新税费制度下乡村财务管理规范体系建设的着力点

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近年来，在全国试点运作的农村税费制度改革成为农村实行家庭联产承包责任制以来的又一重大变革。由于这场变革，原有的乡村财务管理体系已不可能适应新税制的要求，如何根据新要求构建新的乡村财务管理规范体系是亟需解决的重要问题。而明确该体系建设的着力点则是关键之所在。

笔者认为，当前乡村财务管理规范体系建设的着力点应从改革对乡村财务管理提出的许多新要求中去寻找，着重抓好完善"双代管"、推行乡镇财政财务公开、强化支出控制、规范农村集体公益事业建设等四个方面。

一、进一步完善"双代管"

近年来，"双代管"深受广大农民的欢迎，在村级会计监督中发挥着重要作用，特别是在预防和治理村干部腐败等方面取得了显著效果，但同时也存在着各种各样的争议。

笔者认为，现阶段在村合作经济组织存在两权分离、所有者与经营者的委托关系、不完善的会计信息市场、会计人员与村合作经济组织的隶属关系条件下，要有效地发挥会计的监督作用，就应实行"双代管"。应注意的是，在实行中，应以"六不变、三不准"为原则。必须明确代管会计的职责、权限，严格管理和审计制度，以保证其无法干预村合作经济组织正常经营管理。另外，应因地制宜，结合每个村的实际情况，选择合适的代管形式。主管部门应尽快制订《乡村双代管制度》，以使其操作更加规范。

二、推行乡镇财政财务公开

多年来，我国农村开展的村级财务公开维护了农村集体所有者的权益，目前其运作规程和方法已趋向成熟、规范。而乡镇财政财务公开，特别是向全体乡民的公开却无显著进展。乡镇级财政财务理应向乡镇集体资产所有者--全体乡民公开。其规范操作大体上可借鉴农业部、监察部的《农村集体经济组织财务公开暂行规定》的思路进行。在此，我们仅就其公开内容作以下初步构想。

乡镇财政财务公开的主要内容应包括两大类：一是向全体乡民公开的事项；二是向企事业单位、对本机关干部职工公开的事项。这里，我们只探讨第一类。主要包括应向全体乡民公开的涉及他们切身利益的、与农村财务密切相关的事项。如两税及其附加的征收与使用、"双代管"、"一事一议"筹资及使用等。

1、两税及其附加的征收与使用、"一事一议"筹资及使用公开

其主要内容应包括：(1)改革的各项政策。应针对农村税费改革的新要求，将改革精神原原本本地向群众公开或公示，使每个农民都能领会透，都能明确"三个取消，一个逐步取消，两个调整，一项改革"对他们究竟意味着什么，从而能够积极履行纳税义务。(2)改革的基础资料。应将农村人口、劳力评定等级、土地面积及等级、计税价格、税率等的核定依据和核定后每个农户的情况，农业税的减免对象等进行一一公开。(3)改革项目、标准、金额。主要项目应包括两税及其附加、"一事一议"筹资、过渡期的"两工"等。(4)征收税费的支出情况，包括征收的两税及其附加、筹集的"一事一议"资金等。

2、"双代管"公开

"双代管"管的是村合作经济组织的账目、资金，而该资金属于全体村民所有，因此，该工作也理应接受全体村民的监督。乡镇经管站应向全体村民公开代管会计编制的财务预算，制订的财务管理制度，发现的重要的、不合理的开支及其处理情况。最后，还应对其是否以"六不变"为前提、以"三不准"为原则来进行一一公开，以便真正做到无论谁记账、谁管钱，所有权、使用权都不变，农民的利益不会受到任何侵害。

