％，比1989年增长了12倍，年平均增长为23.8％。

乡村工业化水平的提高，一方面会缩小城乡差距，从而减弱乡村人口流迁的拉力和推力，促进乡村城市化；另一方面，又会导致劳动者素质和迁移能力的提高，在城乡居民收入和消费差距仍然存在的条件下，它又有助于乡村人口向城市的迁移

2.3农村城镇化和中小城市的发展

小城镇吸纳农村劳动力面广量大，是农村劳动力转移的重要载体。小城镇吸纳农村剩余劳动力主要是通过乡镇企业的发展来实现的。所以，小城镇建设的重点由数量扩张转向产业发展，农村剩余劳动力转化，推进工业化进程，将小城镇作为县域产业结构优化及乡村工业化的增长极。

建制镇非农人口占全国市镇非农人口的比重较高，特别是1996年以前。这一方面说明了小城镇发展对城市化的贡献率，另一方面也说明了小城镇对吸纳农村剩余劳动力的作用。通过农村城市化的发展，也可进一步说明了农村城市化的发展对城乡互动的作用。

但小城镇的吸纳能力毕竟是有限的，还必须通过中小城市的发展，形成中小城市与小城镇及农村各类要素的自由流动的网络式的城镇体系，从而带动广大农村地区经济发展，实现城乡良性互动。

2.4农业产业化和现代化

从世界农业现代化的发展历程来看，城市化是农业现代化的前置条件。农业产业化发展可以从经济上彻底打破传统农业所依赖的自然经济基础，使其面向市场，走上专业化、商品化、现代化之路。农业产业化和现代化的发展，必然带来劳动生产率的提高和非农就业比例的增加，促进了农村劳动力转移和城市化的发展。

农业现代化的发展，一般是以农村中小企业的发展为先导，而中小企业的发展是实现农村剩余劳动力转移的必备前提。资料显示，中国的中小企业以乡镇企业为主力(占85％)。全国共有2344万家中小企业。中小企业工业总产值和实现利税分别占全国的60％和40％左右，中小企业提供了大约75％的城镇就业机会“九五”末，乡镇企业就业人员达12820万人，占全国农村劳动力的27.3％，其中安排城市下岗职工104.5万人“九五”末全国农民年人均纯收入2254元中有760元来自于乡镇企业，占33.7％。乡镇企业近10年以来，有7年每年从农村吸纳富余劳动力，共吸纳4853万人。这不仅有利于土地流转，而且更有利于进行农业机械化和现代化生产，提高劳动效率，增加农民收入等。

2.5体制和制度

有效的机制还必须靠完善的体制和制度来保证，所以要真正实现城乡良性互动就要在就业制度、社会保障体系、土地产权制度等方面进行改革和创新。如改革和完善现有的土地承包制，允许农村土地的自由转让、抵押、出租和继承等，充分发挥土地资源效益；建立农民与市民同样的就业和社会保障制度；改变过去重城市轻农村、“城乡分治”的观念和做法；解除在计划体制下附着在户籍制度上的各方面障碍等。通过体制改革和政策调整削弱并逐步消除城乡之间的樊篱，实现城乡良性互动。

3城乡互动模式

3.1城市带动农村发展

根据国际经验，一个国家人均国内生产总值(GDP)达到800至1000美元时，便开始由工业“反哺”农业，而我国正处在这个阶段。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。城市带动乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律，城市带动农村发展能带出“双赢”的结果。由于城市的发展，可使更多的农村劳动力、农村居民进入城市，同时城市更多的资金、技术、人才流向农村，实现城乡良性互动，发挥城市对农村的带动作用。

国家统计局一项统计表明，我国流动人口已经超过1.2亿人。在全国流动人口中，跨省流动4242万人，占35％。统计显示，在跨省流动人口中，从四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北6省流出人口占全国跨省流动人口的59.3％。主要流入广东、浙江、上海江苏、北京、福建六省市，流入人口占全国跨省流动人口的68.5％。

