中国农民的政治参与问题研究

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关键词：政治参与农民法治

一、概念的界定、研究的意义及分析的框架

政治参与是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的重要内容。政治参与之所以是民主政治的主要内容，在于政治参与体现了民主政治的精髓。正如英国学者戴维·赫尔德所言：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名符其实的民主。”[1]此外，政治参与还被视为衡量一个国家民主发育程度的主要标准。1971年美国学者达尔在《多头政体》一书中，就把政治参与和竞争视为判断一个政治制度是否民主的主要标准。[2](P8-9)那么何谓政治参与呢？对此，中外学者的认识不一。如《布莱克维尔政治学百科全书》把政治参与定义为：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，天论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形式过程。”[3](P563)美国学者亨廷顿和纳尔逊认为政治参与是“平民试图影响政府决策的活动。”[4](P5)而《中国农民的政治参与》一书的作者约翰·伯恩斯则把政治参与界定为“个体公民旨在影响公共事务的活动。”[5]()《中国大百科全书·政治学》中把政治参与定义为：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。”[6](P485)另有学者将之界定为公民通过一定的方式和渠道试图影响政治过程的行为。[7]此外，还有学者认为政治参与是指公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。[8]事实上，很难给政治参与下一个确切而能涵盖以上内涵的定义。但从以上政治参与的定义分析来看，笔者认为政治参与至少应包括三个要件：一是参与的主体，即“谁参与”；二是参与的客体，即“参与什么”；三是参与的方式、方法，即“怎样参与”。从参与的主体看，参与者是该国的所有公民，还是少数精英；是统治阶级成员，还是包括被统治阶级成员等，政治参与主体的范围决定了该国的国体性质，是民主政治，还是贵族政治。从参与的客体看，主体加以影响和推动的是政治学系统中的权力机构、或是政府管理、或是政府决策、或是公共政策、或是各方面的集合等，它直接影响民主政治中公民的民主政治权利的真实性和具体结果。从参与的方式看，可以是激情的、暴力的、无序的（如法国大革命时期和我国时期）也可以是理智的、和平的、有序的。政治参与按照不同的划分标准可分为很多类型，为了以下探讨的方便，结合我国的政治实践，笔者把我国的政治参与分为以下主要几种：首先根据参与方式的合法性与否可分为：制度性的政治参与（如选举、行政复议制度等）和非制度性的参与[9]（如依法抗争和行贿等行为）；其次，根据参与的方式又可分为自觉参与或主动性参与和动员参与或卷入性参与[10]（如时代）；最后，根据主体的规模分为个体参与（如公民通过行使批评、建议、控告、申诉、检举权等进行的政治参与行为）和群体性参与（如集体上访和集会、游行、示威等形式），此外还有执行性参与和决策性参与等等类型，笔者就不多赘述。

在本文，笔者只探讨中国农民这一参与主体的政治参与问题，而不涉及诸如工人阶级、知识分子等其他参与主体。因为对于中国政治而言，研究中国农民的政治参与更具有特殊的意义。农民问题始终是我国革命和建设的主要问题，没有农民的民主，就没有中国的民主。由于中国基本上是个农业社会，农民在全国人口数量中一直占绝对优势，所以从整体的眼光看，中国农民的各种变化才是中国社会量深刻的变化，才是最有历史意义的变化。农民的政治参与状况在一定意义上最能揭示出20世纪中国社会民主进程发展的轨迹和中国的民主化程度。笔者将通过对20世纪初（1921年）以来中国农民政治参与状况的历史考察与分析，不仅能够使我们对中国农村民主化发展进程有个清晰的了解，而且可以为我们建设社会主义政治文明，扩大公民有序的政治参与提供有益的启示。