另外，值得提出的是在税费改革后，乡镇财政财务公开与村级财务公开同样重要，甚至更重要。因此，国家也应尽快颁布相应法律规定予以规范。

三、进一步强化支出控制

改革后乡(镇)、村财政(务)收支矛盾的加剧，要求我们必须强化支出控制。为此，应在撤并乡(镇)、村财政(务)供养机构，减少人员经费开支，规范县级和县级以上部门的行政行为等的前提下，着力建立健全乡(镇)、村支出制度。主要包括：(1)财政(务)支出预算制度。每年初，各乡(镇)、村要根据上年的财政财务收支情况，结合当年实际，制定本年度的收支预算或计划，经乡(镇)人民代表大会、村民大会讨论通过后，严格执行；年终各乡(镇)、村要对本年度的财政(务)收支进行决算，并将预算的执行情况和决算情况向全体乡民、村民公开。该预算必须是乡、村的综合预算(即包括各部门、各下属单位的预算)；是一个列举所有开支项目并对其分类的详细计划；其中的每项开支都要说明理由，以区别轻重缓急；其执行中，没有列支的项目不能开销，列支的钱不能挪作他用。(2)预算总量控制制度。年初预算支出应实行总量控制。最高限额应坚持量入为出、留有余地，以应付预算难以预料的紧急情况。(3)开支标准和限额制度。应按国家有关财务规章制度执行；没有统一规定的，由乡(镇)、村结合实际情况制定，并报政府有关部门备案。(4)开支审批制度。所有支出事项必须严格按审批规定由领导和民主理财小组进行审批。(5)政府采购制度。该制度不仅适用于各级政府，还适用于乡(镇)、村各部门的直接支出，都应按法律规定方式实行规范的集中采购。(6)国库或乡镇经管站集中收付制度。即将所有政府性财政资金或村集体性资金全部集中到国库或经管站账户，其支出可由各部门、村根据细化的预算自由决定，经财政部门和经管站核对后直接支付。(7)财政财务稽查审核通报制度。(8)财政财务支出公开制度。乡(镇)、村应定期或在年终对预算支出的执行情况，乡民、村民最关心的情况等予以公开，接受全体乡民、村民的监督。

四、规范农村集体生产公益事业建设

1、实行预算管理

乡镇经管站应指导村合作经济组织实事求是、量力而行与适度超限额发展相结合、先急后缓、分批实施的原则，依据与农业综合开发相结合、与农业产业结构调整相结合，与农村精神文明建设相结合的指导思想来提出发展项目，并经反复论证，也可请专家论证后，编制年内合理的集体生产公益事业超限额控制(即超"一事一议"最高限额)预算方案。然后提交村民会议或村民代表大会讨论。半数以上的村民或三分之二以上的农户代表签字认可的预算方案，再报乡镇人民政府审批，县级农民负担监督管理部门审核备案。经上级审核审批的预算方案及其执行情况，年终还必须向全体村民公开。

2、探索筹资新路子

年内预算方案已定，村合作经济组织应根据预算方案积极探索筹集"一事一议"限额资金、用工之外资金的新路子，以防止农村集体生产公益事业的萎缩。

在深入挖掘农民自身潜力的前提下，中央和地方各级政府应有计划的加大对乡村财政转移的支付力度。因为50年代以来就形成的城市偏向的国民收入分配政策与城乡隔绝的二元税制结构，对我国农民是不公平的。这次农村税费改革虽然会对这一制度有所触及，但短期内不会彻底改变这种状况，也难以彻底还农民公平。因此，在目前的形势下，国家只能尽可能地增加对农村的扶持力度，让农民获得应得的更多的公平，以促进农村集体生产公益事业的发展。公务员之家版权所有

3、加强资金使用中的控制监督

由"一事一议"筹集的、农民主动筹集的、政府扶持的、社会损赠的资金属全体村民所有，必须全部用于农村集体生产公益事业。该资金可委托代表全体村民利益的乡镇经管站代管。项目实行公开招标；每笔开支由乡镇审批；根据筹资预算方案，结合村财务制度，视资金到账情况有计划地支付，不得垫支；完工后进行决算。项目全程应由村民主理财小组进行监督，县、乡镇审计机关进行审计。一旦发现问题应督促乡镇经管站及时处理，并将问题与处理措施向全体村民公开。年终决算报告也应向全体村民公开。