全国流动人口中，从城镇流出的占27％，从乡村流出的占73％。流入城镇的占74.4％，流入乡村的占25.6％。即1.2亿的流动人口中，从乡村流出的有73％，流入城镇的有74％。

城乡人口的流动，不仅解决了工作和收入问题，而且更重要是促进了城乡经济的繁荣与发展，改变了农村经济结构。2001年，农村劳动力就业结构中，农业(农林牧渔业)所占的比重为67.3％，非农产业所占比重为32.7％，非农产业所占比重比1989年上升了11.9个百分点。农民从事非农产业所得到的纯收入由1989年的142.4元提高到2001年的1066.4元，增长6.4倍。农民人均非农产业纯收入占农民人均纯收入的比重由1989年的23.7％提高到2001年的44.7％。

3.2城乡一体化

目前我国城乡二元结构仍较突出，城乡隔离使人口与资源之间的矛盾加剧，导致“三农”问题的解决难度与日俱增。要变城市因素的负面作用为正面推动，达到既能缓解农村剩余劳力，又能推动城市化进一步发展的双重目的，就要打破城乡隔离制度，实现城乡市场、产业结构、保障体系和土地市场等一体化发展。农村经济的发展离不开与城市经济的互动，国内外的历史发展表明，这种互动可以促使城乡都得到有序的发展。浙江省农业劳动力占全社会劳动力的比重，从1980年的67.7％降低到2000年的37.2％，共下降了30.5个百分点。相应地城市化率也从1980年的14.9％，提高到2000年的48.7％，共提高了33.8个百分点，比全国平均水平高出12.5个百分点，这种城市与农村互动的良好发展势态，为城乡一体化发展树立了楷模。

5年来我国城乡居民实际收入水平差距的增长非常缓慢，年平均差距增长仅为5.25％；城乡居民家庭恩格尔系数差距增长也比较缓慢，年平均差距增长仅为0.85％。说明了城乡差距正在朝着缩小的方向发展，即城乡一体化发展趋势明显。

区域一体化发展是促进城乡一体化和解决“三农”问题重要途径。长江三角洲乡镇、村及村以下，工业产值占全国同一类型总数的38.8％，大部分县及县级市的乡镇工业产值已超过整个工业的一半，苏南和上海郊县则占三分之二，在农村工业总产值中，工业已占80％—90％以上。因此，使得长江三角洲一体化的集约化发展尤为突出。如上海人均GDP为四川、江西、安徽的6.39倍、6.35倍和5.87倍，浙江、江苏为四川的2.62倍和2.32倍。

通过城乡一体化的发展，最终将目前的产业三元(城市工业、乡镇企业和农业)、区域三元(城市、城镇和乡村)、劳力三元(城市工人、乡镇企业工人和农民)和产权三元(个人、集体和国家)推向一元。

3.3区域城市化

城市化不仅能解决农民转移就业的问题，更重要的是变革了农村生产关系。区域城市化发展使我们重新认识城乡关系、市民与农民的关系以及工业与农业的关系。实行城乡间生产要素的自由流动和重新配置，可以达到城乡互补，共同繁荣。一方面，城市里有技术、人才、资金和文化教育设施；另一方面，农村有土地资源和人才资源，利用两者的优势，则使双方的利益都得到了补偿。牛文元认为，中国“三农”问题的根本出路，唯有靠实现城市化战略才能够最终完成。韩国区域经济发展和城市建设的关系证明，确立区域城市化发展战略是符合区域经济发展规律的。

长江三角洲是我国现代城市发育最早、城市化水平最高、城市体系最完备的地区之一。长江三角洲地区2000年末人口为7469.54万人，城镇人口3072.44万人，占总人口的40.94％，城市化水平比全国平均水平36.22％高出4.72个百分点，上海高达74.62％。GDP为13739亿元，人均GDP为18393元。区内有大、中、小城市54个，1396个建制镇，平均每1800km2就有一座城市，不足70km2就有一座建制镇。2001年8月，浙江省在中国率先实行城乡一体化最低生活保障，把农民纳入最低生活保障网络，2001年农村居民人均纯收入达到4582元，江苏苏南农民纯收入达到4990元，长江三角洲地区许多城市的郊区事实上已经连成一片。