有关中国农民的政治参与问题其实并不是一个新鲜的话题。早在中国共产党成立初期，国共合作时的国民政府就十分注意放手对中国的农民进行政治经济动员以达到推翻军阀、统一中国的目的，这一动员主要由当时与国民党进行合作的共产党来推动。“农民翻身、当家作主”一直就是共产党动员贫苦农民投身中国革命的一个响亮口号。不仅在土地革命、抗日战争和国共内战期间，共产党人就以有效的社会动员手段发动了大批的农民汇入自己的革命洪流中去，并在解放区建立了大量的以贫苦农民为主体的农会参与各类政治事务，而且在30－40年代就尝试过实行各种不同形式的民主选举和民主管理。[11]共产党所进行的这个乡村政治动员过程最终在帮助共产党推翻了国民党政府在大陆的统治。

在以往的研究中，大多数学者都将考察的注意力放在1979年尤其是1987年正式推行村民自治后中国农民的政治参与，而对1978年以前甚至建国前的农民政治参与情况缺乏相关的研究。[12]事实上，中国的农民政治参与可以上述至共产党诞生之初的民国时期，因此，在本文，笔者的论述将以历史考察的方式，介绍1921－2004这80年来我国农民政治参与的大致情况（也就是共产党诞生以来农民的政治参与情况）[13]，从纵向上探讨农民政治参与的历史发展。其次，现有的研究，大都集中于对如何完善村民自治这一农民政治参与的主要方式的探讨，而缺乏对诸如人大选举等等其他方式的介绍。笔者的论述将不局限于村民自治这一形式，而是对农民的政治参与方式作一个比较全方位的考察，从横向上探讨农民政治参与的诸多形式。此外，笔者将着重介绍建国后农民政治参与的情况（因为建国前共产党并未有效地统治全国，因此更多的是个例，而不具有普遍性）。基于以上的分析框架，笔者认为中国农民的政治参与大致可分为三个阶段：一是建国前也就是1921年到1949年；二是从1949年到1978年也就是外国学者通常所称的时代；三是1978年以后至今也即通常所说改革开放时期（这一段时期也被称为中国的社会转型期）。

二、1921年-1949年建国前的农民政治参与

早在中国共产党成立初期的大革命时期，国共合作时的国民政府就十分注意放手对中国下层社会进行政治经济动员以达到推翻军阀、统一中国的目的，这其中也包括对乡村农民的政治经济动员，这一动员主要由当时与国民党进行合作的共产党来推动。1926年1月，国民党二大通过了《农民运动决议案》，中国共产党就开始在各地大力开展乡村动员，在各地成立了农会等组织，发动农民参与国家政治事务。大革命时期，农民政治参与的形式主要是组织农会，掌握地方政权，推翻军阀统治这种方式。这一时期中国共产党发动和领导了各地的农民运动配合国民革命军的北伐行动；帮助国民党在广州创办了六届农民运动讲习所，帮助农民提高政治意识和开展农民运动的能力，训练农民帮助国家作种种的建设；而且在各地组织了大量的农会，掌握了地方的基层政权。在当时“一切权力归农会”的口号下，广大农民在共产党的组织下推翻了地主阶级的政府，农民协会成为了新的政权形式。当时的农会主要职能是:其一，掌握行政权。在行政决策权方面，按县和县以下采取了不同的策略。在县一级，农民协会组织与旧县政府分享政权，限制了县长的行政决策权，做到了“凡事取决于县长和革命民众团体的联合会议”[14](P30-31)。在县以下，农民协会就利用掌握的区乡政权，铲除吸食鸦片、赌博等各种恶习；开展筑路修桥、开荒造林；破除封建迷信，反对旧礼教，反对歧视妇女；大力兴办小学，普遍举办农民夜校等公益活动。其二，控制司法权，镇压敌对势力对农民运动的阻挠和破坏。如1926年12月湖南省颁布了《惩治贪官污吏土豪劣绅暂行条例》后，各地农民协会纷纷组织特别法庭惩治土豪劣绅。[15]其三，建立农民的武装。在农民武装方面，地主阶级的武装常备队、团防局等被接收，由各级农协建立农民自卫军,参加国民革命，配合国民军的北伐行动。组织农会，掌握地方政权就成了中国农民政治参与的最初的单一模式，这在中国政治历史上有着重要的意义。但早期的农民政治参与带有严重的暴力色彩，而且农会缺乏应有独立性。因此，在国共分裂之后，农民运动和农会很快就被国民党所中止与限制。

在随后的抗战和解放战争时期，“农民翻身、当家作主”成为共产党吸引广大农民起来推翻国民党政府的有效口号。因此，发动和支持广大农民组织和参加地方政权建设，就成了共产党落实这一口号的主要途径。共产党在所占领的各根据地普遍建立了参议会制度，在各级参议会中，农民代表可有效行使选举、表决、创制、监察和弹劾权。另外，县级行政机构设有县行政会议，它由工救会、农救会、商会、妇救会、青救会、驻军及士绅等各方面代表组成，这为农民政治参与提供了又一种途径。在村一级，则有村民代表大会，通过这一组织，农民可以广泛参与村政事务管理。此外，在群团组织系统内，也建立了各项民主制度，如在农会中，就设有会员大会、小组会、小组长联席会制度。[16]总的而言，这一期间根据地农民的政治参与形式主要有以下几种：一是参加民主选举，这是根据地农民政治参与的首要形式。根据地农民曾多次有组织参加大规模民主选举。至今仍为人们所津津乐道的“蚕豆选举法”就是当时为了解决不识字的农民的选举问题而创造出来的，这就是现今盛行的村民选举的雏形。二是加入各种群团组织。这一时期中共领导的各种群团组织有农救会、青救会、妇救会、儿童团等，这些组织不同于以血缘或地缘为纽带组成的农村传统社会组织，它们是有明确政治目标的革命团体。农民加入这些团体提高了自身组织化程度，改变了在乡村政治中的弱势地位。借助这些团体农民可与根据地的各项事业紧密地联系起来。三是监督政府工作和干部行为。这是农民政治参与的重要形式，也是农民民主意识提高、公民意识增强的显著标志。农民监督政府，主要有两个渠道：其一是政府组织系统内的参议会、行政会及村民大会，通过它们农民可以正式代表身份监督政府工作；其二是通过群团组织间接向政府提出意见和要求。除两个正式渠道外，农民还采取投诉、上访、控告等渠道监督政府及工作人员。当时，根据地没有设立专门行政监察机构，其职责由参议会行使。在根据地的各级参议会中，农民参议员比例很高。四是参政，这是根据地农民政治参与的最高形式。抗战期间，根据地农民参政的例子屡见不鲜。依照根据地颁布的选举条例，年满18岁公民，除汉奸外，均有选举权与被选举权，这样在历次选举中，有一大批农民当选公职，这些人大部分是农救会成员。聂荣臻在谈到晋察冀边区政权情况时说：“村政权是由村民大会普遍选举出来的”，“因为真正实现民主，在选举出来的人中农民最多”。[17]应该说，解放战争时期是建国前我国农民政治参与的顶峰时期，这一时期农民参与政治的有效渠道较多，制度化、民主化程度都比较高，然而也有一定的不足，最明显的莫过于这一进程是在共产党的动员和主导下产生的，因此在后来的日子里，这一进程也就理所当然的很快被人为地中断了。