3.4城镇网络化

城镇网络化是城乡互动的有效途径，所以要大力发展面向“三农”的新型城镇体系，形成小城镇与发展大中城市并举的城镇网络化结构，进而从根本上彻底解决“三农”和整体内需不足的问题。如内蒙古全区已有建制镇273个、乡集镇1216个，各类小城镇人口达到625万，占全区总人口的1／4以上，已初步形成以旗县所在镇为中心、建制镇为骨干的小城镇网络。

随着经济的迅速发展和城镇化的加快推进，以城镇为主体的区域经济结构正在演变为各具特色的城镇群，或以大中城市为核心的多层次城市圈(城市经济圈)。如以北京为核心的京津唐城市圈，以上海为核心的长三角城市圈，以广州、深圳为核心的珠三角城市圈，长株潭城镇群等。这些城市圈城市密度较大，网络结构发达(如上述的长三角)，也是近年来我国农民进城的重点流入地区，也是我国城乡经济社会协调发展和城乡良性互动的典型区域。

4促进城乡良性互动的措施

目前影响城乡经济良性互动发展的障碍有思想观念、体制机制、资源性障碍、经济结构和素质性障碍。因此要更新观念，要跳出农村，通过城市化和新型工业化繁荣农村；跳出传统农业，通过农业产业化和发展非农产业发展农业；跳出农民身份的束缚，实现农民非农化和提高农民现代化水准。

通过一系列制度改革来实现人民真正的平等权力，不再因血统、居住地、职业的不同而享有不同的就业制度和不同的社会保障制度生活，让农民成为自由和平等的中国人，真正实现城乡良性互动。

4.1处理好几个关系

城乡良性互动的前提是处理好农业与二、三产业的关系、乡村与城市的关系、农民和工人的关系，使工农、城乡、国民经济协调发展。也就是实现“三农”的“裂变”，即农民怎么变成工人，农村怎么变为城镇，农业怎么逐步实现工业化，其核心是如何推进农业的产业化，它是实现“三农”裂变的载体，只有处理好这几个关系，并实现了农业的产业化(如创建一批农业科技产业园)，才能真正体现农业结构的战略性调整，才能转移农村剩余劳动力，才能推动农村的现代化，从而从根本上解决农村问题。

4.2加快市场化发展、促进要素合理流动

中国农村经济落后的主要原因是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高。所以要形成统一的城乡市场和生产要素的合理流动，这样才能让民间的资本、外来的资本与城乡劳动力自由组合、优化配置，才能促进区域内和跨区域的人口流动，进而促进城乡良性互动。

只有按着发展先进生产力的要求，促进城市的生产要素向农村流动，农村人口向城镇转移，加快城镇化步伐，促进城乡间生产要素的流动，才能真正促进农村经济的发展和城乡经济的良性互动，进而从根本上解决“三农”问题。

4.3城乡统筹、相互促进公务员之家版权所有

目前我国城市基本上搞的是市场经济，而近10亿人口的农村很大程度上依然沿袭着计划经济的传统体制。资源要素未能在城乡之间统筹配置，城乡经济发展不能形成内在的相互促进机制。

城乡统筹可以改变我国城乡二元经济结构；可以跳出传统思路，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农”问题；可以成为解决就业问题的突破口，同时也是经济发展战略的重大转变和解决“三农”问题新的希望。

4.4建立保障机制、促进经济发展

要实行城乡良性互动，就必须要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，当务之急是要在就业、工资、社会保障等方面，消除对农民工的歧视，使农民真正融人城市和社会”(十六大报告)

为确保城乡良性互动、促进经济共同发展，要结合当地实际建立和健全农村社会保障制度，要进行制度创新，特别是产权制度的创新，在农村建立与城市政策统一、形式有所不同的社会保障体系，逐步建立城乡衔接的社会福利保障制度，兑现农民的社会福利保障，逐步建立对农业和农民的保障机制。