三、建国后1949-1978年（时代）的农民政治参与

1949年建国后，共产党基本上延续了它为夺取全国政权时在农村进行政治动员所采取的有效形式，积极鼓励和发动农民参加到国家管理和建设中来。这种还政于民的动力，一方面来自于共产党对农民道义上的承诺——后者支持革命，前者给予其“当家作主”的权力；另一方面来自于巩固新生政权的考虑：在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18]1950年，共产党在全国范围内大规模地动员贫苦农民群众组织了各级农会组织，来推行。1950年6月颁布的《中华人民共和国法》规定“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。随后的7月，政务院又通过并公布了《农民协会组织通则》，再一次明确规定，农民协会是农民自愿结合的群众组织。在经由选举产生的各级农民协会委员会中，贫雇农也占了大多数。1953年共产党发起了合作化运动，鼓励广大中下贫农组成各种初级、中级、高级农业合作社，而且在合作社成立以后也强调坚持民主办社的原则，以保证农民参与民主管理的权力。在同期的的热浪中，许多原先道道地地的“泥腿子”被选拔出来，或进城加入到工人阶级的行列中大炼钢铁，或管理提供人们一日三餐的公社食堂，或抽调到当时兴办的各种社办企业中担任厂长，或选派到原先由“右派分子”把持的乡村学校中“掺沙子”去担任"工农校长。[19]1960年在农村发动了“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反运动”，要求广大农民对干部，尤其是基层干部进行监督。在随后，由于政治斗争的尖锐化和阶级斗争的扩大化的需要，最高领袖提倡搞大民主式的群众运动，以及农民群众盲目崇拜最高领袖的政治狂热，使得中国的政治陷入混乱无序、暴力化的状态。1966年开始的“”则是时代全民政治运动的顶峰。在“踢开党委闹革命”“砸烂公检法”的背景下，原有的地方政权机构被全部砸烂，代之以新的政权机构——革命委员会。革命委员会最鲜明的标志之一是有大量积极参与造反的农民群众加入。在此后相当长的一段时间里，农民全面参与了对工厂、、各级权力部门乃至国家的领导和管理。农民出身的陈永贵出任国务院的副总理，为时代农民的政治参与写下了最引人注目的注脚。除了政权机构和文教卫生单位以外，财政经济部门也是农民政治参与的一个重要领域。[20]农民的政治参与主要包括两大方面：其一，直接参与对国家财政经济机构的重构，如对国家经济部门的派出机构信用社、代销店进行改造，或干脆建立自己的信用社、代销店，用当时最流行的政治话语说“夺回了农村的金融大权”。其二，在社队内部，实行民主理财和勤俭办社的方针，我们在90年代乡村自治中见到的许多民主理财的措施，都能够在当时找到其最初的雏形。回顾1949-1978年的中国农村政治，我们可以发现在这三十年里，共产党先后发动农民参与了七次大规模的政治运动，而这些政治运动也构成了时代农民政治参与的主要形式和主旋律。总的而言，这时期农民的政治参与主要有以下几个特点：一是非理性。这种政治参与是一种典型的自上而下的群众运动，是农民响应国家特别是最高领袖的政治号召的社会行动，而不是基于农民自身的经济利益要求或公民意识、政治权利所采取的主动行动，更多的是一种非理性的政治激情或政治狂热；二是不平等性。这是就参与主体而言的，一个人参与政治活动或“当家作主”的权力，同他的学历、学识、能力、责任感和工作经验没有直接的关系，但同他的政治背景主要是家庭出身关系密切，不仅出身于地主、富农等家庭的人没有资格参与政治，如果你的亲友中有属于地、富、反、坏、右的人，你也有失去参与政治的可能性。[21]大量的农民因为成份不好而被剥夺了政治权利。总之，参与者不是以平等的公民身份与地位参与公共生活，而是以家庭的阶级身份来划分斗争者与被斗争者；三是无序化与暴力化。革命与暴力是当时中国政治的主题词，“从乱到治”、“从大乱到大治”被看成是政治发展必然的常态现象。[22]批斗、打倒等暴力、准暴力手段成为政治参与的主要手段。一句当时很流行的革命词汇“无法无天”可能是这一时期农民政治参与的最佳诠释。

除了大规模参与各种政治运动这一主要形式以外，这一时期农民的政治参与还有以下几种方式：其一就是参与人大代表的选举。由于对新中国和共产党充满希望和信任，广大农民迸发出前所未有的政治热情，因此农民对选举的参与率极其高。其二，参加农会组织。建国初，由于共产党尚未在农村建立起政权系统，党领导的农会组织被视为合法的基层政权，并被赋予进行的权力。然而，随着的完成，农民协会被之后产生的乡村政权组织所代替而退出政治舞台。后来，农会虽又恢复，但1978年以后又逐渐消失。至此，我国农民丧失了自己的利益组织。其三，对村级政权的参与。我国1962年9月通过的《农村工作条例修正草案》规定：“生产大队的大队长和其他管理委员、监察委员，都由大队社员代表大会选举。生产大队的大队长和其他管理委员监察委员，任期都是一年，可以连选连任。如果不称职，都可以随时由大队社员代表大会罢免”。“生产队的队长、会计和其他管理委员、监察委员成者监察员，都由生产队社员大会选举，任期一年，可以连选连任”。应该说，法律赋予了农民参与基层政权一定程度的政治权力。但在长达20年的时期，基层政权执行有关定期选举的规定并不十分有力，很多时候基本上并不举行选举，而且由于来自上级党组织的指定、任命的干扰，农民选举、当选村干部更多只是一种形式。此外，这一时期还存在有其他比较次要的政治参与方式，如信访等等方式。笔者无法一一穷列，只能择其重要形式进行介绍。

三、1979年后至今（社会转型期）的农民政治参与

开启于20世纪80年代的非集体化改革的中国农村政治参与，最初则是得益于村民直选、村民自治制度的实施。70年代末期，由于去世，原有的失去了意识形态的强力依托，在各地纷起的以家庭为单位的承包责任制的冲击下开始崩溃，基层农村社会出现组织和权力的真空以及一定程度的失范状态，为了解决这一问题，从80年代初开始，在国家的鼓励下，一些地区开始尝试不同形式的村民自治。1987年11月，第六届全国人大23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，以法律形式确立村民自治的原则，并开始在全国范围内推广。伴随着农村村民自治这种农民政治参与方式的顺利推广，农民的政治参与问题再次受到了学者和政府的高度重视。由于人们对那种无序化、暴力化的政治运动和大民主方式的所带来的巨大破坏性的深刻反思，政府开始恢复这方面的法制建设，摒弃了原有的政治运动模式，出台了一些有关农民政治参与的法律法规。从此，我国农民政治参与走上了比较制度化、规范化的发展道路。当前我国农民政治参与主要有以下几种形式：（一）是村民自治制度。这是我国农民政治参与的首要形式。村民自治制度包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大方面。由于村庄是农民的真正的生产生活单位，村庄的各项活动对农民的切身利益具有至关重要的影响力，这种政治参与才是真正关系到农民利益的政治参与。[23]因此，这项制度自从20世纪80年代推行以来，受到了广大农民的欢迎和积极参与，取得了极大的成绩，不仅有效地推动中国农村民主进程的发展，而且有力地推动了国内外学者对中国农村民主进程和农民政治参与情况的关注及研究。（二）是人大代表的选举。人大代表制度是中国政治制度中人民政治权利最重要的行使渠道和利益表达机制。人大代表选举是真正把农民和国家联系起来的制度渠道。应该说，这才是农民政治参与的首选方式，但在实际运作中，这一形式并没有发挥其应有的效用。我国县、乡两级的人大代表由于选区划分、代表构成等原因，正式候选人往往有很大一部分是农民并不了解熟悉的县乡干部，即便这些候选人当选为正式代表，他们也并不一定代表当地农民的利益。以上几点决定了人大选举并不是农民最重要的政治参与形式。相比较而言，农民对村干部的选举比对县乡人大代表的选举更有兴趣，这是因为村干部的选举往往更能直接影响到农民的切身利益。（三）是行政复议和行政诉讼。农民状告国家机关而获胜，这在中国过去只是一个令人不敢想象的神话而已。但在我国颁布了《行政诉讼法》以后，这种事情就不再是“天方夜谭”了。近年来，农民状告国家机关和政府部门的事例已经越来越多，屡见不鲜了。除了农民与政府部门、国家机关对簿公堂的行政诉讼外，与此类似的农民政治参与行为还有行政复议。如果从数量上来考察，可能行政复议是比行政诉讼更常见的政治参与行为，因为大多数的行政诉讼是在农民提出行政复议无果的情况下才提起的。农民提起行政复议和行政诉讼的共同特点是，这种政治参与是农民通过法律手段，依法保护自身利益的参与行为。（四）是接触活动。指农民以个人或集体方式去面对面地接近干部，正式或非正式地向他们反映情况、提出建议、意见或批评，以期改变他们的工作作风，影响或改变他们的决策和决定。[24]这在现实中主要有当面反映、信访、行贿等表现方式。近些年来，信访越来越成为农民采用较多的一种政治参与方式了。此外对农村基层干部行贿也是当前农民经常出现的个体性行为。四、投诉活动。这里所说的投诉活动是指农民通过大众传播媒体，利用舆论工具进行的政治参与。这也是农民政治参与的一种常见的方式。不少农民开始运用新闻媒体的力量来反映意见、表达利益，影响党和政府的决策。农民通过写信给《人民日报》、《半月谈》等全国性的党报党刊，反映各种不合理现象和问题或者通过中央电视台对有关损害农民利益的事和人进行曝光，引起相应党政部门的重视和处理。（五）是抗争性或暴力性参与。这是农民非制度化政治参与的主要表现方式。所谓非制度化参与主要是指不符合制度和程序的政治参与，也包括违反法律的非法参与行为。[25]典型形式有如农民依政策抗争（policy-basedresistance）或依法抗争（law-basedresistance）[26]、公共场所的群体骚乱、对乡村基层干部的报复性攻击以及围攻党政部门等等行为。

当前我国农民政治参与的呈现出以下主要特点：（一）是参与的程度和水平仍然很低，但较前有显著提高。总的来说，当前我国农民政治参与的程度和水平仍然很低，这表现在两方面其一，有政治参与意识并且经常性地参与政治的农民的数量仍然很少，农民从总体上参与政治的次数和频度仍然很低；其二，他们的参与仅限于社区性事务参与或问题性参与。总体上说，我国农民的政治参与仍然是很少的，并且我国现阶段农民的政治参与几乎全部是自发的，大多是为了保护自己的具体利益而进行的问题性参与。他们还缺乏明确的政治参与意识，没有把参与政治当作自己的权利和义务，不能自觉地、经常性地进行政治参与。但是我们必须看到，当前我国农民的政治参与较前已有了巨大突破。无论如何，农民的确是以某种方式参与了政治，并且他们的参与不再停留在参加某种运动的动员性参与上了，而是达到了为某种明确目的的自主性参与的水平。（二）是基本上是工具性参与而非目的性的参与。当前我国农民的政治参与的方式和渠道明显地多样化了，也学会了广泛运用多种方式和手段进行政治参与。然而基本上是工具性参与而不是目的性参与。所谓目的性参与是指参与者把政治参与当作一种目标来追求，或者至少是当成目标之一来追求；而工具性参与则是参与者把政治参与当作其它目标的手段，比如达到某种经济目标的或解决与自己利益密切相关的问题的手段，政治参与本身并不是参与者的目的。这一点可以帮助我们很好理解在当今的村民选举中为什么很多农民为了区区十元钱就可以出卖自己的选票，以及为什么农民对村民选举的兴趣远远大于人大代表的选举，另外从现有的大量土地征用、房屋拆迁等等上访的例子中我们也可以看到，当前农民的政治参与大多是为了解决自己所遭遇的各种问题。（三）基本上是合法、有序地参与，但是抗争性、暴力性的非制度化参与方式有了扩大的危险。改革开放后，我国基本上建立起了一套比较完整的规范政治参与行为的法律体系。广大农民也基本上按照法律的规定有序地参与政治。但由于我国正处于社会转型期，各种利益、矛盾冲突较为激烈，加之有些参与渠道的不畅或失效，导致当前中国农民政治参与出现了过去少见的抗争性或暴力性参与。当前我国农民的非制度化参与时有发生，且大有扩大的趋势，常见的主要有群体性上访、打击报复村干部、冲击政府部门等。以上访为例，当前群体性上访已经严重危害到社会的稳定，很多地方的农民在上访问题得不到解决时，已经自发组织起来与当地政府发生大规模的暴力对抗。

五、我们的目标：法治下的农民政治参与

我国宪法提出了要建设社会主义法治国家、发展人民民主、实现政治文明这一系列宏伟的目标。笔者认为没有农民的政治参与，就没有农民的民主，也就不可能有中国的民主，发展人民民主也就无从谈起。当然我们的政治参与也不能再是过去那种“无法无天”的群众性政治运动方式，我们必须构建起法治秩序下的农民政治参与范式。那么何谓法治下的农民政治参与呢？笔者试图从政治参与这一概念的三要件来对法治秩序下的农民政治参与的具象进行表述。

(一）就政治参与的主体而言。首先，必须允许农民与其他政治参与主体一样享有同等的政治参与权利。马克思主义从来就没有把农民当作社会的主体阶级来对待，最多只是工人阶级的“同盟军”而已，农民在政治上的这种非主体定性和受支配的地位，[27]决定了农民不可能与工人阶级享有同等的政治参与权利。例如在代表权方面，1953年《选举法》对农村与城市每一个人大代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1，省、自治区为5：1，全国为8：1。1995年选举法修改后，农村与城市每人代表所代表的人数改为4：1。从全国人大代表的构成来看，真正属于农民身份的人大代表不足5%。在十届全国政协2238名委员中，真正的农民委员只有1名。[28]此外，在参与本国公务上，农民被长期限制和剥夺了担任公职的权利和机会。自从1950年代城乡二元户籍制度建立以来，从中央到地方，各级国家机关录用工作人员，首要条件就是具备城镇户口，这就使拥有农村户口的广大农民被完全排除了担任公职的可能性。虽然陈永贵成了当时国务院副总理，但这仅仅是特例。近些年来一些地方在报考公务员时开始突破传统的窠臼，把眼光投向了农民。2002年9月8日山东省1413名农村青年与城市考生一样参加了全省公务员录用考试，这是山东省农民第一次获得竞考县级党政机关工作的权利和机会。因此，当务之急是赋予农民这一参与主体平等的政治参与权利。其次，必须培养农民这一参与主体的现代公民意识。现代公民意识，要求广大农民以国家主人翁的精神去主动关心国家政治事务并参与进去。然而我们看到，广大农民仍缺乏这种公民意识。现有的大多数农民的政治参与行为，都是以维护自身的经济利益为目标，而不是出于公民的责任感，出于对自己的权利和义务的认识。此外，我们还看到广大农民仍摆脱不了残留的封建意识，以村民自治为例，现有的村民自治中出现了很多宗族势力操纵选举的现象，这就是传统的族民意识在作祟。再者，必须提高农民的政治参与能力。一直以来，我们十分重视对公民进行宏观政治价值观的教育，但是公民怎样关心国家大事和行使民主权利，民主权利的功用何在，公民如何通过政治手段争取和满足自己的利益等一系列问题，我们在进行政治社会化时，并没有讲或没说清楚。所以公民参与政治时，仅仅感到参与政治是为了履行神圣的权利或听从领导人的召唤，表示对国家大事的关心或对领导人的效忠，并没有将行使公民权与维护自己的利益联系起来，不知道应该如何行使自己的民主权利以及如何运用法律武器来保护自己的民主权利和利益，不知道如何才能实现有效地参与。政治参与能力较低的状况普遍存在。[29]因此，今后要注重对农民的政治参与能力的培养，使其能够很好的参与到政治中来。

（二）就政治参与的方式而言，笔者认为法治下的农民政治参与方式必须实现以下的三大转化：

第一，是从传统的革命型政治参与方式向建设型政治参与方式转换。“革命”是本世纪80年代以前中国公民政治参与的基本形态和主旋律，也是推动社会进步和制度创新的工具性、价值性手段。革命型参与方式以大规模群众性、周期性政治运动为参与的基本形式，而且总与暴力或准暴力参与相伴随，这体现了革命所具有的质的规定性。从法治的视角来看，这种崇尚无序、暴力的参与方式给法制和社会稳定带来了极大的破坏。我们要建设法治国家、政治文明就必须摒弃这种无序化、暴力型的政治参与方式，因此，我们必须实现革命型的政治参与向建设性的政治参与方式的转换。笔者认为，建设型的政治参与方式应具备三个要素：首先是参与的合法化；其次参与的有序化，也就是有序的政治参与；再次是参与的非暴力化。

第二，由动员型政治参与向自主型政治参与方式的转换。动员型政治参与是中国共产党领导革命和建设事业中形成的颇具特色的参与范式。它以党自上而下强有力的组织系统、坚持不懈的科学理论的宣传与灌输、深入细致的思想政治工作、党员的先锋模范作用和一整套行之有效的方法和技术，激发人民的政治热情、思想觉悟和参与欲望，并使之投身到党领导的伟大事业中去。但是，伴随着过分集中的政治体制的形成，动员型政治参与方式本身的弊端也明显地暴露出来。如长官意志、家长作风、官本位现象、忽视公民权利和利益行为以及唯上、政治依附、参与的被动性和盲目性等等。这种以对公民政治参与自主性的否定为特征的体制性缺陷，严重地阻碍着人民当家作主的积极性、创造性的发挥。[30]虽然伴随着村民自治的发展进程，农民的自主参与意识有了一定的进步，但我们仍然可以看到这背后仍存在很大的政府动员、推进的影子。要实现这一转换，关键还在于农民的现代公民意识的培养，这将会是一个漫长的过程。

第三，从激情型政治参与向理性型参与方式的转换。激情型政治参与是以朴素的政治感情和政治热情为基础的参与方式。参与者的大多数对政治制度性质的了解还停留在表面的简单常识的层次，对政治体制及其运作程序的了解和认识就更少，甚至一无所知。对自己的参与行为、后果以及应负责任缺乏理性审视。浓厚的感情色彩成为参与的支撑点。理性参与是在参与者的大多数具有一定的参与知识、技能和资本基础上形成的参与方式，人们对参与的规则、方式、后果有正确或接近正确的认识。[31]改革开放20年来，中国农民的政治参与出现了从激情型参与向理性参与方式转换的基本趋势。广大农民不再像以前那样对政治领袖的号召一味政治盲从，更多的是学会了从自身的经济利益出发来决定政治参与的动机和态度，他们更加注重政治参与的实际效能和政治参与的投入与产出的比例。公务员之家版权所有

（三）就参与的内容而言，首先，必须要实现从执行性的参与到决策性的参与，从社区性的事务到国家性的事务的转换。一直以来，中国农民的政治参与更多的体现为一种执行性的参与，即农民只是执行中央政策、响应党的号召的工具，而没有参与到中央或国家事务的决策过程中。另一方面，农民所能参与的政治内容的范围被限定在农村社区的范围内，内容也主要涉及农村居民自己的日常事务管理，既不触及最低级的乡镇国家权力，也与上层建筑和意识形态无涉。[32]这也反映在人大代表和政府官员的选举上，当前中国农民只能选举县乡两级的人大代表（很大程度是形式化，前已述及），而不能选举市、省、全国的人大代表，也不能选举最基层的乡镇干部。农民基本上无法参与国家权力的运作，被排除在整个国家事务管理的进程之外。此外，就是村民自治这一农民自身日常的事务的管理，也常常受到来自党和乡镇基层国家权力的干涉。因此，农民的政治参与内容实际上范围非常窄，高层次或较高层次的政治参与基本没有，而低层次的自治又意义有限。其次，参与的内容是与参与的形式（渠道）紧密相关的，只有通过一定的形式才能实现参与的内容。因此，要有合法的广泛的有效的参与渠道，否则政治参与就是一句空话。在时代，由于对民主本身的认识存在问题，由此又导致选择参与形式的错误。领导人大力提倡“大鸣、大放、大辩论、大字报”的所谓“大民主”式的政治参与，从此“四大”便成为一种群众斗争形式，遍及于以后的历次政治运动。于是轰轰烈烈的群众运动这种单一的参与方式便由此出现。虽然改革开放以后，共产党和政府开始重视参政渠道的建立，并大大拓宽了政治参与的渠道，但由于参政渠道的理论性和实用性并没有有机地结合起来，很多渠道并不能发挥应有的作用，例如我国的人大代表制度。因此今后必须加强农民政治参与的渠道建设，避免农民由于缺乏相应的参与渠道或渠道不畅通而采取制度外渠道，使农民的政治参与行为都能在合法、有序的渠道中得到有效的发挥。